Introduction - Les alliances à l'épreuve de la multipolarité
« Pierre est-il mon ami ? Je n’en sais rien : je le crois (1). »
Jean-Paul Sartre
L’ancien Pacte de Varsovie et l’Alliance atlantique représentent pour la plupart des analystes la quintessence de l’idée d’alliance. Dans cette acception stricte, une alliance renvoie à un accord formel par lequel plusieurs États s’engagent mutuellement à se défendre contre un ennemi commun (2). Pour reprendre une distinction empruntée au stratégiste français Raymond Aron, la notion d’alliance ainsi conçue ne s’applique pas aux « alliés occasionnels », mais seulement aux « alliés permanents », c’est-à-dire capables de s’entendre sur le plan militaire en dépit d’intérêts économiques ou diplomatiques divergents (3). La prédominance de ce type d’alliance pendant la guerre froide s’explique, entre autres facteurs, par la rivalité entre deux systèmes idéologiques, politiques et économiques irréconciliables, lesquels dominaient à ce point la hiérarchie des puissances qu’ils attiraient irrésistiblement dans leur orbite la majorité des autres États (4). Dans cette perspective, le poids économique, technologique et militaire des superpuissances soviétique et américaine était tel qu’il faisait peser des contraintes considérables à leurs alliés respectifs en termes d’alignement, en contrepartie d’une garantie de sécurité relativement fiable (5).
Or, il se pourrait que cette configuration ait volé en éclats avec la fin de la guerre froide (6). En effet, l’effondrement de l’empire soviétique semble remettre en question la pertinence des alliances militaires traditionnelles. Premièrement, la fin de la domination communiste en Europe centrale et orientale a signé la disparition de la menace existentielle posée par le Pacte de Varsovie sur les pays de l’Ouest, mettant en cause, au moins dans son principe, la légitimité d’une Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (Otan) privée de son ennemi historique (7). Deuxièmement, les recompositions géopolitiques et géoéconomiques actuelles complexifient l’équilibre des forces, et remettent en cause le caractère d’évidence des alliances militaires classiques. L’intensification de la compétition stratégique, l’enhardissement des puissances régionales (8), la recrudescence des « risques de la faiblesse » (9) portés par de nombreux acteurs non étatiques, le renforcement des interdépendances économiques, ou encore le partage accru des technologies, jouent à ce niveau un rôle central dans la déstabilisation des alliances existantes et dans la formation de nouveaux formats d’association entre les États.
L’affirmation continue de ces dynamiques invite, par conséquent, à se demander si les alliances actuelles ne seraient pas entrées, sinon dans leur phase terminale, du moins dans un état de crise durable et profond. Si l’on admet que les nouveaux rapports de force internationaux accentuent le « brouillard » des intentions et des jeux diplomatiques, il reste alors à déterminer les risques et les opportunités qui surgissent pour la politique étrangère et de défense de la France.
Les alliances déstabilisées par l’avènement de la multipolarité
Les évolutions stratégiques, sécuritaires et diplomatiques des trois dernières décennies ont largement remis en cause l’ancienne logique d’alliance imposée par l’affrontement Est/Ouest.
Premièrement, l’exacerbation de la compétition économique engendre deux séries d’effets paradoxaux sur les systèmes d’alliance. Elle accroît, d’un côté, les tensions entre alliés militaires, tout en renforçant de l’autre, l’interdépendance financière, commerciale et technologique entre rivaux stratégiques (10). L’euphémisme des formules n’empêche pas qu’une partie essentielle des « transferts de technologies » actuels soit le résultat d’actions d’« espionnage amical » (11), d’une part. C’est justement de la prise en considération de ce type de pratiques que naît, en France, le rapport Martre de 1994 sur l’intelligence économique (12). De la même manière, l’intensification de la concurrence en matière d’armement donne lieu à de véritables « coups de Trafalgar » entre alliés ; le cas d’AUKUS en incarne ici l’une des déclinaisons les plus emblématiques (13). L’accélération de la mondialisation engendre un accroissement des interdépendances économiques et le partage accru des technologies, y compris entre rivaux stratégiques, d’autre part. Une telle situation semble limiter, sans pour autant l’annuler totalement, le risque d’escalade entre les États-Unis et la Chine (14). À ce niveau, la question se pose de savoir si les phénomènes d’interdépendance ne vont pas favoriser, à terme, la stratégie chinoise d’« anti-encerclement » sur la politique américaine d’endiguement (15).
