L’Alliance a connu ces dernières années une succession de crises qui vient à questionner son existence même. Le partage du fardeau (« Burden Sharing ») – qui pose le principe d’une juste contribution de chaque allié au regard des objectifs de l’Alliance atlantique – reste un sujet de crispation particulièrement vif.

Les tensions croissantes dans les relations internationales qui culminent avec l’invasion de l’Ukraine par la Russie ⁽¹⁾, les conséquences du retrait d’Afghanistan ⁽²⁾, les interactions possibles avec l’Union européenne dans la mise en œuvre de sa Boussole stratégique ⁽³⁾, le prochain concept stratégique de l’Otan amènent à considérer la période actuelle comme un moment charnière qui oblige à reconsidérer les principes de solidarité et de crédibilité de l’Alliance à l’aune du partage du fardeau. Celui-ci doit être à la fois repensé dans sa mise en œuvre pratique et confirmé d’un point de vue politique comme la pierre angulaire de l’unité de l’Alliance atlantique.

Après avoir rappelé les enjeux du partage du fardeau dans l’histoire et la gouvernance de l’Alliance, il s’agira de s’interroger sur les limites et la pertinence du concept de partage du fardeau pour porter un regard de nature politico-militaire sur les voies et moyens d’un partage du fardeau rééquilibré et redéfini dans la perspective des orientations qui seront prises à l’issue du prochain Sommet de l’Otan à Madrid en juin 2022.

Histoire et pratique du partage du fardeau au sein de l’Alliance atlantique

Selon le philosophe anglais Aldous Huxley : « le charme de l’histoire et sa leçon énigmatique reviennent à constater qu’au fil du temps, rien ne change et pourtant tout apparaît complètement différent ⁽⁴⁾. » Cette citation illustre bien le débat incessant sur le partage du fardeau au sein de l’Alliance atlantique depuis sa création jusqu’à aujourd’hui. Débat par nature crucial tant le partage du fardeau est étroitement attaché à la notion de solidarité, qui constitue la pierre angulaire de l’Alliance.

Définition commune : « une solidarité sous condition »

La question du partage du fardeau dans les relations internationales est en soi un enjeu méconnu qui détermine cependant fortement les relations entre les États qui ont fait le choix d’organiser leurs partenariats dans des organisations internationales. En pratique, il s’agit de savoir comment les coûts des initiatives prises en commun devraient être supportés par les États-membres. La « théorie des biens publics » ⁽⁵⁾ reste la grille d’analyse la plus communément utilisée pour comprendre ce que recouvre le partage du fardeau. Elle part du principe que la coopération apporte un bénéfice supérieur dans la valeur des biens publics à ce que ne pourrait produire un État seul. Ainsi « la coopération produit un bénéfice à somme positive ⁽⁶⁾ » qui offre un environnement propice au partage du fardeau et des coûts associés parmi les États.

Tout système de partage du fardeau comporte toutefois des biais inhérents. L’inconvénient principal revient à constater que la distribution des coûts et des avantages tend à s’effectuer au détriment des États les plus importants. Dans la pratique, on peut en effet observer que ces États assument une part disproportionnée de l’effort consenti. Ce qui offre aux petits États des incitations structurelles à se comporter en « passager clandestin ». Il apparaîtrait dès lors intéressant de voir en quoi ce biais, communément considéré comme « l’exploitation du gros par le petit ⁽⁷⁾ », s’est traduit au sein de l’Alliance.

L’équité est un des concepts qui, d’un point de vue philosophique et politique, a suscité nombre de controverses. Il est en effet au cœur des débats qui ont ponctué l’histoire de l’Alliance sur le partage du fardeau. Les difficultés pour arriver à une définition fréquemment admise laissent ainsi prospérer jusqu’à aujourd’hui des débats très vifs entre les États-membres. Tout en reconnaissant que le fait d’être membre d’une Alliance militaire qui apporte sécurité et protection comporte un coût, le partage du fardeau est resté diversement apprécié. C’est la raison pour laquelle l’Alliance s’est engagée de façon pratique à insister sur le lien fort entre un partage équitable du fardeau militaire et financier, d’un côté et une solidarité forte entre alliés, de l’autre.

Définition applicable à l’Otan : l’interprétation de l’article 3 du Traité de Washington ⁽⁸⁾

La sécurité de l’Alliance repose sur un « engagement à la solidarité » ⁽⁹⁾ qui se matérialise par les forces armées et les capacités militaires qu’apporte chaque allié pour collectivement dissuader un agresseur. L’article 3 du Traité de Washington en pose le principe général de la façon suivante : « Afin d’assurer de façon plus efficace la réalisation des buts du présent Traité, les parties agissant individuellement et conjointement, d’une manière continue et effective, par le développement de leurs propres moyens en se prêtant mutuellement assistance, maintiendront et accroîtront leur capacité individuelle et collective de résistance à une attaque armée ».

Le point d’équilibre entre l’effort autonome et l’aide mutuelle n’est pas précisé plus avant. Vu de Washington toutefois, l’article 3 devait permettre de « s’assurer que personne ne reçoive un coupon gratuit de qui que ce soit en ce qui concerne sa capacité à résister ⁽¹⁰⁾. » En fait, l’article 3 n’a, de fait, jamais été « la formule magique » ⁽¹¹⁾ qui aurait pu dissiper les tiraillements politiques incessants dans les relations transatlantiques sur le partage du fardeau.

