Un engagement majeur ne peut plus se concevoir comme lors de la guerre du Golfe, « où l’on pouvait envoyer un détachement d’intervention au loin tandis que nous vivions en paix sur le Territoire national (TN). Un adversaire poussant à l’affrontement mènerait immanquablement différentes formes d’attaques chez nous » ⁽¹⁾. Comme l’évoque le général Schill, Cémat, si la dissuasion garantit la protection ultime des intérêts vitaux de la Nation dans l’hypothèse d’un affrontement avec une puissance étrangère, l’ennemi ciblera néanmoins le TN en dessous de ce seuil, pour nous contraindre.

Face aux menaces multiformes posées par ces attaques appelées « rétroactions », il est nécessaire de repenser notre approche de la défense du sanctuaire national ⁽²⁾ marquée depuis plusieurs décennies par la seule lutte contre le terrorisme et de redécouvrir, en les actualisant, les concepts de la guerre froide. À défaut, le pouvoir politique pourrait être entravé dans sa liberté d’action par les dilemmes stratégiques auxquels il serait confronté. Cela nécessite de développer une approche plus interministérielle de la défense du territoire qu’il convient d’appréhender comme un continuum entre défense civile et défense militaire.

Force armée accomplissant des missions de sécurité intérieure, la Gendarmerie nationale enjambe naturellement ces deux aspects et dispose, sous réserve de quelques points de vigilance, des atouts nécessaires pour y tenir toute sa place et offrir au décideur politique des leviers efficaces pour faire face aux rétroactions adverses. Devant l’étendue et la variété des menaces, l’efficacité de notre défense repose sur un épaulement entre armées et Gendarmerie, dans une approche plus globale de la défense du territoire dont le plein effet nécessitera une vigilance accrue sur les sujets de gouvernance.

Des menaces multiformes qui mettraient en tension nos capacités

En cas de conflit avec une puissance étatique, l’ennemi ciblera nos vulnérabilités critiques. Il cherchera à entamer la confiance de la Nation dans la capacité des décideurs à gérer la crise pour faire renoncer les autorités politiques à l’engagement armé en rendant son coût exorbitant. Il aura recours sur le TN à des actions hybrides, combinaison intégrée et volontairement ambiguë de modes d’action militaires et non militaires, directs et indirects, légaux et illégaux, difficilement attribuables. Il mobilisera, selon ses capacités, les leviers pour empêcher la force d’agir, atteindre la population et la désolidariser des pouvoirs politiques. Habituée depuis une vingtaine d’années au terrorisme comme seule menace potentiellement animée de l’extérieur, la Nation doit réapprendre à faire face à des attaques dans tout le champ de la vie économique et sociale.

Paralyser les décideurs en ciblant l’ensemble de la société

L’ennemi cherchera à empêcher les armées de combattre en s’attaquant à leurs capacités de préparation (entraînement), de projection (zones de rassemblement, flux logistiques, vecteurs de projection) et d’engagement (capacité à durer, centres de commandement). Dans l’hypothèse d’une action en coalition, il ciblera la cohésion des alliés et les capacités de la France à être « Nation hôte » (zones d’arrivée et de transit). Pour empêcher l’engagement de durer, il s’attaquera aux moyens de régénération de la force, par exemple aux entreprises de la Base industrielle et technologique de défense (BITD), notamment les filières de sous-traitance.

Confronté à la protection de ces objectifs « militaires », il pourra s’attaquer à des cibles « molles » : familles, lycées militaires, hôpitaux des armées, etc. L’ennemi visera également la population pour entamer sa volonté et sa résilience. « Le passage à un affrontement plus dur pourrait se traduire immédiatement par des attaques sur la fourniture d’énergie, de produits alimentaires, de services bancaires et de santé » ⁽³⁾, sur les transports ou encore les services numériques : il cherchera à perturber ou neutraliser tous les secteurs de l’économie et de la vie sociale pour fragiliser la cohésion nationale. Il pourrait notamment s’attaquer aux territoires d’outre-mer, aux infrastructures sous-marines (câbles, pipelines) ou encore aux satellites, plus compliqués à défendre et présentant des vulnérabilités spécifiques. Les rétroactions viseront aussi à remettre en cause la légitimité des autorités : elles frapperont les centres de puissance et de décision pour perturber le fonctionnement des institutions démocratiques et paralyser les décideurs.

Des modes d’action cherchant à éviter l’attribution

Si des frappes directes à longue distance ne peuvent être exclues, « pour la Direction du renseignement et de la sécurité de la défense (DRSD), l’adversaire aura certainement recours à “des actions de déstabilisation sur le TN, en s’appuyant sur des proxies et/ou par l’infiltration de forces spéciales”. Le recours à des proxies, c’est-à-dire à des groupes armés irréguliers, rendrait la désignation de l’adversaire plus difficile ⁽⁴⁾. » Les modes d’action directs (forces spéciales) pourraient consister en des actions de vive force ou de sabotage contre des installations militaires, des convois ou d’autres points d’importance vitale. Il est probable que soient également conduites des opérations d’espionnage à grande échelle. Comme l’indique la DRSD, les actions relèveront probablement de méthodes plus indirectes pour ne pas permettre d’attribution, surtout si les atteintes sont contraires au droit de la guerre et visent la population civile, par exemple via des attentats, pour fragiliser la société. « Les belligérants peuvent faire appel à des modes d’action plus qu’hybrides, y compris avec des armes aujourd’hui prohibées (chimiques) qui peuvent servir à agresser une nation dans sa globalité ⁽⁵⁾. » Si l’effet tactique de telles armes est limité, un attentat NRBC (nucléaire, radiologique, biologique, chimique) aurait un effet stratégique majeur.

