La transformation du paysage géopolitique, accélérée par une succession de crises depuis 2020, a réveillé l’Europe. Conjugué aux enjeux sociétaux, technologiques et environnementaux de demain, ce brusque réveil stratégique modifie profondément les hypothèses et réflexions stratégiques sur les questions de défense et de sécurité menées tant par l’Union européenne (UE) que par l’Otan.

Bruxelles et Paris n’y échappent pas. Aussi, après trente années de « dividendes de la paix » qui ont façonné leurs forces armées, la pertinence d’un modèle de défense expéditionnaire est dorénavant remise en cause par la nécessité d’un retour aux fondamentaux d’une défense collective. Par ailleurs, la question subséquente d’un réinvestissement dans l’outil militaire, jusqu’alors considéré comme une variable d’ajustement, devient centrale. Dans ce contexte, la France et la Belgique s’attellent à l’exercice d’actualisation de leur vision stratégique à l’horizon 2030. Il en découle successivement le Plan Security & Service – Technology – Ambition – Resilience (Plan STAR) ⁽¹⁾ approuvé par le Gouvernement belge le 17 juin 2022 et la Revue nationale stratégique (RNS) ⁽²⁾ présentée par le président de la République (PR) français, le 9 novembre 2022 à Toulon.

En tant qu’auditeur du Centre des hautes études militaires et par son enseignement de qualité, j’ai pu mesurer les enjeux de la politique de défense et de sécurité de la France. Aussi, force est de constater qu’elle se distingue de la Belgique notamment par son système institutionnel et politique, par son modèle d’armée et par ses intérêts stratégiques. Ceci augure donc, de part et d’autre de la frontière, de réponses singulières à un environnement stratégique pourtant similaire. Cet article a dès lors pour ambition d’analyser les deux documents stratégiques pour en extraire les éléments saillants convergents ou hétérogènes. Pour ce faire, nous décrirons tout d’abord le système politico-militaire belge pour mieux appréhender la singularité du processus décisionnel dans lequel fut élaboré le Plan STAR. Ensuite, nous comparerons les deux documents stratégiques. Enfin, nous évoquerons des pistes de réflexion que l’on pourrait en déduire.

Le système politico-militaire belge

Le sens du compromis dans un paysage institutionnel complexe

La Belgique est un État fédéral composé d’une entité fédérale et d’entités fédérées. Chaque entité dispose d’un pouvoir de décision pour les matières qui lui sont conférées par la Constitution belge ⁽³⁾. La politique de défense est une compétence fédérale.

La Belgique est également une monarchie constitutionnelle. En vertu de l’article 167 de la Constitution, le Roi commande les forces armées. Cependant, son pouvoir est tout relatif dès lors que tout acte du Roi doit être contresigné par un ministre. Pour la chose militaire, comme dans d’autres domaines, les décisions politiques ressortent donc du gouvernement.

Toutefois, ces décisions ne sont pas toujours le résultat d’un exercice aisé. En effet, elles aboutissent régulièrement après d’âpres négociations, voire de tensions, au sein même du gouvernement. Cet état de fait résulte d’un système électoral belge qui débouche sur la formation de gouvernements de coalition entre des partis du Nord et du Sud du pays, à défaut de partis nationaux. Pour autant, elle n’échappe pas aux clivages idéologiques et communautaires internes. Aussi, les décisions politiques obéissent à une logique de compensation entre partis. Elle se traduit par du « donnant-donnant » dans un ensemble de dossiers qui ne sont pas nécessairement liés les uns aux autres. La survie du gouvernement est donc régulièrement conditionnée par la bonne volonté des acteurs politiques, tant dans la coalition qu’au sein des partis. La coalition actuelle s’articule autour de 7 partis politiques aux antipodes idéologiques (socialistes, libéraux et écologistes du Nord et du Sud, chrétiens-démocrates du Nord). Cette composition singulière illustre à elle seule la difficulté de gouverner.