Période de la guerre froide : des débats vifs sur le partage du fardeau

Le partage du fardeau a bien été un sujet de cristallisation, d’aucuns diraient également de « distraction », pour l’Alliance atlantique, depuis sa création et tout au long de la guerre froide ; le Congrès américain ayant avec constance dénoncé une Europe « passager clandestin » ⁽¹²⁾ au regard des faiblesses de sa contribution militaire. Des moments de tensions sont ainsi à noter lors de l’engagement américain pendant la guerre de Corée (1950) et dans la suite des « résolutions Mansfield » (1971) qui devaient être reprises peu après dans la doctrine du président Nixon. Il menaçait, notamment, de réduire de façon unilatérale les forces américaines en Europe, si les alliés européens ne démontraient pas un réel effort dans la mise à niveau de leurs forces militaires. Par la suite, l’Administration Carter a maintenu la pression pour que les Européens acceptent « le programme de défense sur le long terme » (Long Term Defense Program – LTDP) qui fixait comme objectif d’augmenter les dépenses de défense d’approximativement 3 % par an à partir de 1978. Les dépenses de défense exprimées en pourcentage du PIB vont dès lors devenir le critère de référence pour évaluer le partage du fardeau durant la guerre froide.

L’après-guerre froide : un changement de paradigme

Avec la fin de la guerre froide, le nouvel environnement de sécurité a profondément modifié le débat sur le partage du fardeau. Des moyens alternatifs d’évaluation ont progressivement été mis en place alors que l’Otan évoluait d’une « Alliance en situation » vers « une Alliance dans l’action » ⁽¹³⁾.

L’Alliance s’est en effet progressivement adaptée au contexte de l’après-guerre froide. Elle a ainsi vu ses missions s’élargir en même temps qu’elle multipliait, par exemple, les forums tels que le Programme de partenariat pour la paix (PPP, 1994) dans une perspective de promouvoir la « sécurité coopérative ». La guerre au Kosovo en 1999 amène, en outre, pour la première fois l’Otan à s’impliquer dans la « gestion de crise » qui va devenir le mode d’action principal pour les deux décennies qui suivent ⁽¹⁴⁾. On a pu constater que l’élargissement de l’Alliance à la « sécurité coopérative » et la « gestion de crise » ont pu affaiblir la « défense collective », en tant que mission fondatrice et principale, et occasionner des appréciations divergentes des alliés sur les missions de l’Alliance ⁽¹⁵⁾. Le débat sur le partage du fardeau a suivi la même évolution avec comme conséquence de mettre en cause la solidarité entre les alliés. En effet, l’implication croissante de l’Otan, après le 11 septembre 2001, dans les opérations expéditionnaires en Afghanistan (Force internationale d’assistance à la sécurité – Fias – de 2001 à 2014 puis Resolute Support jusqu’en 2021) puis en Libye (opération Unified Protector) a remis l’accent sur les dépenses de défense, mais a également ouvert le débat sur un partage du fardeau qui devait prendre en compte de façon plus visible les capacités militaires de projection ainsi qu’une approche « d’un plus juste partage des risques » ⁽¹⁶⁾.

Le tournant du Sommet de l’Otan au Pays de Galles face à un accroissement des tensions internationales

Les effets délétères des « dividendes de la paix » ⁽¹⁷⁾ et de la crise financière de 2008 ont cumulativement provoqué une réduction des dépenses de défense qui s’est traduite par un sous-investissement chronique dans la modernisation des matériels militaires et une disproportion des dépenses affectées aux salaires et pensions des personnels militaires. Cette période de « brouillard de la paix » ⁽¹⁸⁾, où les considérations de politique économique nationale l’emportent, aboutit à creuser le déclassement capacitaire des alliés européens par rapport aux États-Unis ⁽¹⁹⁾.

L’invasion de la Crimée par la Russie (2014), les attentats terroristes en Europe liés à la mouvance terroriste de l’État islamique (2015), l’émergence d’un califat au Levant (l’État islamique ou Daech), la posture plus agressive de la Chine en mer de Chine marquent un tournant des relations internationales désormais plongées dans une situation de crise, compétition et confrontation permanentes. Malgré une réforme de simplification des structures de l’Alliance visant à répondre de façon plus agile aux nouvelles menaces, l’Otan pâtit de la faiblesse des contributions de nombre d’alliés européens et voit sa crédibilité remise en cause tant en interne que par des adversaires plus agressifs.

Cette prise de conscience s’exprime lors du Sommet de l’Otan au Pays de Galles en septembre 2014 où, à l’unisson, et sous l’impulsion de la seconde présidence Obama, les alliés s’engagent à redresser leur effort de défense. Afin d’en affirmer le caractère politiquement contraignant, un mécanisme de suivi assorti d’indicateurs est agréé, dont l’engagement à porter les dépenses de défense à hauteur de 2 % du PIB va dès lors devenir le point quasi unique de cristallisation des débats le partage du fardeau dans la relation transatlantique.