L’ennemi cherchera aussi à mener des actions plus discrètes, « accidentelles », de sabotage (par exemple, des feux de récoltes ou de forêts) et, en manipulant des groupes contestataires ou communautaristes, à provoquer des troubles sociétaux graves (manifestations, émeutes, zones de non-droit). Il mènera également des actions cyber, ciblées ou globales, dans le but de perturber la vie normale de la société, et des actions d’influence pour faire douter du bien-fondé du combat, mettant en avant son coût humain ou ses conséquences sur le quotidien des Français. Le cas échéant, l’adversaire pourra instrumentaliser les diasporas présentes sur le territoire ou déstabiliser les équilibres sociétaux en jouant sur les flux migratoires.

Ces désordres seront autant d’opportunités pour des groupes criminels, activistes voire terroristes, qui exploiteront les vulnérabilités de l’État pour passer à l’action, bénéficiant de la circulation d’armes générée par tout conflit : à la suite de la guerre en Ukraine, « la directrice d’Europol a indiqué que des passages d’armes par des délinquants avaient très rapidement été détectés en Pologne » ⁽⁶⁾. Enfin, l’expérience du combat pourrait profiter à la mouvance terroriste dans le recrutement, l’endoctrinement et la formation de ses militants.

Prises isolément, ces actions ne poseraient a priori pas de problème majeur et resteraient, par conception, en deçà du seuil de la conflictualité armée. Cependant, leur multiplication et leur dispersion sur l’ensemble du territoire représenteront un défi pour les autorités. Elles accompagneront le conflit mais commenceront avant même l’engagement des forces pour peser sur la décision du président de la République (PR). Il est d’ailleurs probable que des actions soient déjà en cours ou, au moins, en préparation, certaines (espionnage, cyber) nécessitant une longue mise en place. Ainsi, avant même l’engagement, il faudra « déployer sur de vastes zones des volumes de forces importants pour assurer l’ordre [public] sur le territoire et la survie des populations, la sauvegarde des organes essentiels à la défense de la Nation, le maintien de sa liberté et la continuité de son action ⁽⁷⁾. » L’ampleur de la menace, son caractère global et multiforme – les exemples évoqués sont loin d’être exhaustifs – nécessitent de retrouver, dans une approche rénovée, les fondamentaux de la défense du territoire, devenue une vulnérabilité critique.

Un nécessaire épaulement entre armées et Forces de sécurité intérieure (FSI), dans une approche plus globale de la défense du territoire

Face aux rétroactions, l’objectif des FSI et des armées sera de contenir les désordres pour permettre à l’État de conserver l’initiative. Grâce au statut militaire des gendarmes et aux capacités dont elle dispose, la Gendarmerie est en mesure d’assurer le continuum entre défense civile et défense militaire, et de coopérer avec les armées dans cette lutte.

Orienter les missions civiles vers la lutte contre les rétroactions

Au titre des missions civiles, la Gendarmerie assure la sécurité et l’ordre publics, mène des enquêtes dans le cadre de la police judiciaire, contribue à la recherche du renseignement, à l’information des autorités et à la lutte contre le terrorisme : ces missions conserveront, moyennant quelques ajustements, toute leur pertinence. La Gendarmerie a démontré au cours de la crise Covid sa capacité à réorienter son action : « sous l’impulsion du ministre de l’Intérieur [MinInt], [elle s’est] engagée au-delà de la mission fondamentale de protection. C’est l’opération “#RépondrePrésent”. Elle vise à accompagner et à rassurer la population, particulièrement les plus fragiles et les plus exposés. Des modes d’action ont été mis en place localement, des initiatives se multiplient à travers le territoire, pour en faire une véritable politique nationale ⁽⁸⁾. » Impulsée par le Directeur général de la Gendarmerie nationale (DGGN) et déployée à tous les niveaux de commandement, cette culture de la subsidiarité est une force : « l’initiative est la forme la plus élaborée de la discipline, au sens où cette dernière consiste avant tout à intégrer la nécessité d’agir et de décider dans le souci constant de l’efficacité collective ⁽⁹⁾. » Face aux rétroactions, cette faculté d’adaptation s’appliquera aux missions « civiles » de la Gendarmerie qui pourra, par exemple, réorienter pendant le temps nécessaire, une partie de son « activité judiciaire, pour lutter contre les trafics d’armes et d’êtres humains, le respect du droit de la guerre et des conventions internationales ⁽¹⁰⁾. »

Réinvestir les missions de défense militaire 

Capable de faire face aux menaces relevant de la défense civile, la Gendarmerie est également partie prenante de la défense militaire, qui vise à contrer une agression armée dans les espaces matériels et immatériels. Cette défense militaire comporte deux volets : la dissuasion et la défense du territoire, qui regroupe la Défense opérationnelle du territoire (DOT), la défense maritime, la défense aérienne et la cyberdéfense ⁽¹¹⁾. Comme les armées, la Gendarmerie tient, dès le temps de paix, une « Posture permanente de sûreté » (PPS) : protection des bases par les Gendarmeries maritime et de l’air, des emprises de la Direction générale de l’armement (DGA) par la Gendarmerie de l’armement, des palais nationaux par la Garde républicaine et contrôle gouvernemental par la Gendarmerie de la sécurité des armements nucléaires. Déclenchées par le Premier ministre (PM) en cas de menace armée ⁽¹²⁾, les mesures non permanentes de la DOT sont confiées depuis 1984 ⁽¹³⁾ à la Gendarmerie. Dans ce cadre, elle « recherche, élabore et diffuse le renseignement de défense. Elle assure […] la protection et la défense des points sensibles civils et des services communs indispensables, ainsi que l’intervention immédiate au profit des points sensibles menacés. Elle aide également à la montée en puissance et aux mouvements des forces militaires sur le TN dans le cadre de la circulation routière de défense, et participe, dans la mesure de la disponibilité de ses moyens, à des actions de combat visant à détruire ou à neutraliser des éléments ennemis » ⁽¹⁴⁾ jusqu’à la valeur d’un groupe. Au-delà, les actions traditionnelles de DOT relèvent plutôt des armées.