Les acteurs du processus décisionnel

En matière de défense et de sécurité, les acteurs politiques majeurs sont le gouvernement fédéral, qui détient constitutionnellement le pouvoir de décision, et le ministre de la Défense à qui revient la responsabilité politique de diriger et de soumettre au Conseil des ministres les dossiers relevant de sa compétence.

Au niveau militaire, l’acteur principal est le Chef de la défense (CHOD). En tant que chef d’état-major de la défense et en vertu de la loi ⁽⁴⁾, il est la plus haute autorité relevant du ministre de la Défense. Il conseille ce dernier, et non le Premier ministre (PM), il est responsable de l’exécution de la politique de défense, de la gestion et de l’administration du département. Enfin, en tant que commandant des forces de combat, il est responsable de leur entraînement, de leur préparation et de l’exécution des opérations.

Les grandes lignes du processus décisionnel

Il revient à l’État-major de la défense (EMD) d’instruire les dossiers politiques pour tout ce qui concerne la chose militaire et de les soumettre au CHOD pour avis. Le dossier est ensuite traité par le cabinet ministériel qui le présente alors au ministre de la Défense. Après approbation par ce dernier, le dossier est discuté au sein d’un groupe de travail inter-cabinets composé des représentants des cabinets des vices-Premiers ministres (VPM – traditionnellement, il y a un VPM par parti de la coalition) et des ministres concernés par le dossier, et ce, afin de parvenir à un premier consensus. Ensuite, il est transmis au Kern (traduction néerlandaise de « noyau »), lieu final de négociation avant délibération au Conseil des ministres. Le Kern réunit le PM, les VPM ainsi que les ministres concernés par le dossier s’ils ne sont pas VPM. Lorsque le consensus est atteint au sein du Kern, le dossier est alors proposé au Conseil des ministres pour approbation finale. L’accord du Parlement n’est pas obligatoire. Toutefois, dans l’éventualité où un dossier est soumis au vote de la Chambre des représentants, il importe de souligner la discipline de parti qui y règne. C’est pourquoi une décision gouvernementale consensuelle est rarement bloquée par le Parlement, par effet de « particratie ».

Cette dynamique institutionnelle est importante à saisir car elle conditionne aussi l’issue des dossiers de la Défense, et ce, indépendamment de leur nature.

L’élaboration et la portée de la RNS et du Plan STAR

Dans un contexte sécuritaire similaire et en parallèle de la Boussole stratégique européenne ⁽⁵⁾ et du Concept stratégique de l’Otan ⁽⁶⁾, les deux pays entament une mise à jour de leur vision stratégique à travers la RNS et le Plan STAR. Pour autant, les deux pays pèsent différemment sur la scène internationale. Ceci présage de deux documents divergents.

Le Plan STAR, un marathon belge

Approuvé le 17 juin 2022 par le Conseil des ministres actuel, le Plan STAR est le fruit d’un parcours de longue haleine. Le coup d’envoi est donné le 30 septembre 2020 par l’Accord du gouvernement (AG) heptapartite ⁽⁷⁾. Celui-ci stipule que le gouvernement poursuivra et actualisera la mise en œuvre de la Vision stratégique pour la Défense publiée en juin 2016, ainsi que la Loi de programmation militaire (LPM). Comme de coutume, l’AG est suivi par la note de politique générale de la ministre de la Défense Ludivine Dedonder ⁽⁸⁾ à la Chambre des représentants. Elle y confirme la nécessité d’actualiser la Vision stratégique à l’horizon 2030 au regard de l’environnement sécuritaire actuel.

Cette actualisation, anticipée par des travaux de réflexion de l’EMD en amont de l’AG, est réalisée sous la direction du cabinet de la ministre en collaboration avec l’EMD. En parallèle, la ministre de la Défense mandate un comité stratégique composé de 12 experts académiques de divers horizons. En toute indépendance, ils établissent un rapport composé d’une analyse de l’environnement sécuritaire 2021-2030 ⁽⁹⁾ ainsi qu’une série de recommandations ⁽¹⁰⁾. Le Kern en prend acte le 18 juin 2021 et s’accorde pour poursuivre le processus de mise à jour. Un mois plus tard, le Conseil des ministres approuve les 10 principes directeurs ⁽¹¹⁾ du processus d’actualisation autour desquels s’articule le futur plan.