L’invasion de l’Ukraine par la Russie en février 2022 fait l’effet d’un électrochoc. Cet acte d’agression est l’ultime confirmation de la remise en cause de l’architecture européenne de sécurité mise en place après la guerre froide. Contrairement aux présuppositions du président russe, Vladimir Poutine, cette invasion renforce la cohésion de l’Alliance atlantique en amplifiant l’augmentation des dépenses de défense ; allant jusqu’à pousser certains pays européens à s’engager de façon volontariste dans un mouvement de réarmement. Ainsi, le chancelier Allemand Olaf Scholz a annoncé le 27 février 2022 la création d’un fonds spécial de 100 milliards d’euros pour moderniser la Bundeswehr, inaugurant une « révolution » dans les déterminants de la politique étrangère allemande ⁽²⁰⁾.

Ce mouvement général d’augmentation des dépenses de défense semble avoir atténué les débats sur le partage du fardeau sans pour autant avoir éteint les enjeux sur le fond. Le partage du fardeau est un sujet multiforme dont il convient d’apprécier justement les différentes dimensions politique, philosophique, économique et militaire. Cet exercice doit également être accompagné d’une revue des biais et idées fausses, dont certaines, toujours très prégnantes continuent de représenter un risque réel pour la cohésion de l’Alliance.

Débats et idées reçues sur le partage du fardeau au sein de l’Alliance atlantique

« L’Otan est obsolète ! » ⁽²¹⁾, « Vous devez changer de braquet et vous devez payer ! » ⁽²²⁾, « Ce qu’on est en train de vivre, c’est la mort cérébrale de l’Otan » ⁽²³⁾, « Sur la crise ukrainienne, les grands pays doivent faire plus ! » ⁽²⁴⁾, florilège de formules décomplexées à l’encontre d’une Alliance devenue anachronique, véritable « passoire stratégique » ⁽²⁵⁾ et incapable de faire face aux nouvelles menaces. Ces prises de position politiques parmi les chefs d’État et de gouvernement des États-membres de l’Alliance reposent en grande partie sur une vision très critique de la situation du partage du fardeau. Une prise de recul est nécessaire pour clarifier les déterminants en jeu dans le partage du fardeau au sein de l’Otan et distinguer les arguments de fond des idées fausses autour du débat sur les 2 %.

Partager le fardeau : de quoi parle-t-on ?

Un exercice de clarification s’impose pour comprendre, d’une part l’évolution de la notion de partage du fardeau, d’autre part ce en quoi de façon paradoxale, il constitue à la fois un facteur de tension et de dynamique au sein de l’Alliance, et enfin sur quelles hypothèses, le partage du fardeau pourrait contribuer au renforcement des principes de fonctionnement de l’Alliance.

Sur la base d’une étude de 153 journaux traitant du sujet du partage du fardeau pendant la période 1966 à 2020 ⁽²⁶⁾, deux enjeux ressortent : le premier met en évidence un principe de contribution flou et de nature essentiellement politique. Ainsi, nous avons vu qu’en première lecture la défense collective est un « bien public » ⁽²⁷⁾ et qu’en application du principe d’équité, le fardeau doit être partagé en proportion de la capacité d’un allié à soutenir ses dépenses de défense. Dans cette logique, le pourcentage du PIB s’impose comme critère de mesure pertinent. Toutefois, l’évolution de la défense comme « bien impur » ⁽²⁸⁾, c’est-à-dire apportant des bénéfices privés à côté de ceux retirés par la collectivité, montre un glissement du principe de contribution des alliés au sein de l’Alliance selon une logique « coût-bénéfice » par laquelle chaque allié contribue proportionnellement aux bénéfices qu’il reçoit, en particulier dans la perspective de protéger ses intérêts nationaux. Cette logique s’impose aujourd’hui comme clé de compréhension du partage du fardeau. Face à l’affaiblissement de la solidarité entre alliés, l’enjeu est d’arriver à une pondération des déterminants de cette logique « coût-bénéfice » plus conforme avec le principe d’équité.

Le second enjeu met en évidence une définition peu explicite et variable dans le temps du fardeau. En effet, il peut recouvrir, indifféremment ou cumulativement, les dépenses de défense, les contributions opérationnelles et capacitaires, l’engagement dans les opérations et missions militaires, etc. Pour éviter les lectures simplistes sur le partage du fardeau, il s’agirait de pouvoir porter une appréciation objective de chaque contribution des alliés à partir d’un indicateur global, permettant de quantifier le « caractère multi-factoriel » de chaque contribution.

Les alliés contribuent à l’Alliance de deux façons. Premièrement, de façon directe aux budgets militaires et civils, ainsi qu’aux projets d’investissement de l’Otan. Ces contributions suivent le principe du « financement en commun », consistant en une contribution calculée selon une formule de partage des coûts qui est fondée sur leur revenu national brut. Elles ne représentent en fait que 0,3 % des dépenses de défense totales des alliés, soit un montant d’environ 2,5 Md € ⁽²⁹⁾. Secondement, les contributions, dites indirectes, représentent la part la plus importante et sont consenties par les alliés sur une base volontaire, selon le principe « les coûts restent acquis à ceux qui les portent » (« costs lie where they fall »). Elles sont principalement évaluées à partir du critère des 2 %.