Or, en dehors des milieux maritimes et aériens où elle est portée par des organisations spécifiques, la défense militaire du territoire est tombée progressivement en désuétude après 1989 : les armées se sont concentrées sur les opérations extérieures et la Gendarmerie sur les missions de sécurité publique, notamment après son rattachement au MinInt en 2009. S’ils restent pertinents, les concepts issus de la guerre froide nécessitent d’être révisés pour prendre en compte les nouvelles menaces et actualiser la répartition des missions entre les forces, en intégrant l’évolution des moyens et des effectifs. Après avoir travaillé chacun de leur côté, le Centre de planification et de conduite des opérations (CPCO) de l’État-major des armées (EMA) et la DGGN mènent désormais des réflexions communes pour actualiser la doctrine de la DOT. Bien qu’elles ne soient pas concernées par la défense militaire, il conviendra d’associer à ces réflexions les autres forces du MinInt (Police, Direction générale de la sécurité intérieure [DGSI], Direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises [DGSCGC]) pour clarifier les seuils d’engagement, les zones de compétence, et éviter les effets de bords de la jonction entre défenses civile et militaire.

Des concepts issus de la guerre froide à réviser

Dans la répartition des missions, il s’agira de mieux intégrer les effets produits par chaque force dans le cadre d’une DOT « rénovée » ⁽¹⁵⁾. En effet, même si elle couvrait l’hypothèse d’une « 5^e colonne », la DOT visait avant tout à organiser la défense intégrale (civile et militaire) du territoire face à une invasion. Il faut désormais se préparer à lutter contre des rétroactions diffuses, la ligne de front se situant le plus vraisemblablement au-delà des frontières. 

Capable d’agir en « multi-milieux », notamment grâce à ses gendarmeries spécialisées, ses moyens aériens et nautiques, ses plongeurs comme ses Pelotons de haute montagne (PHM), la Gendarmerie pourrait se voir confier de nouvelles missions. Elle renforcera la surveillance des zones frontalières (infiltration de groupes hostiles, arrivée de migrants) en lien avec la police aux frontières. Avec l’Agence nationale de sécurité des systèmes d’information (ANSSI) et le Commandement de la cyberdéfense des armées (ComCyber), elle luttera contre les cyberattaques ⁽¹⁶⁾ pour préserver les capacités essentielles de toutes les administrations de l’État, assurera la protection des flux stratégiques en surveillant et protégeant les infrastructures et interviendra dans la troisième dimension, notamment dans la Lutte anti-drones (LAD). La Gendarmerie parti cipera à la lutte contre la menace NRBC – elle dispose pour cela d’une force nationale de 700 personnes – et contre les infiltrés « en tentant de les suivre, de les identifier, de les rechercher, de les interpeller, voire de les neutraliser » ⁽¹⁷⁾ et contribuera au renforcement du maintien de l’ordre face aux menaces émergentes. Dans le cas « d’ingérences étrangères [qui] pourraient se traduire par des émeutes et des mouvements de foule, l’entretien d’une force militaire responsable de missions de sécurité publique est évidemment un atout. Elle permettra de mettre en œuvre une DOT crédible dans le strict respect du droit et en coordination avec tous les autres acteurs de la sécurité ⁽¹⁸⁾. »

Il conviendra de mener cette réflexion sur la répartition des missions à la lumière des moyens matériels et humains disponibles pour chacune des forces. 

Adapter les moyens à la lutte contre les rétroactions 

Seule force armée à couvrir l’ensemble du TN, la Gendarmerie sera en première ligne. Elle « a gardé de sa culture militaire l’ambition de se préparer à l’imprévisible » ⁽¹⁹⁾, notamment à un engagement de plus haute intensité. Confrontée depuis plusieurs années à des adversaires dotés d’armements militaires ou quasi-militaires, elle a entamé des efforts capacitaires spécifiques qui doivent être poursuivis. Cette réflexion sur les moyens doit être large, à commencer par les équipements de protection (casques, gilets lourds, trousses de premier secours) qui doivent être disponibles en dotation individuelle. « L’armement doit lui aussi être interrogé. En Dordogne ⁽²⁰⁾, [il a été] constaté que le pistolet des brigades n’était pas suffisant » ⁽²¹⁾. La Gendarmerie dispose de plus de 53 600 armes longues mais elles ne sont pas déployées dans l’ensemble des unités territoriales. Par ailleurs, la grande majorité des armes ⁽²²⁾ a un calibre de 9 mm, inadapté aux missions de combat, et les stocks de munitions restent trop faibles. Dans le domaine des transmissions, si la Gendarmerie modernise actuellement ses moyens, ils doivent pouvoir être interopérables avec ceux des armées ; cette dimension semble aujourd’hui en retrait. Enfin, cette réflexion sur les équipements individuels doit concerner autant l’active que la réserve. Il conviendra de regarder les moyens de cette dernière, y compris en véhicules, afin qu’elle puisse disposer de moyens propres pour agir en complément et non en subsidiarité des unités d’active. Une réflexion doit être menée sur ces équipements afin d’en limiter les coûts. 