Une nouvelle étape est franchie le 25 février 2022 lorsque le Conseil des ministres approuve l’avant-projet de loi concernant l’actualisation de la LPM et le budget à l’horizon 2030 qui permet d’implémenter le Plan STAR.

La ligne d’arrivée est franchie le 17 juin 2022 lorsque le Conseil des ministres approuve le Plan STAR. Quelques semaines plus tard, l’actualisation de la LPM ⁽¹²⁾ est approuvée par la Chambre des représentants, sans grande surprise puisque la commission de Défense s’est prononcée par vote avant le passage en session plénière. Celle-ci a d’ailleurs été informée de l’état d’avancement du Plan STAR tout au long du parcours d’élaboration.

Du côté belge, on note donc un processus caractérisé par sa longueur. Le Plan STAR n’a certainement pas échappé aux difficultés institutionnelles évoquées précédemment. Néanmoins, il convient d’affirmer que cette durée s’apparente plus à une profonde réflexion stratégique. Ensuite, l’implication d’un groupe équilibré d’experts académiques indépendants offre l’avantage de nourrir une réflexion stratégique autrement que sous un angle purement militaire. Enfin, l’approbation finale du Plan STAR par le Conseil des ministres reflète une position partagée par les 7 partis au pouvoir, et non celle d’une autorité politique seule. Au lendemain des élections de 2024, indépendamment du résultat, le Plan STAR engagera sans nul doute les 7 partis. Ceci augure une continuité politique.

La RNS, un sprint français

La RNS s’inscrit dans la continuité des Revues stratégiques de 2017 et 2021, toutes trois initiées par Emmanuel Macron. Peu de temps après son élection en 2017, le président de la République mandate la ministre des Armées Florence Parly pour conduire l’exercice d’actualisation du Livre blanc sur la Défense et la Sécurité nationale de 2013. La Revue stratégique 2017 est alors élaborée par un groupe d’experts présidé par Arnaud Danjean. Publiée le 13 octobre 2017, elle nourrit le travail d’élaboration de la LPM 2019-2025 qui est promulguée par le PR le 13 juillet 2018.

En 2020, le PR, conscient de l’évolution rapide de l’environnement géopolitique et de la confirmation de tendances déjà identifiées en 2017, confie à nouveau à la ministre des Armées la responsabilité d’actualiser la Revue stratégique 2017. La mise à jour est alors conduite par la Direction générale des relations internationales et de la stratégie (DGRIS). L’Actualisation stratégique est présentée le 21 janvier 2021 par la ministre des Armées.

Toutefois, l’invasion de l’Ukraine le 24 février 2022 change la donne. Ainsi, de manière assez inédite, la RNS 2022 est élaborée, en quatre mois à peine, sous la supervision cette fois du Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), en collaboration avec l’État-major des Armées (EMA) et la DGRIS. Le PR présente successivement la RNS 2022 le 9 novembre 2022 sur un bâtiment en rade à Toulon et les orientations de la future LPM 2024-2030 le 20 janvier 2023 sur la base aérienne de Mont-de-Marsan.

Du côté français, nous pouvons mettre en avant l’efficacité et la rapidité du processus décisionnel caractérisé par sa verticalité, par le rôle prépondérant du PR et son interaction très étroite avec le ministre des Armées et le Chef d’état-major des Armées (Céma). Cette singularité a permis d’élaborer rapidement une RNS pour faire face notamment aux évènements en Ukraine. Ensuite, la RNS 2022 trouve son originalité dans l’approche interministérielle de par l’implication du SGDSN. Cette approche est une réelle valeur ajoutée pour pouvoir affronter les différents enjeux de demain qui animeront toute une nation.