Deuxièmement, l’avènement de la multipolarité stratégique a entraîné l’affirmation de plusieurs « États-puissances » (16) enclins à tisser leurs propres réseaux de relations indépendamment des pays occidentaux, voire parfois contre eux. Une sorte de « diplomatie attrape-tout » s’est ainsi développée, par laquelle les puissances régionales contournent, neutralisent même, les alliances traditionnelles, au profit d’accords économiques ou sécuritaires plus souples (17). C’est notamment ce qu’illustrent l’accord de coopération militaire et technologique contracté en 2015 entre Moscou et Tel Aviv, l’entente énergétique russo-saoudienne formalisée par la charte « OPEP+ » en 2019, ou encore la mise en place du format d’Astana en Syrie depuis mai 2017. La guerre en Ukraine, déclenchée par la Russie en février 2022, met en lumière l’indépendance diplomatique des monarchies du Golfe et de l’Inde vis-à-vis de la politique de sanctions occidentale adoptée contre la Russie (18). Elle montre, plus largement, la volonté de la majorité des pays non occidentaux de ne pas avoir à choisir leur camp entre Washington et Moscou (19). Cette réalité confirme la normalisation des pratiques de « diversification » (hedging) des partenariats pour les moyennes et petites puissances, bien décidées à échapper, par ce moyen, aux pressions à l’alignement imposées par l’émergence potentielle d’un duopole sino-américain (20). Les puissances « néo-révisionnistes » (21), dont la particularité est moins de vouloir renverser l’ordre international actuel, que d’obtenir une meilleure place en son sein, cherchent, elles aussi, à conserver leur marge de manœuvre les unes par rapport aux autres. À telle enseigne que la juxtaposition de griefs similaires ne suffit pas à fonder un « syndicat contestataire » uni autour de revendications partagées et d’une même conception alternative de l’ordre international (22). Les divergences en termes d’intérêts nationaux tendent, en effet, à écarter le scénario d’un « bloc autoritaire » monolithique, qui ferait front contre l’« alliance des démocraties » promue activement par Washington. Une situation qui rappelle à certains égards les impasses de la politique de non-alignement tentée par les pays du tiers-monde pendant la guerre froide (23).
Troisièmement, certains États n’hésitent pas à exploiter de façon unilatérale leurs positions spécifiques dans les réseaux d’alliance (self-help). En d’autres termes, on assiste à une banalisation des comportements opportunistes de la part des gouvernements, qui se révèlent particulièrement inamicaux au besoin, y compris à l’endroit d’alliés historiques. Il en découle une « marchandisation » (commodification) des alliances, les réduisant au statut de simples biens interchangeables, alors que leur crédibilité présuppose un minimum de clarté, de solidarité et de confiance pour fonctionner (24). Le cas de l’Otan est ici éloquent : le pouvoir autoritaire turc peut s’autoriser presque toutes les provocations possibles à l’encontre de ses alliés démocratiques américain (achat de S-400 russes) (25), français (en Syrie et en Méditerranée orientale) (26) et européens (instrumentalisation de l’islam politique et de la question migratoire) (27), sans jamais avoir à en assumer les conséquences. Cet exemple interroge alors l’efficacité réelle de la stratégie française d’influence dans l’organisation (28), face à un acteur qui a su se rendre incontournable auprès des États-Unis grâce à sa position géographique privilégiée et à ses capacités militaires conséquentes.
Toutefois, au-delà des évolutions stratégiques et économiques en cours, on assiste à l’épanouissement de nouvelles formes d’association entre États, dont la dimension idéologique et les contraintes en termes d’engagement sont moins marquées que par le passé.
Vers des jeux d’alliance plus aléatoires et incertains
Sur le plan des alliances, on constate notamment l’épanouissement sans précédent d’une mosaïque de partenariats stratégiques, de coalitions variables et de communautés de sécurité établies entre les puissances – qu’elles soient grandes, moyennes ou petites.