Débats sur les 2 % : idées fausses, vrais enjeux

Aborder le débat autour du critère des 2 % nécessite de rappeler au préalable quelques ordres de grandeurs économiques : en 2021, les dépenses de défense des trente États-membres de l’Otan ont augmenté de 3,1 % par rapport à 2020 pour dépasser les 1 000 Md de dollars. Huit alliés ont atteint l’objectif des 2 % du PIB consacrés aux dépenses de défense, contre seulement trois en 2014. En outre, toujours en 2021, 21 d’entre eux ont atteint l’objectif consistant à consacrer 20 % ou plus des dépenses de défense à l’acquisition de nouveaux équipements majeurs, contre seulement 7 en 2014. Il est à relever que le PIB des États-Unis représentait 51 % du PIB de l’ensemble des alliés ; et les dépenses de défense de ce pays, 69 % de celles des alliés.

Dépenses de défense (milliards de dollars, sur la base des prix et taux de change de 2015).
Source : Otan, « Les dépenses de défense des pays de l’Otan (2014-2021) », 31 mars 2022.

Dépenses de défense en part du PIB et dépenses d’équipement en part des dépenses de défense 2021 (estimations).
Source : Otan, « Les dépenses de défense des pays de l’Otan (2014-2021) », 31 mars 2022.

L’apparente simplicité du critère des 2 % a excessivement politisé la question du partage du fardeau. Ainsi le président des États-Unis (2017-2021), Donald Trump, a soutenu une évaluation comptable et quantitative des contributions des alliés européens qui a entamé la solidarité de l’Alliance, laissant accroire d’une « dette injuste » vis-à-vis des États-Unis. Cette approche idéologique, très bien illustrée dans cette formule : « la Maison-Blanche a fait pression pour une approche à la façon d’Oliver Twist pour les dépenses de défense : plus s’il vous plaît ! » ⁽³⁰⁾ nécessite d’examiner les limites et les biais d’une approche du partage du fardeau par le critère des 2 %.

Depuis le Sommet de 2014, les alliés se sont engagés à atteindre 2 % de leur PIB affectés aux dépenses de défense et 20 % de ces dépenses à l’investissement de défense d’ici 2024 (« to move towards the 2 percent guideline within a decade ») ⁽³¹⁾. Cet engagement en tendance est réel puisque depuis 7 ans les dépenses de défense augmentent chez l’ensemble des alliés. Il n’y a donc pas de dette des alliés européens vis-à-vis de l’Otan (« NATO does not have a debt account ») ⁽³²⁾.

L’asymétrie des contributions entre les États-Unis et les 29 autres États-membres de l’Alliance est réelle et pose structurellement un problème de déséquilibre dans le partage du fardeau. Le principe d’équité ne semble toutefois pas remis en cause. Tout d’abord, alors que les États-Unis représentent plus des deux tiers des dépenses de défense de l’Otan, il est juste de constater qu’en tant que puissance globale, ceux-ci portent également des engagements hors de l’Otan. Or, il n’existe pas d’évaluation précise de la part réelle des dépenses de défense des États-Unis au seul profit de l’Otan. Dans cette perspective une meilleure traçabilité des contributions majeures hors Otan telles que, par exemple, l’Initiative européenne de défense (EDI) permettrait une lecture plus sincère du partage du fardeau. La volonté de veiller à une meilleure équité dans les contributions se retrouve également dans les ajustements successifs de la quote-part des États-Unis au financement en commun des budgets de l’Alliance. Sous la pression du président Donald Trump, le dernier ajustement en 2020 a ainsi baissé la quote-part américaine de 22 % à 16 % avec pour effet de répartir à la hausse celles des autres États-membres ; notamment de l’Allemagne dont la quote-part est désormais fixée à 16 %.

Le critère des 2 % s’avère finalement peu efficace et relativement arbitraire pour soutenir une programmation de défense cohérente. Sans dévaloriser l’effort consenti par les alliés qui atteignent ou dépassent les 2 %, ce critère reste sensible aux évolutions du PIB de chaque pays. Les effets de la pandémie de la Covid-19 ont ainsi pu « facialement » permettre une augmentation de la part des dépenses de défense sans finalement un réel adossement à une approche programmatique volontariste ⁽³³⁾. C’est ainsi que par effet d’aubaine, l’Allemagne a vu la part des dépenses de défense rapportée au PIB passer de 1,4 % à 1,6 % entre 2019 et 2020.

En tant qu’outil de lecture simple, le critère des 2 % présente l’avantage d’être facilement mobilisable par le discours politique. Cet aspect a indéniablement incité l’ensemble des alliés à s’engager à augmenter leurs efforts de défense sans démontrer cependant une réelle garantie sur l’efficacité ou la cohérence recherchée par l’Otan. Malgré un processus d’harmonisation de la planification de défense des alliés et de l’Otan visant à fournir des forces entraînées, équipées et opérationnelles et des capacités militaires intéropérables, le Processus de planification de défense de l’Otan (NDPP), les éléments et variables retenus pour le calcul des dépenses de défense restent parcellaires et déclaratoires. Les limites de ce processus reviennent à constater une absence de cohérence entre les alliés dans leur programmation des investissements de défense, davantage orientée vers le soutien de leur Base industrielle technologique de défense (BITD) ou au recours « en opportunité » au mécanisme d’achats sur étagères auprès de l’industrie de défense américaine (Foreign Military Sales – FMS). Cette situation ne permet pas d’orienter le développement capacitaire des alliés vers les nouvelles conflictualités (« spending on the past rather than on the future ») ⁽³⁴⁾ et pourrait aboutir à un réel décrochage avec les principaux compétiteurs. On constatera à cet égard le positionnement de la Russie sur les armes à hypervélocité ou à flux dirigés, le spatial ou encore le cyber, alors que, si on considère le budget de défense russe – en estimation haute – à 65 Md $, les alliés européens seuls ont dépensé quatre fois plus en 2020 !