Cependant, force est de constater une itération de trois Revues stratégiques en cinq ans à peine, marquant ainsi la fin de la série des Livres blancs d’autrefois. Cette rupture est indicative de mises à jour dictées par les évènements géopolitiques et marquées d’une empreinte politique, au risque peut-être d’une analyse trop partielle, voire d’un document dépourvu d’une vision stratégique à plus long terme. Si cette force de réactivité garantit certes l’autonomie de décision du PR, elle pourrait néanmoins questionner sur le rôle du Parlement. Vu de l’étranger, à défaut de débat sur la participation parlementaire dans l’élaboration des documents stratégiques, celle-ci pourrait devenir plutôt symbolique au fil du temps.

Il serait toutefois incongru de blâmer la France d’avoir publié rapidement une RNS 2022 un an à peine après la dernière revue. En effet, face à l’électrochoc du 24 février 2022 et au vu de sa place sur la scène internationale, la France se doit de réagir pour donner le ton. Par ailleurs, la France n’a d’autre choix que rassurer, convaincre et mobiliser sa population mais aussi ses partenaires et alliés, notamment pour une Europe plus forte et pour une Alliance solidaire. Enfin, une révision de la LPM 2019-2025 était déjà à l’agenda.

Des appellations fluctuantes au fil du temps

Bruxelles élabore une Vision stratégique pour la Défense en 2016, un Plan STAR en 2022. Le terme « Plan » évoque plus le résultat d’un processus de planification militaire opérationnelle. Ensuite, le terme « STAR » ouvre les champs de l’imaginaire tant son interprétation peut être diverse et variée, possiblement pour un effet communicationnel. Toutefois, si l’on décortique l’acronyme « STAR », on peut découvrir des termes qui font écho à un narratif très présent dans les discours politiques actuels : « Security & Service – Technology – Ambition – Resilience ». « STAR » prend alors tout son sens lorsque la ministre de la Défense exprime ⁽¹³⁾ : « Nous optons [avec le plan STAR] résolument pour une Défense qui a une place centrale au sein de notre société, qui veille à la sécurité et qui est au service de la population belge. Il s’agit d’un plan ambitieux et cohérent qui permettra d’équiper la Défense de matériel de haute technologie dans l’intérêt de la résilience du département et de notre pays […] ». L’appellation « Plan STAR » tend donc à effacer l’intention du gouvernement de mettre à jour une Vision stratégique pourtant inscrite dans l’AG, mais aussi l’ambition d’une vision stratégique à moyen ou long terme.

Paris, de son côté, réalise une série de trois mises à jour stratégiques successives dont l’appellation ne change pas fondamentalement. Cette constance répond à une logique de continuité, même si ces documents stratégiques marquent la fin de la série des Livres blancs. Aussi, l’appellation intègre pour la première fois la notion « nationale », absente du côté belge. Cette notion indique la nécessité d’apporter une réponse collective et interministérielle à des enjeux qui concernent toute une nation peu ménagée ces dernières années.

Un ton donné par les avant-propos

La portée des documents est annoncée par les avant-propos signés respectivement par le PR français et la ministre de la Défense belge. Le PR y exprime ses intentions ⁽¹⁴⁾. Elles sont fermes et ambitieuses : il veut une France dans un rôle de « puissance d’équilibres » et moteur de l’autonomie européenne. Il entend aussi accroître l’indépendance et la force de la Nation.

À ces intentions à portée stratégique et internationale, répond une ambition belge plutôt modeste et davantage centrée sur la Nation ⁽¹⁵⁾ : « Si je devais résumer l’ambition du Plan STAR en une phrase, je dirais qu’il s’agit évidemment d’assurer notre sécurité à toutes et tous, ainsi que celle de nos partenaires stratégiques et alliés, tout en remettant le département de la Défense au cœur de la Nation et au plus proche des citoyens ». Ces avant-propos annoncent dès lors des portées et positionnements dissymétriques.