La Loi d’orientation et de programmation du ministère de l’Intérieur (LOPMI), qui acte le passage progressif du budget ministériel à plus de 25,3 milliards d’euros en 2027 (contre 20,8 Md € en 2022), permettra de financer une partie du renforcement de la Gendarmerie dont le budget devrait s’élever à 32,79 Md € cumulés entre 2023 et 2027. Ainsi, dans le domaine de la mobilité, 90 blindés Centaure remplaceront prochainement les Véhicules blindés à roues de la Gendarmerie (VBRG). Polyvalents, ils pourront servir en cas de violences urbaines comme dans les missions de défense militaire du territoire. Il conviendra toutefois de s’interroger sur la réelle adaptation de cette flotte à la DOT, son format qui semble aujourd’hui limité et sa capacité à être basculée rapidement en différents points du TN. La Gendarmerie sera également dotée de dix hélicoptères H160. Permettant de transporter jusqu’à 14 personnes équipées, ils renforceront les capacités de manœuvre et de projection. La Gendarmerie doit par ailleurs continuer à développer ses capacités drones et LAD. L’ensemble de ces moyens (blindés, hélicoptères, LAD), complété par les antennes du Groupe d’intervention de la Gendarmerie nationale (GIGN) ⁽²³⁾ qui bénéficient d’un transfert de compétences sur le haut du spectre, sont regroupés au sein de Dispositifs d’intervention augmentés de la Gendarmerie (DIAG) qui, mis à la disposition des commandants territoriaux, accroissent sensiblement les capacités de réaction et d’intervention. Il faudrait à terme un DIAG par zone de défense et de sécurité, ces derniers ayant déjà prouvé leur efficacité : « aux Antilles, où le DIAG a été déployé, les gendarmes ont essuyé 78 tirs ; 68 ont été blessés mais un seul par balle. En face, il n’y a eu ni mort, ni blessé ⁽²⁴⁾. »

Au-delà des efforts, notamment financiers, entrepris pour adapter les équipements de la Gendarmerie, cette dernière pourra, dans la lutte contre les rétroactions, capitaliser sur sa militarité : « solide comme toute force militaire, elle est résiliente dans sa structure, robuste dans le comportement de son personnel et innovante dans son esprit et ses pratiques ⁽²⁵⁾. » Dans ce domaine, la formation initiale, « construite autour de l’acquisition de l’ADN militaire » ⁽²⁶⁾, revêt une importance particulière. La militarité des gendarmes se renforce également dans la formation continue. Ainsi, après le drame de Saint-Just (Puy-de-Dôme) ⁽²⁷⁾, le DGGN a demandé au Cémat de contribuer à la formation des Pelotons de surveillance et d’intervention de la Gendarmerie (PSIG) car, pour faire face en première intervention à des personnes lourdement armées, la Gendarmerie a besoin de militaires « capables de manœuvrer sous le feu, en situation de combat ⁽²⁸⁾. » Le « durcissement » des PSIG passe aussi par des transformations de postes. « Ils comprennent aujourd’hui 20 à 30 gendarmes, dont une moitié d’active et une moitié de volontaires, c’est-à-dire de jeunes sous contrat de six ans au maximum » rappelle le DGGN. « Nous avons obtenu la transformation en trois ans de ces postes de Gendarmes adjoints volontaires [GAV] en postes de gendarmes d’active ⁽²⁹⁾. » La formation des escadrons de Gendarmerie mobile (GM) a été également « durcie » pour les mêmes raisons et la formation au commandement opérationnel renforcée. Il conviendra de poursuivre l’adaptation des exercices à la lutte contre les rétroactions en coordination avec les armées.

Optimiser des effectifs contraints pour faire face à la multiplication des missions

En cas de fortes rétroactions sur le TN, les armées et les FSI seront rapidement confrontées à la question des effectifs. Armées et Gendarmerie pourront compter sur la pleine disponibilité des personnels, le statut militaire garantissant le principe constitutionnel de libre disposition de la force armée ⁽³⁰⁾. Elles sont donc capables d’agir lorsque les autres services publics ne fonctionnent plus. La Gendarmerie consacrera la grande majorité de ses moyens à la protection du sanctuaire national ⁽³¹⁾, alors que les armées seront confrontées à la question de leur épaisseur stratégique : « insuffisante, elle peut conduire à une paralysie stratégique : le chef de l’État n’aurait d’autres choix que d’arrêter le combat faute de moyens ou d’entrer dans le monde de la dissuasion, ce qui réduit d’autant la liberté d’action politique ⁽³²⁾. » En effet, deux solutions s’offriraient alors au chef des armées : « effectuer des prélèvements importants sur le corps expéditionnaire (d’ailleurs non entraîné à la défense du territoire, qui est un métier en lui- même) et, de ce fait, le rendre inapte à sa mission première, la bataille de haute intensité. Ou bien laisser tomber l’arrière, ce qui se traduirait à court terme par l’effondrement de l’avant ⁽³³⁾. » La question des forces disponibles est donc essentielle.

Ouvrant 3 540 postes supplémentaires, la LOPMI permettra de créer sept escadrons ⁽³⁴⁾ de Gendarmerie mobile supplémentaires et 200 nouvelles brigades qui viendront renforcer un maillage territorial particulièrement développé (3 831 implantations). En cas de crise, ce maillage représente un avantage majeur en termes de disponibilité, de réactivité et de capacité à durer. Toutefois, ces effectifs resteront insuffisants pour faire face aux rétroactions et, pour la Gendarmerie comme pour l’ensemble des acteurs, les premières marges de manœuvre viendront des réserves. Depuis le milieu des années 2000, la Gendarmerie s’est résolument tournée vers une réserve d’emploi se structurant jusqu’au niveau local pour autonomiser au maximum son action dans les missions de sécurité publique. « Le dispositif de la Gendarmerie est assez abouti : pour assurer les missions précitées, [elle] s’appuiera d’ailleurs sur sa réserve […] Le président de la République a annoncé que les effectifs de la RO1 [NDLR : Réserve opérationnelle de premier niveau], c’est-à-dire des engagés volontaires, seraient portés à 50 000. Cette montée en puissance permettra de faire face aux nouvelles menaces et de répondre présent sans délai dans des situations de crise. » ⁽³⁵⁾. La Gendarmerie réfléchit par ailleurs à déployer des « réservistes patrouilleurs », qui sécuriseraient les territoires les plus reculés directement depuis leur domicile. Si, pour lutter contre les rétroactions, il est nécessaire de redonner à l’ensemble des réservistes de la Gendarmerie une formation militaire plus solide, ils participent à redonner corps à « la dissuasion populaire » ⁽³⁶⁾. De leur côté, les armées étudient leur propre modèle pour l’optimiser : des régiments de réserve territoriaux pourraient être remis sur pied ⁽³⁷⁾, l’ancrage territorial étant source d’attractivité, le modèle de Réserve opérationnelle de 2^e niveau (RO2) ⁽³⁸⁾ doit être revisité et rendu réellement opérationnel, et les dispositifs de convocation simplifiés tout en étant plus contraignants vis-à-vis des entreprises.