En particulier, le modèle du partenariat stratégique concurrence directement la logique de l’alliance traditionnelle. Par sa flexibilité, il permet de préserver l’autonomie des États à moindres frais, en les soustrayant à tout engagement contraignant (29). Ce format d’alliance a connu un retentissement important avec le rapprochement sino-russe (1996), puis russo-indien (2000). À cet égard, la Russie tend à délaisser l’ancien modèle d’alliance, à l’exception il est vrai de son environnement stratégique proche, où elle contracte des accords de défense formels et asymétriques (30). Le Kremlin se réserve, par conséquent, la signature de partenariats stratégiques plus équilibrés avec ses alliés informels du Moyen-Orient (Syrie, Iran, Turquie) et d’Asie (Inde et Chine). Pour sa part, la Chine a fait du développement de ses partenariats stratégiques l’un des atouts majeurs de sa « Grande stratégie » (31), qui passe par une montée en puissance économique et technologique, tout en évitant soigneusement le déclenchement d’une « guerre chaude » avec les États-Unis (32). Au-delà de l’Asie, Pékin renforce sa stratégie partenariale avec les petites et moyennes puissances d’Afrique et du Moyen-Orient, dans une logique « Sud-Sud » qui masque mal les disparités de richesses et de pouvoir considérables séparant ces acteurs (33). Malgré un attrait renouvelé pour les alliances formelles, ainsi qu’en témoignent la pérennité de l’Otan ou la mise en place de l’alliance militaire tripartite entre l’Australie, le Royaume-Uni et les États-Unis (AUKUS) en septembre 2021, Washington ne s’en est pas moins « converti » à la philosophie des partenariats stratégiques, comme l’indique la poursuite du « QUAD », créé en 2007 avec l’Australie, l’Inde et le Japon dans la zone indo-pacifique (34). En parallèle, les États-Unis comptent sur le développement de nombreuses relations bilatérales resserrées pour faire contrepoids aux appétits économiques et stratégiques de la Chine, donnant ainsi corps à un réseau d’alliances hybride et complexe, sans aucun équivalent dans le monde (35).
Outre la multiplication des partenariats stratégiques, on assiste au développement de nouveaux formats de coalition, qui pourraient devenir la norme dans les prochains conflits du siècle. Les États-Unis ont joué dans ce phénomène un rôle pionnier. À ce titre, la séquence des interventions au Moyen-Orient, notamment de 2003 à 2011, a conduit à banaliser le recours aux coalitions militaires destinées à entraver l’action des organisations djihadistes et à punir les « États voyous » (Rogue States) (36) soupçonnés d’entretenir avec elles une complicité secrète. Dans cet esprit, la mission est censée décider de la coalition et non la coalition décider de la mission, même si, en fin de compte, l’influence prépondérante des autorités américaines leur donne souvent le dernier mot quant à la nature des deux (37). Partant, Washington a pu mener dans des conditions militaires optimales – quoique politiquement et juridiquement désastreuses – son plan d’invasion de l’Irak en 2003, et ce sans recourir à l’Otan (38). Dans un registre similaire, la pratique du leadership from behind en Libye (2011), opérée dans le cadre otanien, a témoigné de la capacité notable du gouvernement américain à déléguer habilement à ses alliés franco-britanniques sa politique de « changement de régime » (39).
Enfin, les communautés de sécurité se présentent comme des instruments complémentaires, si ce n’est à terme de potentiels substituts, aux alliances classiques. À la différence de ces dernières, centrées sur des enjeux de défense collective, c’est-à-dire dirigée contre un ennemi extérieur commun, les communautés de sécurité mettent en avant l’idée d’une sécurité collective entre leurs membres (40). Dans ce dispositif, les États s’associent de façon volontaire en vue d’éliminer la possibilité d’un recours à la violence sur un espace géographique donné (41). Ces communautés de sécurité se sont épanouies après la fin de la guerre froide, comme le montre le cas de l’Association des Nations de l’Asie du Sud-Est (ASEAN). Fondée en 1967 sur des bases exclusivement économiques, cette organisation de coopération a été amenée à intégrer une dimension sécuritaire après les attentats terroristes de Bali en 2002 (42). Dans un registre différent, les partisans de la « méthode fonctionnaliste » entendent faire de l’Union européenne un espace politique pacifié par la voie de l’intégration économique, quitte à passer sous silence le rôle militaire déterminant joué à cet égard par les États-Unis et l’Otan depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale (43). Enfin, l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) (44) incarne également une communauté de sécurité au niveau euro-atlantique et eurasien. L’enjeu pour une telle organisation régionale est de garantir une « architecture de sécurité » durable entre la Russie post-soviétique et les pays européens, malgré la survivance de profonds désaccords politiques et stratégiques.