Des positionnements dissymétriques

Les deux pays se positionnent par une définition de soi à l’image des ambitions politiques. Ainsi, la France se veut être une « puissance d’équilibres » au service d’un ordre international stable. À l’échelle régionale, elle entend renforcer la souveraineté de ses partenaires pour la sécurité et la stabilité. Par ailleurs, en tant que pays européen et euro-atlantiste, elle promeut la conception d’une défense européenne et d’une autonomie stratégique, complémentaire à l’Otan, au risque peut-être de fâcher les pays orientaux de l’Europe animés par une perception autre de la menace russe, et par conséquent de la nécessité de s’assurer à tout prix de l’engagement américain. La France se positionne de ce fait comme un acteur mondial majeur tout en préservant son autonomie et ses intérêts.

La Belgique, de par son engagement pour le multilatéralisme inscrit dans l’AG ⁽¹⁶⁾, se veut être un acteur crédible et solidaire par une politique de sécurité et de défense collective afin de contribuer à la stabilité internationale. Dans le sillage de la France, elle promeut également l’autonomie stratégique européenne, tout en plaidant pour un renforcement européen au sein de l’Otan. La Belgique inscrit donc sa politique extérieure dans un cadre européen et euro-atlantique.

Les analyses belge et française de l’environnement stratégique

Un constat de l’environnement stratégique partagé

Les deux documents proposent une analyse de l’environnement sécuritaire pour une meilleure compréhension du contexte international. L’évaluation qui en découle permet ensuite de poser des orientations politiques.

Tant en France qu’en Belgique, les analyses partagent le même constat d’un environnement sans cesse en transformation depuis plus de 5 ans. Depuis peu, la tendance est même à l’accélération de la dégradation de l’ordre international caractérisée par une tension croissante entre grandes puissances, par une mutation des relations entre acteurs régionaux et par l’érosion du multilatéralisme. Au-delà de cette conflictualité mondiale et régionale entre différents acteurs étatiques et non étatiques, les analyses identifient également divers risques et menaces, notamment dans les domaines économique, politique, technologique, climatique, sanitaire… qui nourrissent ou exacerbent les foyers d’instabilité existants.

Toutefois, si les documents livrent une analyse globalement concordante, force est de constater deux grilles de lecture qui se distinguent l’une de l’autre par leur granularité, leur exhaustivité et leur portée.

Une grille de lecture belge à large spectre

Le document belge propose une analyse de l’environnement en 4 parties. Dans la première partie, le document dresse un tableau exhaustif des forces structurelles et intersectorielles qui façonnent le contexte stratégique : technologies disruptives émergentes, accès aux ressources et à l’énergie, démographie, migrations, changement climatique… En interagissant, elles exacerbent les insécurités existantes ou en créent des nouvelles.

Dans la deuxième partie, le Plan STAR décrit un monde de plus en plus contesté et ses conséquences. Pour ce faire, il dépeint divers domaines par lesquels la conflictualité peut s’exprimer : guerre de l’information, cybersécurité, espionnage, Espace, privatisation de la sécurité, piraterie, terrorisme, criminalité transnationale, CBRN (Chimique, biologique, radiologique, nucléaire) et explosif…

Dans la troisième partie, l’analyse évoque de manière très succincte et sans aucune autre indication, la compétition entre grandes puissances sans écarter la perspective d’une guerre.

Dans la dernière partie, le document décrit les tendances régionales et propose plusieurs scénarios prospectifs animés par l’interaction entre différents acteurs explicitement nommés et des facteurs intersectoriels. À cette fin, il procède à une analyse des flancs Nord, Sud et Est de l’Europe, à laquelle s’ajoute une analyse spécifique de l’Asie et des relations plus lointaines avec l’Océanie, l’Amérique centrale et du Sud. Les acteurs chinois et russes sont, en particulier, examinés dans les régions marquées de leur empreinte. La relation avec le Royaume-Uni et les États-Unis est également évoquée de manière succincte. Ainsi, la Belgique affirme son intérêt à maintenir des relations politiques, commerciales et sécuritaires entre l’UE et le Royaume-Uni. Ensuite, la Belgique invite l’Europe à prendre son destin en main face à des États-Unis engagés dans une compétition entre grandes puissances, même s’ils demeurent un allié stratégique.