Cependant, quoiqu’indispensable, le volume apporté par les réserves reste insuffisant tant « les besoins sont énormes » ⁽³⁹⁾. Il convient donc d’identifier des alternatives pour retrouver la masse nécessaire à la liberté d’action. Avant tout, les obligations qui pèsent aujourd’hui sur les Opérateurs d’importance vitale (OIV), astreints à investir pour renforcer leur protection, libèrent des forces. L’Europe vient de valider deux directives en ce sens : les opérateurs identifiés doivent faire des investissements lourds de sécurisation de leurs systèmes d’information et de leur environnement pour soulager d’autant les FSI et les armées dans la protection de ces infrastructures ⁽⁴⁰⁾. La masse pourrait également provenir de la remise en place d’une forme de service national ⁽⁴¹⁾, la relance du concept de mobilisation générale, tombé en désuétude depuis la suspension du Service national, ne semblant pour sa part pas adaptée.

Faute de moyens supplémentaires, l’attrition des personnels et la multiplication des menaces poseront des difficultés majeures : il sera impératif d’adopter une posture plus dynamique, appuyée sur la manœuvre et la priorisation des missions, certaines pouvant être traitées en mode dégradé, voire provisoirement abandonnées, alors que d’autres sont identifiées comme prioritaires (interventions pour donner suite aux appels « 17 », maintien de l’ordre, prévention des pillages, police judiciaire). De telles réorientations missionnelles ont été largement réalisées lors des manifestations des Gilets jaunes ou de la crise Covid. Pour les armées, des adaptations de la mission « Sentinelle » vers une posture plus réactive (pas de déploiement « préventif » mais des sections d’alerte dans les unités) pourraient être utilement expérimentées puis déployées.

Optimiser la coordination et la gouvernance : un impératif d’efficacité

Bascules missionnelles et manœuvre dynamique nécessitent un important travail de renseignement pour que les forces soient engagées à bon escient, face à la menace. Si le partage du renseignement d’ordre public est bien structuré, notamment dans le domaine du terrorisme, la lutte contre les rétroactions nécessite de penser en amont un dispositif adapté. Il doit permettre, en central comme en local, d’éclairer la décision des autorités politiques et des préfets, et de fournir aux forces armées les renseignements dont elles ont besoin pour planifier les opérations militaires et orienter efficacement des moyens contraints. La circulation du renseignement entre les acteurs doit être fluidifiée et intégrer pleinement les armées qui ne disposent pas aujourd’hui sur le TN des éléments nécessaires à la conduite de leurs missions. Pour cela, les attributions de la Coordination nationale du renseignement et de la lutte contre le terrorisme (CNRLT) pourraient intégrer la lutte contre les rétroactions.

De même, les réunions de sécurité zonales et départementales doivent permettre d’échanger du renseignement opérationnel sur cette thématique. La lutte contre les rétroactions imposera réactivité et partage de renseignement sur les menaces civiles comme militaires. Il s’agit donc d’anticiper ce besoin dans un domaine où la confiance entre les acteurs est primordiale en mettant en place sans délai les structures et en prenant les dispositions légales permettant de collecter, traiter et échanger les renseignements entre tous. De plus, des rétroactions généralisées généreront des besoins en renseignement immenses : face à des effectifs contraints, il conviendrait de réinterroger les notions de services des premier et second cercles ⁽⁴²⁾ pour optimiser une ressource contrainte et élargir les capacités à mettre en œuvre des techniques particulières de renseignement. Toutes ces évolutions pourraient être abordées lors d’une réunion de la formation spécialisée « renseignement » du Conseil de défense et de sécurité nationale (CDSN) qui serait également l’occasion d’adapter le plan national d’orientation du renseignement, en y intégrant la lutte contre les rétroactions.

La meilleure coordination des acteurs doit dépasser le domaine du renseignement car les rétroactions sur le TN mettront à l’épreuve l’ensemble de la Nation. Chef des armées et « garant de l’intégrité du territoire » ⁽⁴³⁾, le PR sera par nature au cœur des décisions politico-militaires qu’appellera le traitement de ces menaces. Outre son état-major particulier (qui ne compte toutefois aucun gendarme), il dispose pour cela du CDSN ⁽⁴⁴⁾ qui permet de prendre rapidement des décisions éclairées et opérationnelles en matière de direction politique et stratégique face aux crises majeures. Il sera nécessaire que, outre les participants les plus habituels, les directeurs généraux de la police et de la Gendarmerie y soient conviés autant que de besoin aux côtés du MinInt. Une fois les grandes orientations stratégiques de lutte contre les rétroactions définies sous l’autorité du PR, le PM, « responsable de la défense nationale » ⁽⁴⁵⁾, chargé de coordonner l’action des pouvoirs publics en cas de crise majeure et de diriger l’action du Gouvernement en matière de sécurité nationale, sera chargé de la mise en œuvre concrète des décisions, de la préparation et de la conduite supérieure des opérations ⁽⁴⁶⁾.