* * *
En définitive, les dynamiques en cours attestent de l’augmentation, la diversification et la complexification des réseaux d’alliances. Ce phénomène, majeur dans son amplitude et dans ses effets, appelle une réflexion générale quant à la question de l’« allié », au-delà des anciennes catégories de la guerre froide, dont l’anachronisme continue de peser sur nos perceptions stratégiques (45). Cependant, si le constat d’une crise des alliances paraît indéniable, il mérite néanmoins d’être nuancé sur deux points. D’abord, l’idée d’alliance au sens large a survécu sans peine à toutes les annonces de sa mort imminente : elle vivra certainement aussi longtemps que la politique existe (46). Ensuite, le modèle traditionnel d’alliance pourrait connaître un regain prolongé de vitalité dans le cas de l’Otan, principalement du fait de l’agression brutale de l’Ukraine par la Russie le 24 février 2022 – et ce même si la fiabilité de la garantie américaine et l’« automaticité » de l’article 5 (47) demeurent très débattues.
Bien conscients des nombreuses limites imposées par l’exercice, nous n’en espérons pas moins que ce Cahier de la RDN, réalisé par de jeunes chercheurs et analystes issus de plusieurs disciplines, pourra contribuer à alimenter la réflexion sur un sujet d’actualité dont les implications paraissent cruciales pour l’avenir. En un mot, il s’agira d’appréhender les politiques d’alliances et les stratégies partenariales actuelles des principales puissances du système international. La première partie de ce Cahier s’intéressera d’abord au rôle moteur du « triangle stratégique » États-Unis–Chine–Russie dans la recomposition des alliances existantes. La deuxième partie envisagera les calculs et les choix partenariaux opérés par les puissances régionales émergentes comme l’Iran, l’Inde, la Turquie ou encore Israël. La troisième et dernière partie s’attachera à analyser la réponse adoptée par la France face à ces évolutions, dans le cadre de ses réseaux d’alliances et de coopération historiques (relation transatlantique et construction européenne).
(1) Sartre Jean-Paul, L’être et le néant (1943), Gallimard, 1994, p. 104.
(2) Osgood Robert E. et Badgley John H., Japan and the US in Asia, Johns Hopkins University Press, 1968, p. 17 ; Snyder Glenn, Alliance Politics, Cornell University Press, 1997, 432 pages, p. 4.
(3) Aron Raymond, Paix et guerre entre les nations, Calmann-Lévy, 1962, 832 pages, p. 40.
(4) Soutou Georges-Henri, La guerre froide 1943-1990, (2001), Pluriel, 2011.
(5) Même si le phénomène de bipolarisation a connu un affaiblissement progressif avant la fin de la guerre froide. Voir sur ce point : Frank Robert, « Les systèmes internationaux au XXe siècle », chapitre 7, in Frank Robert (dir.), Pour l’histoire des relations internationales, Presses Universitaires de France, 2012, 796 pages, p. 187-215.
(6) Menon Rajan, « The End of Alliances », World Policy Journal, vol. 20, n° 2, 2003, p. 1-20.
(7) Menon Rajan et Ruger William, « NATO Enlargement and US Grand Strategy: a Net Assessment », International Politics, vol. 57, n° 3, 2020, p. 371-400 (https://link.springer.com/). Pour une réflexion globale sur cette thématique, se reporter à la publication prochaine des actes du colloque « La France et l’Otan après la guerre froide », organisé à la Maison de la Recherche de Sorbonne Université les 19 et 20 novembre 2021 par la Société des Cincinnati de France et la Fondation The First Alliance (TFA).