La focalisation sur les 2 % a marqué « le triomphe de la simplicité sur la complexité » ⁽³⁵⁾ et ne répond finalement qu’en partie à la question de comment rendre le partage du fardeau plus équitable et plus efficace. Même si elle marque un signal fort face aux tensions croissantes dans les relations internationales, dont l’invasion de l’Ukraine par la Russie en février 2022 est la dernière manifestation, l’approche par les dépenses de défense n’est pas satisfaisante. Elle soutient préférablement les besoins militaires du passé, peu tournés vers l’intégration et l’interopérabilité. L’Alliance est en effet avant tout une « matrice d’interopérabilité » qui doit se traduire par une standardisation avancée des matériels et équipements militaires des alliés ⁽³⁶⁾. La réflexion engagée par le secrétaire général Jens Stoltenberg autour du projet « Otan 2030 » ⁽³⁷⁾ doit orienter le partage du fardeau vers une approche plus qualitative des contributions des alliés plutôt qu’à un simple partage comptable et quantitatif.

Aller vers un partage plus juste du fardeau : perspectives et recommandations

La question du partage du fardeau a ponctué de façon continue l’histoire de l’Alliance avec l’attitude répétée des Présidents américains, depuis Dwight D. Eisenhower (1953-1961), de dénoncer le faible niveau de contribution des alliés européens à la défense collective de l’Otan. Corrigeant l’approche stigmatisante de son prédécesseur qui a conduit à mettre sous « tension politique l’unité de l’Alliance », l’actuel président américain Joe Biden a reconfirmé l’engagement inconditionnel des États-Unis dans l’Alliance lors du Sommet de l’Otan à Bruxelles en juin 2021 en même temps qu’il obtenait des alliés la réaffirmation de leur promesse d’atteindre les objectifs du plan d’engagement agréé en 2014 (Defense Investment Pledge – DIP). Ce « NATO reset » ⁽³⁸⁾ intervient à la veille de la publication du nouveau concept stratégique de l’Alliance qui devrait réaffirmer l’importance d’un partage du fardeau plus juste et efficace, notamment avec l’amélioration et l’approfondissement des outils existants. Dans ce contexte, il a semblé utile d’émettre une série de recommandations qui pourrait venir éclairer les prochaines orientations de la France en soutien d’une approche renouvelée du partage du fardeau, dans la perspective des orientations retenues à l’issue du prochain Sommet de l’Otan à Madrid en juin 2022.

Compléter les 2 % par une analyse plus qualitative : « un pledge 2.0 » ⁽³⁹⁾

Le DIP agréé par l’ensemble des alliés lors du Sommet du Pays de Galles en 2014 reste pertinent, comme l’a démontré l’effort de dépenses de défense sans précédent depuis sept ans. Cette surexposition du DIP au seul critère économique doit toutefois être corrigée au risque « d’une élimination ou d’une dilution du plan d’engagement » selon le groupe d’experts réunis par le secrétaire général de l’Otan pour rendre des recommandations sur le projet « Otan 2030 », en ce qu’il empêcherait la fourniture des capacités militaires nécessaires à la défense et la dissuasion de l’Alliance, mais également saperait la crédibilité des engagements politiques à venir.

Afin de préserver la dynamique attachée au DIP, les actions suivantes devraient être prises pour en renforcer la cohérence et l’efficacité :

Le DIP doit être envisagé dans son ensemble et non plus seulement par le biais des deux critères les plus emblématiques que sont les 2 % et les 20 %. À côté de ces critères d’évaluation dits de « contribution » (« Inputs metrics »), il s’agit de revaloriser l’approche qualitative retenue avec les critères dits de « production » (« outputs metrics »). Au nombre de neuf, ces critères visent à apprécier comment les alliés allouent leurs dépenses de défense (« it is not how much you spend on defense but how smartly you spend it »). De nature classifiée dès leur définition dans le DIP en 2014, ils n’ont pas offert de levier politique, ni fait l’objet d’une réelle appréciation qualitative par l’Otan. Ces indicateurs visent principalement à évaluer les efforts réalisés par chaque allié dans les domaines de l’interopérabilité de ses capacités militaires, la réactivité de ses forces opérationnelles, la contribution en personnel aux structures de commandement et de forces de l’Otan. Il est intéressant de noter que l’indicateur n° 5 – pourcentage des forces terrestres, aériennes et navales déployées en opérations et missions extérieures non Otan – porte sur les contributions que pourraient offrir les alliés aux missions et opérations de l’Union européenne et aux Nations unies ; reconnaissant de façon indirecte la valeur ajoutée apportée par la Politique de sécurité et de défense commune (PSDC) de l’UE, dans son volet de développement capacitaire (Coopération structurée permanente – CSP –, Fonds européen de défense – FED).