Un arsenal juridique à compléter

Parmi les sujets d’attention pour le pouvoir exécutif, celui du cadre juridique sera particulièrement sensible. Plusieurs états d’exception pourraient être envisagés en cas de rétroactions. Les pouvoirs exceptionnels de l’article 16 de la Constitution, possibles « lorsque les institutions de la République, l’indépendance de la Nation, l’intégrité de son territoire ou l’exécution de ses engagements internationaux sont menacées d’une manière grave et immédiate, et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu » ⁽⁴⁷⁾, ont été mis en œuvre une fois ⁽⁴⁸⁾ : l’existence des deux conditions cumulatives ne les réserve qu’aux cas les plus extrêmes. L’état de siège ⁽⁴⁹⁾ peut être déclaré en cas de « péril imminent résultant d’une guerre étrangère ou d’une insurrection armée ⁽⁵⁰⁾. » Il permet le transfert à l’autorité militaire des pouvoirs de maintien de l’ordre et de police dont l’autorité civile était investie, celle-ci continuant d’exercer ses autres attributions. Toutefois, il n’est pas certain que le pouvoir politique s’emparerait de cette disposition, jamais utilisée sous la V^e République. C’est d’ailleurs pour éviter sa mise en œuvre qu’a été créé l’état d’urgence. Appliqué six fois entre 1955 et 2015 ⁽⁵¹⁾, celui-ci peut être déclaré « soit en cas de péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public, soit en cas de calamité publique » ⁽⁵²⁾. S’il renforce les pouvoirs du ministre de l’Intérieur et des préfets ⁽⁵³⁾, ce régime ne semble pas suffisant pour couvrir toutes les menaces des rétroactions. À l’instar de l’état d’urgence sanitaire ⁽⁵⁴⁾, il paraît pertinent d’envisager dès à présent un nouveau régime d’exception, en modernisant l’état de siège pour rendre son emploi plus réaliste : l’autorité militaire n’a plus aujourd’hui les capacités (moyens disponibles, compétences) d’exercer pleinement les pouvoirs qui lui seraient attribués, notamment dans le domaine de la police administrative. Le rôle des préfets en la matière doit donc rester prédominant. 

Anticiper et gérer une crise de manière réellement interministérielle : un véritable défi de coordination 

« Chaque ministre [étant] responsable, sous l’autorité du PM, de la préparation et de l’exécution des mesures de défense et de sécurité nationale incombant au département dont il a la charge » ⁽⁵⁵⁾, la coordination interministérielle sera primordiale pour limiter les impacts des rétroactions. Dirigeant l’action du gouvernement ⁽⁵⁶⁾, le PM « coordonne l’action des pouvoirs publics en cas de crise majeure » ⁽⁵⁷⁾ et assure « la direction de la crise, dans sa dimension politique et stratégique [en s’appuyant] sur le ministère menant [et] sur le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) ⁽⁵⁸⁾. » Ce dernier a la charge d’assurer la préparation de la gestion interministérielle des rétroactions dans le cadre de la stratégie nationale de résilience qui vise à renforcer l’aptitude de la France à supporter les atteintes de toute nature à la vie normale du pays ⁽⁵⁹⁾. Pour assurer une meilleure coordination des actions interministérielles contribuant à la mise en œuvre de la stratégie de défense et garantir la bonne articulation entre défenses civile et militaire, le PM a décidé de (re)mettre sur pied une Commission interministérielle de défense nationale (CIDN) ⁽⁶⁰⁾. Elle devra examiner les problèmes de défense du territoire, formuler les avis et recommandations qui en résultent, suivre la préparation et veiller à l’harmonisation des mesures de défense incombant aux ministères, et consolider les enseignements des exercices interministériels de défense. Pour cela, la commission pourrait s’appuyer sur le réseau des Hauts fonctionnaires de défense et de sécurité (HFDS) qui assistent les ministres dans leurs responsabilités ⁽⁶¹⁾ : ils les « conseillent pour toutes les questions relatives à la défense et aux situations d’urgence affectant la défense, la sécurité et la vie de la Nation ⁽⁶²⁾. » Le SGDSN pourrait inciter à l’harmonisation de l’organisation de ces services et en renforcer l’animation pour promouvoir une vision partagée des enjeux de la lutte contre les rétroactions. Par ailleurs, sous l’impulsion du même SGDSN, l’ensemble des acteurs publics, au-delà des armées et des FSI, entre dans une logique de formation pour monter en compétence de gestion de crise ⁽⁶³⁾. On peut regretter toutefois que les entraînements soient encore peu nombreux, très préparés ou ne sortent pas vraiment de la zone de confort des ministères, ce qui ne permet pas d’en tirer les meilleurs enseignements et que, faute de temps, les plus hautes autorités y participent rarement, ce qui pose clairement la question de leur préparation personnelle. 

Si « le PM peut confier la conduite opérationnelle de la crise à un ministre qu’il désigne en fonction de la nature des évènements » ⁽⁶⁴⁾, il est probable qu’il conserve la gestion d’une telle crise à son niveau. Il dispose pour cela de la Cellule interministérielle de crise (CIC) dont le fonctionnement repose sur la collégialité interministérielle. Elle permet de mettre en tension les ministères structurellement les moins habitués à la gestion de crise et offre aux autorités une vision consolidée de la situation pour décider. Toutefois, structure non permanente dont les membres se connaissent mal, elle reste insuffisante dans la conduite des opérations : les cellules ministérielles y sont embryonnaires, chacun gardant des capacités internes de conduite de crise, parfois « concurrentes » de la CIC. Par ailleurs, quoique pratique (proximité de l’Élysée), sa localisation place Beauvau donne l’impression qu’elle est la salle de crise du MinInt, ce qui peut pénaliser l’interministérialité. 

Intérieur-Défense : une articulation en bonne voie 

Au-delà de cette coordination interministérielle indispensable, l’efficacité de la lutte contre les rétroactions reposera sur la bonne articulation entre armées et FSI. Le premier défi sur le TN est celui de la qualité du dialogue civilo-militaire pour permettre une complémentarité efficace face à la variété des menaces ⁽⁶⁵⁾. En central, ce dialogue s’appuie sur la Cellule de coordination Intérieur-Défense, coprésidée par le CPCO et le Haut fonctionnaire de défense et de sécurité du MinInt. En période de paix, cette cellule procède aux arbitrages sur l’engagement sous réquisition des moyens des armées ⁽⁶⁶⁾ lorsque les solutions n’ont pas été trouvées localement. En cas de rétroaction, ce dialogue sera d’autant plus important que les officiers généraux de Zone de défense et de sécurité (ZDS) pourraient se voir confier des responsabilités dans le domaine de l’ordre public, y compris en absence d’État de siège et sur simple réquisition sur le fondement des articles du Code de la défense relatifs à la « participation militaire à la défense et à la sécurité civiles ⁽⁶⁷⁾. » En effet, « dans les zones où se développent des opérations militaires et sur décision du Gouvernement, le commandement militaire désigné à cet effet devient responsable de l’ordre public et exerce la coordination des mesures de défense civile avec les opérations militaires. Des décrets en Conseil d’État défini[ront] les modalités d’application des dispositions du présent article ⁽⁶⁸⁾. » À ce jour, ces décrets n’ont pas été pris : ils doivent l’être dans les meilleurs délais pour anticiper une mise en œuvre de ces mesures. 