Ainsi, l’évaluation belge porte plus sur la situation stratégique de l’Europe. En effet, les intérêts belges, notamment géoéconomiques, s’inscrivent plutôt dans un cadre européen. Aussi, elle indique davantage l’hypothèse d’instabilités régionales aux quatre coins de l’Europe, plus qu’une menace militaire conventionnelle, même si le risque n’est pas écarté. Sur ce dernier point, la perception d’un pays européen occidental n’y est certainement pas étrangère. Pour autant, l’insécurité nationale induite par les catastrophes naturelles, le terrorisme, l’espionnage, les actions cyber, etc. ne sont pas passées sous silence. Quoi qu’il en soit, la Belgique invite les Européens à se tenir prêts à des scénarios de haute intensité et conclut par la nécessité de mettre en place des mécanismes de gestion pour pouvoir affronter l’insécurité globale.

Une grille de lecture française à dimension géopolitique et stratégique

Le cadre d’analyse français, plutôt général, observe globalement les mêmes tendances que le Plan STAR. L’appréciation de l’environnement stratégique est composée de deux parties.

La première partie est essentiellement consacrée aux grandes tendances stratégiques. Pour ce faire, elle analyse en premier lieu les acteurs russes et chinois. La Russie est décrite comme un acteur affichant une ambition impérialiste avec une logique de rapport de forces, en plus de son approche indirecte. La Chine, de son côté, dont l’objectif est de dépasser les États-Unis pour devenir la première puissance mondiale, y est décrite comme un acteur systémique qui cherche à accroître son influence et son empreinte, notamment en Indo-Pacifique et en Afrique. Par ailleurs, par une stratégie convergente avec la Russie, elle soutient aussi une posture anti-occidentale. Ensuite, le document évoque la guerre en Ukraine pour mettre en lumière le retour du fait nucléaire et de sa banalisation, en plus du retour des actions hybrides combinées à des opérations de haute intensité et du terrorisme d’État. L’analyse met en exergue les menaces contre les intérêts français par le biais de stratégies hybrides et de la compétition dans les espaces communs. Enfin, le document évalue également la compétition stratégique à laquelle se livrent les États-Unis et la Chine, à côté des multiples foyers de crises régionales exacerbées par les politiques d’influence chinoises et russes, le djihadisme international et les facteurs géoéconomiques.

Dans ce contexte international dégradé, le document, dans la seconde partie, prône les alliances stratégiques fondées sur la solidarité, notamment via l’UE, l’Otan et des partenariats. Par ailleurs, il plaide pour l’autonomie stratégique européenne et la coopération entre l’UE et l’Otan.

À l’inverse de l’analyse belge, le document français s’apparente plus à une évaluation globale des mutations géopolitiques et stratégiques qu’à une analyse fouillée. Celle-ci se concentre sur les transformations déterminantes pour les intérêts de la Nation, et l’Europe dans une moindre mesure, par le prisme « compétition–contestation–affrontement » et au détriment d’une évaluation fondée sur des scénarios prospectifs. Aussi, les facteurs sectoriels structurant l’environnement sont énoncés de manière succincte et non exhaustive. Pour autant, la France, à l’instar de la Belgique, plaide pour le renforcement de l’Europe en coopération avec l’Otan. Elle prend également conscience de la nécessité de nouer des partenariats.

Si le constat du monde est similaire en Belgique et en France, la façon de procéder reflète certainement le positionnement des pays sur l’échiquier européen et mondial. Toutefois, il est aussi indicatif d’une réflexion à l’échelle du temps qui lui a été consacré.

Les réponses apportées dans les documents stratégiques

À un contexte stratégique similaire, des réponses singulières

Dans ce contexte géopolitique similaire, il y a de part et d’autre une prise de conscience de la nécessité d’une approche interministérielle et interalliée. Cette prise de conscience est le résultat d’une insécurité devenue globale et systémique induite par de multiples facteurs interdépendants dans tous les milieux, tous les champs et dans différents domaines. Toutefois, les réponses apportées par la France et la Belgique sont singulières.