Les indicateurs du DIP doivent être simplifiés pour être compréhensibles de l’opinion publique et offrir une valeur politique permettant de renouveler l’engagement des alliés en 2014. Ceci pourrait prendre la forme d’un Defense Investment Pledge 2.0 articulé autour de trois piliers qui constitueraient le socle d’un partage plus juste du fardeau, que le secrétaire général de l’Otan, Jens Stoltenberg, appelle les 3C’s (pour « Cash, Capabilities, Contributions ») : « les achats d’aujourd’hui, pour les capacités de demain et les contributions aux opérations et missions d’après-demain ⁽⁴⁰⁾. » En lien avec le prochain concept stratégique 2022 de l’Otan qui devrait confirmer l’importance de la redevabilité de chaque allié dans le respect de ses engagements, ce DIP ainsi reformaté devrait faire l’objet d’un rapport public annuel (« NATO Commitments Report ») permettant d’apprécier, sur la base d’un indicateur simple et agrégé, la contribution de chaque allié au 3C’s ⁽⁴¹⁾.

Enfin, et même si l’invasion de l’Ukraine par la Russie a déclenché un vaste mouvement en faveur d’une augmentation sans précédent des dépenses de défense parmi les alliés, l’engagement à atteindre les 2 % du PIB devrait être étendu de 2024 à 2030 afin de prendre en compte les effets de la dette Covid-19 dans les budgets nationaux. Cette décision pourrait opportunément figurer à l’agenda du prochain sommet de l’Otan à Madrid en juin 2022 en présentation du volet qui sera consacré à l’amélioration du partage du fardeau.

Repenser le partage du fardeau : la nécessité d’une approche holistique pour ressouder la cohésion de l’Alliance

L’évolution de l’environnement opérationnel et stratégique implique aujourd’hui de repenser le partage du fardeau afin que l’Alliance demeure pertinente pour répondre aux défis que posent les menaces émergentes et les nouvelles formes de conflictualité. Nous avons vu que le renouvellement du DIP permettrait d’améliorer la mesure du partage du fardeau ; certaines actions pouvant être prises à l’occasion du prochain Sommet de l’Otan. Il s’agit également, dans une perspective de moyen et long termes, de l’enrichir dans le cadre d’une approche plus globalisante du concept.

Il s’agirait tout d’abord de promouvoir un partage du fardeau adossé à « une forme de division du travail ». La production de capacités de défense soutenue par le traditionnel critère des 2 % serait alors complétée par une spécialisation des capacités à développer entre alliés. Cette approche revient en fait à approfondir la logique déjà mise en œuvre dans le cadre du NDPP, qui fixe les cibles capacitaires à atteindre par chaque allié. Dans cette perspective, certains petits pays pourraient davantage contribuer sur des capacités ou des « segments de niche » qui font défaut à l’Alliance ; ce serait par exemple la cyberdéfense pour l’Estonie ; la mission de garde-côtes pour l’Albanie, etc. Le préalable serait cependant de réaffirmer les exigences sous-jacentes de la défense collective et prévenir les risques d’une sur-spécialisation conduisant in fine à une dépendance de fait aux alliés disposant d’un modèle d’armée et de capacités complet.

Il s’agirait ensuite de penser un partage du fardeau qui pourrait aller au-delà de l’engagement militaire. Les membres d’une Alliance peuvent en effet être unis par le désir d’être une force du bien : approche permettant d’inclure les opérations de maintien de la paix. C’est notamment l’objet des missions d’entraînement et de conseil militaire des alliés européens en Afrique qui contribuent indirectement à la sécurité du flanc sud de l’Alliance. En s’appuyant sur l’esprit du Traité de Washington, repenser le partage du fardeau, reviendrait à adopter une approche holistique comportant pour chaque allié la prise en compte de la puissance militaire, la solidité des institutions politico-institutionnelles, la capacité à promouvoir les valeurs démocratiques et les principes de l’économie libérale. Ce cadre d’évaluation globale et équilibré permettrait d’enrichir la mesure du partage du fardeau selon trois axes : les critères financiers quantitatifs traditionnels des dépenses et investissements de défense, les critères d’efficacité des forces opérationnelles et des capacités militaires, les critères d’expression et de diffusion des valeurs et principes fondateurs de l’Alliance atlantique.

Propositions d’orientation pour un engagement actif de la France dans un partage plus juste du fardeau

Afin de replacer le partage du fardeau dans une dynamique contribuant à l’unité au sein de l’Alliance, la France en tant qu’allié exigeant, solidaire et responsable pourrait soutenir un ensemble de recommandations à l’occasion de la prochaine diffusion du concept stratégique, parmi lesquelles :

• Le prochain appel à l’engagement des alliés à poursuivre l’effort sur les dépenses et investissements de défense devrait reposer sur des objectifs raisonnables et donc atteignables par l’ensemble des alliés. Il s’agit d’écarter l’approche du critère couperet qui demeure trop stigmatisante.

• Il faudrait apprécier tout autant les résultats obtenus par chaque allié que les contributions qu’il consent. Cela reviendrait à dépasser la simple lecture comptable des critères pour apprécier la pertinence du résultat et la façon dont il est obtenu. Ainsi, par exemple, il s’agirait de pouvoir distinguer un allié qui reste sous les 2 % mais démontre une réelle pertinence dans les cibles capacitaires qu’il poursuit ; d’un autre allié, au-dessus des 2 % mais incapable ou réticent à contribuer aux missions opérationnelles de l’Alliance.