Pour la conduite des opérations, la mise en place à l’été 2023 d’un commandement interarmées « TN » permettra d’assurer la synthèse des engagements dans l’espace terrestre et la coordination entre les ZDS ainsi que le lien avec le Centre national des opérations de la Gendarmerie avec lequel le CPCO coopère d’ores et déjà de manière habituelle (par exemple, dans la lutte contre l’orpaillage clandestin en Guyane). En lien avec les états-majors interministériels de ZDS, cette coordination devra se décliner au niveau local entre les Centres zonaux des opérations (CZO) de la Gendarmerie, les états-majors des ZDS et les futurs directeurs zonaux de la police nationale. Il est important que des contacts réguliers soient établis dès à présent entre ces entités. Les prochaines échéances majeures (Coupe du monde de Rugby en 2023 et Jeux olympiques et paralympiques de 2024) seront de bonnes occasions de renforcer les liens entre l’ensemble de ces structures et d’en tester l’efficacité. 

Face aux menaces qui pèsent sur le TN en cas d’engagement des armées dans une confrontation de haute intensité contre une puissance étatique, la singularité de la Gendarmerie (militarité, maillage territorial, moyens humains et matériels) est un atout majeur pour répondre aux chocs des rétroactions et permettre aux autorités politiques de disposer, avec l’ensemble des acteurs de la crise, des moyens pour garder l’initiative face aux dilemmes stratégiques que voudra nous imposer l’adversaire. Si des points de vigilance demeurent, dans le domaine des équipements, des effectifs disponibles pour la mission, de la formation et de la coordination interministérielle, une dynamique positive est enclenchée. L’exercice Orion ⁽⁶⁹⁾, notamment dans sa troisième phase dédiée à la dimension interministérielle d’un conflit de haute intensité, a été l’occasion de faire un constat sans concession et de lancer les travaux pour combler le retard. Cette dynamique devra se maintenir dans la durée pour que la remontée en puissance ne s’essouffle pas, dans un domaine éloigné du quotidien de l’action de la Gendarmerie en temps de paix mais indispensable pour faire face aux menaces armées. Elle nécessitera une importante mobilisation politique pour maintenir dans le temps des efforts qui ont parfois pu sembler superflus.