Ainsi, le Plan STAR – fort de 192 pages, 8 chapitres et 44 sous-chapitres – analyse en premier lieu l’environnement sécuritaire 2022-2030 (chapitre 1). Il en déduit successivement le positionnement de la Défense belge par ses missions clés et l’impact sur les capacités de défense (chap. 2). Le Plan réaffirme aussi sa politique de défense et de sécurité orientée essentiellement vers l’UE et l’Otan, tout en plaidant pour une défense plus européenne grâce à un ancrage capacitaire (chap. 3). À cet effet, le Plan STAR met en avant la nécessité d’une recapitalisation solidaire et prévoit une trajectoire budgétaire croissante pour atteindre un effort de défense de 1,55 % du PIB en 2030 (chap. 4). Cet effort budgétaire permettra de couvrir les besoins capacitaires exprimés au regard de qui précède (chap. 5) tout en soutenant les mesures prévues pour renforcer la résilience de l’organisation (chap. 6) et rendre la Défense plus attrayante avec une gestion moderne de personnel (chap. 7). Dans le 8^e et dernier chapitre, il est décrit dans les grandes lignes comment le Plan STAR devra être décliné.

Le Plan STAR reflète donc la volonté politique de reconstruire le visage d’un outil militaire défiguré par de nombreuses années de sous-investissements. Pour ce faire, il couvre l’ensemble des besoins structurants et enjeux de la Défense de demain pour la stabiliser dans un premier temps, et la renforcer dans un second temps. Ainsi, le Plan développe les principaux investissements capacitaires que la Défense entend consentir notamment pour ses Composantes Terre, Air, Marine et Médicale. Cette approche capacitaire va même plus loin en intégrant la recapitalisation dans le domaine du personnel et des infrastructures dans une perspective durable. Il vise également le renforcement de la Base industrielle et technologique de défense (BITD). À côté de cette recapitalisation tous azimuts, le Plan intègre de manière originale la dimension civile en abordant entre autres des enjeux sociétaux mais aussi des pistes de synergie possible avec le monde civil… Bref, un document à dimension opérationnelle et établi plutôt comme une feuille de route dont la portée est davantage nationale tout en intégrant une politique d’utilité publique et en confirmant son ancrage européen.

La RNS, quant à elle, est composée de 60 pages et subdivisée en 3 parties. Dans la première partie, la France procède à une appréciation de l’environnement stratégique. Dans une deuxième partie, après un rappel des intérêts nationaux de sécurité et confirmation des fonctions stratégiques, elle ajoute une sixième fonction stratégique (l’influence) ⁽¹⁷⁾ avant de fixer son ambition générale pour 2030. Celle-ci est caractérisée par un objectif politique décliné en 5 points et 10 objectifs stratégiques subséquents. Ces derniers sont explicités dans la troisième partie de la RNS.

Ce document, à dimension politique et stratégique voire communicationnelle, projette dès lors la France sur la scène internationale à l’horizon 2030. Le ton d’une France ambitieuse est renforcé par le discours du PR à Toulon le 9 novembre 2022. Aussi, à ce stade, la question des voies et moyens pour parvenir à l’objectif politique n’est pas abordée. En effet, les moyens seront développés ultérieurement dans la future LPM, ce qui nécessitera une réflexion ambitieuse pour éviter le déclassement, mais suffisamment réaliste face à un contexte économique défavorable. Quant aux voies, elles seront déclinées dans diverses stratégies particulières : ministérielles, interministérielles mais également au sein des Armées.