• Les critères d’évaluation du partage du fardeau gagneraient à être plus analytiques et moins politiques afin d’objectiver les efforts réels de chaque allié. La proposition d’un indicateur agrégé adossé à un rapport d’engagement annuel apporterait dans ce cadre plus de sérénité sur la question d’un partage du fardeau plus équitable.

• La définition de la « dépense de défense » doit être davantage normalisée afin d’éviter la déclaration de périmètres et d’agrégats financiers et budgétaires divergents entre alliés. Cette recommandation est déjà prise en compte dans le cadre de l’amélioration du NDPP et doit être approfondie dans un objectif d’uniformité plus contraignante.

• Partant de la conclusion que la question n’est pas « combien est assez ? », mais plutôt « comment la modernisation des différentes forces armées nationales apporte une plus grande cohérence à l’Alliance ? », il s’agirait d’inciter à des contributions plus pertinentes en différenciant le partage du fardeau pour chaque allié selon l’apport de capacités militaires rares (drones, munitions guidées et hyper-véloces, défense sol-air, transport stratégique, etc.) et orientées vers les nouvelles menaces, notamment hybrides.

• L’augmentation continue des dépenses de défense des alliés depuis 2014 est à saluer même si une minorité atteint ou dépasse les 2 %. Il s’agirait, en effet, de mieux valoriser en tendance les résultats obtenus à partir du DIP. Dans cette approche par exemple, on constaterait que l’Allemagne a augmenté de 35 % ses dépenses de défense depuis 7 ans sans que cela n’apparaisse visiblement du fait de l’augmentation corrélative de son PIB.

• Il est important de mettre en avant les contributions des alliés européens à la dissuasion et la défense de l’Otan. Il s’agirait de valoriser un pilier européen au sein de l’Otan en approfondissant les liens entre l’Otan et l’UE dans le domaine du développement des capacités militaires, des exercices et missions militaires. Cette complémentarité, qui devrait se retrouver dans une convergence plus étroite entre la Boussole stratégique européenne et le nouveau concept stratégique de l’Otan, permettrait également d’affirmer davantage la pertinence d’une autonomie stratégique européenne.

* * *

Créée il y a plus de 70 ans dans un monde bipolaire Est-Ouest en vue d’apporter à chaque allié une garantie de défense collective, l’histoire de l’Alliance et de sa gouvernance est ponctuée de débats houleux autour du partage du fardeau. Forum politique basé sur le consensus, organisation militaire complexe, alliance asymétrique de pays, l’Otan semble une anomalie conceptuelle et relève presque du « miracle diplomatique quotidien » ⁽⁴²⁾, comme le laissait entendre avec lucidité Lord Ismay, premier secrétaire général de l’Otan (1952-1957), évoquant une enceinte où « des alliés peuvent se battre et même parfois tomber d’accord ».

Soutenir un effort de défense nationale tout en contribuant équitablement à la défense collective de l’Alliance a été, et reste, un enjeu fondamental car il démontre la solidarité et la crédibilité de l’Alliance. Le lien transatlantique demeure central dans la cohésion de l’Alliance. Il a été à la fois un facteur dynamique dans le rappel régulier des engagements des alliés à prendre leur part du fardeau et in fine à soutenir la modernisation de leurs forces armées, mais également un facteur de division lorsqu’il a servi de « faire-valoir » à des agendas politiques nationaux, incitant certains alliés à se comporter comme des « passagers clandestins » ou d’autres, à imposer une vision comptable stigmatisante du partage du fardeau. Le courage politique des alliés et la solidité des valeurs qu’ils partagent au sein de l’Alliance, montrent aujourd’hui, que ces dissensions sur le partage du fardeau peuvent être dépassées.

Le partage du fardeau, parce qu’il est au cœur du fonctionnement de l’Alliance, continuera de faire débat. Il s’agit donc de continuer à penser son évolution pour que l’Alliance reste pertinente dans un monde plus complexe et moins prédictible. La France, allié solidaire et exigeant, doit s’attacher à faire valoir sa voix pour un partage du fardeau plus juste.

Éléments de bibliographie

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Golden James Reed, NATO burden-sharing: Risks and opportunities (The Washington papers), Praeger, 1983, 103 pages.
Kempf Olivier, L’Otan au XXI^e siècle, la transformation d’un héritage, Éditions du Rocher, 2014, 614 pages
La Guérivière (de) Jean, Voyage au cœur de l’Otan, Seuil, 1996, 208 pages.
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Tommi Koivula et Ossa Heljä, NATO’s Burden Sharing Disputes: Past, Present and Futures Prospects, Palgrave MacMillan, 2022, 199 pages.
Zima Amélie, L’Otan, PUF, Que sais-je ? n° 865, 2021, 128 pages.
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Zyla Benjamin, Sharing the Burden? NATO and its Second-Tiers Powers, University of Toronto Press, 2015, 344 pages.