(8) Ministère des Armées (Minarm), Actualisation stratégique 2021, 56 pages, p. 22-24 (www.defense.gouv.fr/sites/).
(9) Minarm, Livre blanc sur la Défense et la Sécurité nationale, 2013, 160 pages, p. 39-40 (www.livreblancdefenseetsecurite.gouv.fr/).
(10) Luttwak Edward, « From Geopolitics to Geo-Economics: Logic of Conflict, Grammar of Commerce », The National Interest, n° 20, 1990, p. 17-23.
(11) Forcade Olivier et Laurent Sébastien-Yves, Secrets d’État : Pouvoirs et renseignement dans le monde contemporain, Armand Colin, 2005, 241 pages, p. 149-169 ; Délégation parlementaire au renseignement (DPR), L’activité de la délégation parlementaire au renseignement pour l’année 2014 (Rapport), Assemblée nationale et Sénat, 177 pages, p. 135 (www.assemblee-nationale.fr/).
(12) Commissariat général du Plan, Intelligence économique et stratégie des entreprises (Rapport), La documentation française, 1994, 167 pages (www.entreprises.gouv.fr/).
(13) Commission de la défense nationale et des forces armées, La préparation à la haute intensité (Rapport d’information n° 5054), Assemblée nationale, 17 février 2022, 187 pages, p. 22 (www.assemblee-nationale.fr/).
(14) Badie Bertrand « L’affaire des sous-marins, “un jeu stratégique dépassé” », L’Express, 21 septembre 2021.
(15) Garver John W. et Fei-Ling Wang, « China’s Anti-Encirclement Struggle », Asian Security, vol. 6, n° 3, 2010, p. 238-261 ; Liff Adam P., « China and the US Alliance System », The China Quarterly, vol. 233, 2018, p. 137-165 (www.cambridge.org/).
(16) Minarm, Revue stratégique de Défense et de Sécurité nationale, 2017, 111 pages, p. 53 (www.diplomatie.gouv.fr/).
(17) Badie Bertrand, « La mondialisation conduit à des jeux diplomatiques opportunistes », Le Monde, 29 septembre 2021.
(18) Levallois Agnès et Clementz Georges, « L’ambivalence du Moyen-Orient face à la guerre en Ukraine », Note de la FRS n° 13/2022, Fondation pour la recherche stratégique, 23 mars 2022 (www.frstrategie.org/).
(19) Hussain Murtaza, « Not One Bloc or the Other: Ukraine War Shows Emerging Post-American World », The Intercept, 26 mars 2022 (https://theintercept.com/).
(20) Massie Justin et Paquin Jonathan (dir.), America’s Allies and the Decline of US Hegemony, Routledge, 2020, 244 pages.
(21) Romanova Tatiana, « Russia’s Neorevisionist Challenge to the Liberal International Order », The International Spectator, vol. 53, n° 1, 2018, p. 76-91.
(22) Grajewski Nicole, « An Illusory Entente: The Myth of a Russia-China-Iran “Axis” », Asian Affairs, vol. 53, n° 1, 2022, p. 164-183.
(23) Westad Odd Arne, The Global Cold War: Third World Interventions and the Making of our Times, Cambridge University Press, 2005, 498 pages, p. 97-109.
(24) Commission de la défense nationale et des forces armées, L’évolution de la conflictualité dans le monde (Rapport d’information n° 3283), Assemblée nationale, 28 juillet 2020, 488 pages. Voir le rapport de l’audition de Manuel Lafont-Rapnouil, p. 11-12 (www.assemblee-nationale.fr/).
(25) « Système de défense aérienne S-400 : la Turquie persiste et signe », La Tribune, 11 février 2021 (www.latribune.fr/).
(26) Jabbour Jana, « France vs. Turkey in the EastMed. A Geopolitical Rivalry between a “Keeper” of the Old Order and a Challenging Emergent Power », Briefings de l’Ifri, Institut français des relations internationales (Ifri), 6 mai 2021, 12 pages (www.ifri.org/).
(27) Sifaoui Mohammed, « Enquête : Comment le président turc Recep Tayyip Erdogan infiltre la France », Le Journal du Dimanche (JDD), 6 février 2021.