6 juin 2023

(1) Commission de la défense nationale et des forces armées, « Audition du général d’armée Pierre Schill, Chef d’état-major de l’armée de Terre (Cémat), sur le projet de loi de finances pour 2022 », Assemblée nationale, 12 octobre 2021, p. 12 (https://www.assemblee-nationale.fr/).
(2) Même si les intérêts français hors du territoire (population, ambassades, entreprises) seront également visés, cet article n’évoque que les rétroactions sur le TN.
(3) Commission de la défense nationale et des forces armées, La préparation à la haute intensité (Rapport d’information n° 5054), Assemblée nationale, 17 février 2022, p. 41 (https://www.assemblee-nationale.fr/).
(4) Ibidem, p. 36.
(5) Ibid., p. 41.
(6) Commission de la défense nationale et des forces armées, « Audition du général d’armée Christian Rodriguez, DGGN », Assemblée nationale, 22 juillet 2022, p. 16 (https://www.assemblee-nationale.fr/).
(7) Desportes Vincent, « Une urgence : reconstruire la défense opérationnelle du territoire », RDN, n° 853, octobre 2022, p. 110-116 (https://www.defnat.com/).
(8) Morin Céline (commandant), « Répondre présent pendant la crise », ministère de l’Intérieur et des Outre-mer, 24 avril 2020 (https://www.Gendarmerie.interieur.gouv.fr/).
(9) Gendarmerie nationale, « Soldat de la loi », Sirpa Gendarmerie, 2022, p. 22.
(10) Kim Olivier (général, directeur des opérations et de l’emploi de la Gendarmerie), colloque « Défendre les territoires : quels nouveaux défis pour la défense opérationnelle des territoires », École militaire, 22 novembre 2022, MBA de l’École des officiers de la Gendarmerie nationale (EOGN). 
(11) Code de la défense, livre IV (https://www.legifrance.gouv.fr/).
(12) Ibid., article R 1422-2 (https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000030170119).
(13) Loi n° 83-606 du 8 juillet 1983 portant approbation de la programmation militaire pour les années 1984-1988 (https://www.legifrance.gouv.fr/).
(14) « Définition des notions de défense du territoire et de DOT » (Question écrite n° 14722 - 11^e législature), Réponse du ministère de la Défense à la question écrite n° 14722 de M. Hubert Haenel, mai 1999 (https://www.senat.fr/).
(15) « Une rénovation du concept de DOT sera également entreprise » in SGDSN, Revue nationale stratégique 2022, p. 32 (https://www.sgdsn.gouv.fr/).
(16) ComCyberGend et sections opérationnelles de lutte contre la cybercriminalité (1 par département) : 10 000 gendarmes.
(17) Kim Olivier, op. cit.
(18) La préparation à la haute intensité, op. cit., p. 104.
(19) Ibid.
(20) En mai 2021, 300 gendarmes sont déployés pour interpeller un homme armé caché dans une forêt après avoir fait feu à de multiples reprises sur eux.
(21) « Audition du général d’armée Christian Rodriguez, DGGN », op. cit., p. 10.
(22) Sur les 226 000 armes à feu de la Gendarmerie, il n’y a que 33 000 fusils mitrailleurs (FM) de 5,56 mm (dont la plupart ne servent qu’aux cérémonies) et 2 000 FM de 7,62.
(23) 7 en France métropolitaine (Toulouse, Orange, Dijon, Nantes, Reims, Tours et Caen) et 7 outre-mer (Guadeloupe, Martinique, Guyane, La Réunion, Nouvelle-Calédonie, Polynésie française et Mayotte).
(24) La préparation à la haute intensité, op. cit., p. 146.
(25) Gendarmerie nationale, op. cit., p. 9.
(26) « Audition du général d’armée Christian Rodriguez, DGGN », op. cit., p. 5.
(27) Le 23 décembre 2020, 3 gendarmes sont abattus par un forcené alors qu’ils venaient sauver une femme victime de violence conjugale. 
(28) « Audition du général d’armée Christian Rodriguez, DGGN », op. cit., p. 5.
(29) Ibid., p. 10.
(30) Conseil constitutionnel, Décisions 2014-432 QPC du 28 novembre 2014 (https://www.conseil-constitutionnel.fr/) et 2014-450 QPC du 27 février 2015 (https://www.conseil-constitutionnel.fr/).
(31) Sur l’engagement de la Gendarmerie à l’extérieur du TN, voir Bisognin Jérôme, « Contribution de la Gendarmerie nationale à un conflit de haute intensité », Cahier de la RDN « Regards du CHEM 2021 », p. 29-42 (https://www.defnat.com/).
(32) La préparation à la haute intensité, op. cit., p. 35.
(33) Desportes Vincent, op. cit.
(34) 15 escadrons avaient disparu avec la Révision générale des politiques publiques (RGPP).
(35) La préparation à la haute intensité, op. cit., p. 147.
(36) Expression évoquée par André Beaufre dès 1959 et précisée notamment dans Stratégie pour demain, Plon, 1972, p. 136.
(37) À l’instar du 24^e Régiment d’infanterie, unique régiment de réserve de l’armée de Terre.
(38) Anciens militaires ayant quitté le service depuis moins de 5 ans.
(39) La préparation à la haute intensité, op. cit., p. 146.
(40) Maistre (de) Nicolas (Préfet, Directeur de la protection et de la sécurité de l’État), colloque « Défendre les territoires », op. cit.
(41) Sur cette proposition, voir Desportes Vincent, op. cit.
(42) En France, le cadre légal organise les services de renseignement en deux cercles : la DGSE (sécurité extérieure), la DRSD (contre-ingérence de la Défense), la DRM (renseignement militaire), la DGSI (sécurité intérieure), la DNRED (douanes) et Tracfin (circuits financiers clandestins) constituant le « premier cercle », les autres services le « second ».
(43) Constitution du 4 octobre 1958, art. 5 (https://www.legifrance.gouv.fr/loda/article_lc/LEGIARTI000006527459).
(44) Ibidem, art. 15 (https://www.legifrance.gouv.fr/loda/article_lc/LEGIARTI000006527478).
(45) Ibid., art. 21 (https://www.legifrance.gouv.fr/loda/article_lc/LEGIARTI000006527485).
(46) Code de la défense, art. L 1131-1 (https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000020932642).
(47) Constitution du 4 octobre 1958, art. 16 (https://www.legifrance.gouv.fr/).
(48)  Le général de Gaulle l’a utilisé du 23 avril au 29 septembre 1961, à la suite du putsch des généraux en Algérie.
(49) Constitution du 4 octobre 1958, art. 36 (https://www.legifrance.gouv.fr/) et Code de la défense, art. L 2121-1 à 2121-8 (https://www.legifrance.gouv.fr/).
(50) Code de la défense, art. L 2121-1 (https://www.legifrance.gouv.fr/).
(51) Pendant la guerre d’Algérie, les événements en Nouvelle-Calédonie (1984), les violences urbaines de 2005 et après les attentats terroristes de novembre 2015.
(52) Loi 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’État d’urgence.
(53) Ibid., art. 5 sqq.
(54) Régime juridique spécial créé par la loi 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-19 (https://www.legifrance.gouv.fr/).
(55) Code de la défense, art. L 1141-1 (https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000020932640).
(56) Constitution du 4 octobre 1958, art. 20 (https://www.legifrance.gouv.fr/).
(57) Code de la défense, art. L 1131-1 (https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000020932642).
(58) Circulaire n° 6095-SG du 1^er juillet 2019 relative à l’organisation gouvernementale pour la gestion des crises majeures 
(59) RNS 2022, op. cit., p. 33.
(60) Anciennement Commission interministérielle de défense du territoire.
(61) Code de la défense, art. R 1143-1 sqq. (https://www.legifrance.gouv.fr/).
(62) Circulaire n° 6095-SG du 1^er juillet 2019, op. cit.
(63) Maistre (de) Nicolas, op. cit.
(64) Circulaire n° 6095-SG du 1^er juillet 2019, op. cit.
(65) Colonel Bert Bruno (J5 TN CPCO), colloque « Défendre les territoires », op. cit.
(66) « Instruction interministérielle 10100/SGDSN/PSE/PSN/NP du 14 novembre 2017 relative à l’engagement des armées sur le territoire national lorsqu’elles interviennent sur réquisition de l’autorité civile », 14 novembre 2017 (https://www.legifrance.gouv.fr/circulaire/id/44386).
(67) Code de la défense, Livre III (Mise en œuvre de la défense non militaire), Titre II (Défense civile), Chapitre I^er (Participation militaire à la défense et à la sécurité civiles) (https://www.legifrance.gouv.fr/).
(68) Ibid., art. L1321-2 (https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000020932650).
(69) Exercice d’envergure mené par les armées début 2023.