⁽¹⁾ La Russie de Vladimir Poutine a envahi l’Ukraine de Volodymyr Zelensky le 24 février 2022. Cette guerre est consécutive à la montée des tensions, en cours depuis plusieurs semaines, dans l’Est ukrainien et dans le cadre du conflit dans le Donbass. Voir l’éditorial de la RDN de mars 2022 par le général Jérôme Pellistrandi (https://www.defnat.com/).
⁽²⁾ Kempf Olivier, « Les opérations militaires de l’Otan : de l’aiguillon du changement à la fatigue expéditionnaire », Questions internationales, n° 111, janvier-février 2022, p. 54-64.
⁽³⁾ Conseil de l’Union européenne, Boussole stratégique, 21 mars 2022 (https://data.consilium.europa.eu/).
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⁽⁸⁾ Traité de Washington (https://www.nato.int/cps/fr/natolive/official_texts_17120.htm).
⁽⁹⁾ Lord Ismay, « NATO, the First Five years, 1949-1954 », NATO Editions, Utrecht, 1954 (https://archives.nato.int/).
⁽¹⁰⁾ Hallams Ellen, « A Transatlantic Bargain for the 21^st Century: the United States, Europe and the Transatlantic Alliance », SSI and US WCP, septembre 2013, p. 3.
⁽¹¹⁾ Cooper Charles A. et Zycher Benjamin, « Perceptions of NATO Burden sharing », RAND Corporation, juin 1989, p. 7 (https://www.rand.org/).
⁽¹²⁾ Olson Jr Mancur et Zeckhauser Richard, op. cit.
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⁽¹⁴⁾ Kempf Olivier, op. cit.
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⁽¹⁷⁾ Propos de Laurent Fabius, Le Pré-Saint-Gervais, le 10 juin 1990, rapporté dans Desportes Vincent, La dernière bataille de France, Gallimard, 2015, p. 21-36.
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⁽¹⁹⁾ Farrell Theo, Terriff Terry et Osinga Frans (dir.), A transformation Gap? American Innovations and European Military Change, Palo Alto, Stanford University Press, 2010, 258 pages.
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⁽²¹⁾ Trump Donald, entretien à la Bild et au Times, 16 janvier 2017.
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⁽²⁴⁾ Kaja Kallas, Première ministre de l’Estonie, cité dans De La Grange Arnaud, « L’Estonie, sentinelle sur le flanc est de l’Alliance atlantique », Le Figaro, 10 avril 2022.
⁽²⁵⁾ Sur Serge, « Otan : bonnes références, Organisation cherche emploi », Questions internationales n° 111, op. cit., p. 4-10.
⁽²⁶⁾ Bogers Marion, Beeres Robert et Bollen Myriame, « NATO Burden Sharing Research along Three Paradigms », Defense and Peace Economics, 2020.
⁽²⁷⁾ Selon le modèle développé par Olson Jr Mancur et Zeckhauser Richard, op. cit.
⁽²⁸⁾ Selon le modèle développé par Sandler Todd et Forbes John F., « Burden sharing, strategy, and the design of NATO », Economic Inquiry, vol. 18, n° 3, juillet 1980, p. 425-444.
⁽²⁹⁾ Otan, Rapport annuel du secrétaire général, 2021, chapitre « Investir dans la défense », p. 40-45 (https://www.nato.int/).
⁽³⁰⁾ Cordesman Anthony H. (avec Hwang Grace), « The Biden Transition and Reshaping U.S. Strategy: Replacing “Burden sharing” with Meaningful Force Planning », Center for Strategic and International Studies (CSIS), 11 janvier 2021 (https://csis-website-prod.s3.amazonaws.com/).
⁽³¹⁾ Stoltenberg Jens, secrétaire général de l’Otan, déclaration d’ouverture à la conférence sur la sécurité, Munich, 17 février 2017 (https://www.nato.int/).
⁽³²⁾ Kunertova Dominika, « One Measure cannot Trump it all: Lessons from NATO’s Early Burden Sharing Debates », European Security, vol. 26, n° 4, août 2017, p. 552-574.
⁽³³⁾ Chollet Derek, Keil Steven et Skaluba Christopher, « Rethink and replace two percent », Atlantic Council Report, 14 octobre 2020 (https://www.atlanticcouncil.org/).
⁽³⁴⁾ Bradshaw Adrian (General Sir KCB OBE DL), « A Renaissance for Strategy? The NATO Summit 2021 », 11 juin 2021 (https://rusi.org/).
⁽³⁵⁾ Kunertova Dominika, op. cit.
⁽³⁶⁾ Lasconjarias Guillaume, « Une Alliance militaire intégrée : l’intégration et ses limites », Questions internationales n° 111, op. cit., p. 44-50.
⁽³⁷⁾ « Otan 2030 : rendre l’Alliance plus forte encore » (https://www.nato.int/nato2030/fr/).
⁽³⁸⁾ Bennett Brian, « In Europe, Joe Biden tries to reset Relationships after Trump », Time, 11 juin 2021 (https://time.com/).
⁽³⁹⁾ Belle Robert G., « Fixing NATO’s 2014 Defense Investment Pledge », Brussels School of Governance, CSDS Policy Brief, 23 février 2022, 6 pages (https://brussels-school.be/).
⁽⁴⁰⁾ Belle Robert G., op. cit.
⁽⁴¹⁾ À partir des 11 indicateurs agréés en 2014, soit les 2 « inputs metrics » et les 9 « outputs metrics ».
⁽⁴²⁾ Haine Jean-Yves, « L’Alliance atlantique en rangs dispersés », Questions internationales n° 111, op. cit., p. 30-39.