(28) Calmels Christelle, Influence in a Military Alliance: The case of France at NATO (2009-2019), Thèse de doctorat, Sciences Po Paris, 2021.
(29) Ciorciari John, The Limits of Alignment: Southeast Asia and the Great Powers since 1975, Georgetown University Press, 2010, 336 pages.
(30) Silaev Nikolai, « Russia and its Allies in Three Strategic Environments », Europe-Asia Studies, 8 mars 2021 (www.tandfonline.com/).
(31) Erickson Andrew, « China », in Balzacq Thierry, Dombrowski Peter et Reich Simon (dir.), Comparative Grand Strategy, A Framework and Cases, Oxford University Press, 2019, 368 pages, p. 73-98.
(32) Zhou Yiqi, « China’s Partnership Network Versus the U.S. Alliance System, Coexistence or Con?ict? », China Quarterly of International Strategic Studies, vol. 3, n° 1, 2017, p. 1-18 (www.worldscientific.com/). Zhong Zhenming et Yang Yanqi, « Alliance Forging or Partnership Building? China’s Policy in the Asia-Pacific under the Xi Administration », The International Spectator, vol. 55, n° 1, 2020, p. 62-77.
(33) Murphy Dawn C., China’s Rise in the Global South: The Middle East, Africa, and Beijing’s Alternative World Order, Stanford University Press, 2022, 408 pages.
(34) Le Dialogue de sécurité quadrilatéral a été créé en 2007 en marge de l’ASEAN. Aux finalités encore floues, cette plateforme de dialogue entend resserrer les liens stratégiques entre ses membres en Asie-Pacifique.
(35) Simón Luis, Lanoszka Alexander et Meijer Hugo, « Nodal Defence: the Changing Structure of U.S. Alliance Systems in Europe and East Asia », Journal of Strategic Studies, vol. 44, n° 3, 2021, p. 360-388.
(36) Gordon Philip H. et Shapiro Jeremy, Allies at War: America, Europe, and the Crisis over Iraq, McGraw-Hill, 2004, 272 pages.
(37) Hlatky (von) Stéfanie et Juneau Thomas, « When the Coalition Determines the Mission: NATO’s Detour in Libya », Journal of Strategic Studies, vol. 45, n° 2, 2022, p. 258-279.
(38) Gordon Philip, Losing the Long Game: The False Promise of Regime Change in the Middle East, St Martin’s Press, 2020, 368 pages.
(39) Downes Alexander B. et O’Rourke Lindsey A., « You Can’t Always Get What You Want: Why Foreign-Imposed Regime Change Seldom Improves Interstate Relations », International Security, vol. 41, n° 2, 2016, p 43-89.
(40) Deutsch Karl, Burrell Sidney et Kann Robert, Political Community and the North Atlantic Area: International Organization in the Light of Historical Experience, Princeton University Press, 1957, 228 pages.
(41) Pouliot Vincent et Lachmann Niels, « Les communautés de sécurité, vecteurs d’ordre régional et international », Revue internationale et stratégique, vol. 54, n° 2, 2004, p. 131-140 (www.cairn.info/).
(42) Boisseau du Rocher Sophie, « La Communauté de sécurité de l’ASEAN : progrès et obstacles », Politique étrangère, n° 2, 2017, p. 39-52 (www.cairn.info/).
(43) Leparmentier Arnaud, « Ce n’est pas l’Europe qui a fait la paix, mais la paix qui a fait l’Europe », Le Monde, 12 octobre 2012 (www.lemonde.fr/).
(44) Créée en 1995 à partir de l’héritage de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE), qui fut établie en 1973.
(45) Wilkins Thomas S., « “Alignment”, not “Alliance”—the Shifting Paradigm of International Security Cooperation: Toward a Conceptual Taxonomy of Alignment », Review of International Studies, vol. 38, n° 1, 2012, p. 57.
(46) Freund Julien, L’essence du politique, Dalloz, 1965 (rééd. 2004), 764 pages, p. 471-473.
(47) Selon l’Otan, « La défense collective implique qu’une attaque contre un membre de l’Alliance est considérée comme une attaque dirigée contre tous les Alliés. » Voir Otan, « Défense collective – Article 5 » (www.nato.int/).