Des points convergents mais à nuancer

Les dimensions européenne et otanienne sont abordées dans les deux documents. Ainsi, les deux pays s’accordent sur la nécessité de mettre en œuvre la Boussole stratégique européenne et le Concept stratégique de l’Otan. À cet effet, la France, par son objectif stratégique n° 6, met en avant son concept d’autonomie stratégique européenne dont elle se veut le moteur. De plus, par son objectif stratégique n° 5, elle entend œuvrer au renforcement du pilier européen de l’Otan et du partenariat EU-Otan. Pour ce faire, Paris plaide entre autres pour le développement de l’industrie de défense européenne avec pour objectif une BITD européenne (BITDE) indépendante, ainsi que l’adoption de stratégies et de capacités adaptées. La Belgique ne dit pas autre chose, même si les pistes capacitaires qu’elle entend poursuivre, ainsi que sa contribution à la BITDE, sont plus détaillées.

Le partenariat est également mis en exergue de part et d’autre. Le curseur est toutefois placé différemment : Bruxelles, sur une dimension capacitaire sous un prisme plutôt européen ; Paris, sur une dimension géostratégique sous un prisme plutôt français. En effet, la Belgique vise à combler les lacunes capacitaires européennes pour renforcer l’UE comme acteur crédible. En complément, elle entend organiser conjointement ses capacités nationales avec des pays partenaires privilégiés. À ce titre, le Plan STAR exploite les possibilités de partenariats avec ses alliés de longue date : les Pays-Bas, le Luxembourg mais également la France via les nombreux partenariats franco-belges appelés à se poursuivre et à se consolider, dont le projet « Capacité Motorisée (CaMo) ⁽¹⁸⁾ ». La Belgique confirme donc son credo européen et l’ancrage de ses intérêts vitaux de sécurité dans un système de défense collective. La France, quant à elle, opposée à une logique de blocs, tout en se voulant un allié fiable et loyal, recherche une relation équilibrée avec ses alliés et défend une offre stratégique ambitieuse fondée sur des liens de solidarité équilibrés avec ses partenaires notamment dans ses zones d’intérêt. Le partenariat stratégique franco-belge est par ailleurs souligné. Ce faisant, la France confirme son ambition de devenir une « puissance d’équilibres » et de maintenir ainsi son rang sur la scène internationale en toute autonomie.

Sur le plan national, la pandémie, la guerre en Ukraine et les catastrophes naturelles illustrent, à elles seules, les insécurités et fragilités systémiques de nos pays. Ainsi, tous deux mettent sous le projecteur la résilience. Une nuance de taille s’impose toutefois : la France met l’accent sur celle de la nation, la Belgique davantage sur celle de la Défense. De plus, le sujet est abordé par une approche différente : La France, par une approche descendante via la mise en œuvre d’une stratégie nationale et l’appel à l’esprit de défense et à la cohésion nationale. Le Plan STAR adopte plutôt une approche ascendante par des actions pour renforcer la résilience de la Défense et identifie ses contributions possibles au profit de la société belge. Toutefois, la RNS, à l’inverse du Plan STAR, reste vague sur les options possibles.

Aussi, la résurgence d’une conflictualité entre grandes puissances impose tant à la France qu’à la Belgique de repenser leur modèle d’armée, jusqu’alors à caractère expéditionnaire, pour des opérations conventionnelles et de haute intensité. Ceci se traduit par l’expression du besoin de disposer de capacités conventionnelles robustes et équilibrées. Cette caractéristique « équilibrée » mérite d’être néanmoins nuancée : pour la Défense belge, il s’agit de trouver un équilibre pour pouvoir remplir des opérations de défense collective d’une part et des opérations de sécurité expéditionnaires d’autre part. Pour la France, il s’agit davantage de disposer de forces conventionnelles suffisamment dimensionnées pour épauler les forces nucléaires et peser dans l’Alliance ou l’UE en y exerçant la responsabilité de nation-cadre et honorer ses autres engagements internationaux (accords de défense). Cette complémentarité permettra non seulement de renforcer l’autonomie stratégique française, mais également d’éviter le contournement de la dissuasion rendue possible par la démocratisation des moyens.

Enfin, il convient de souligner l’aspect « influence » abordé dans les deux documents en réponse au changement de nature de la conflictualité. La France inscrit à cet effet une sixième fonction stratégique, tandis que la Belgique développe une capacité militaire de cyber-influence en appui aux opérations et à la résilience nationale. Une dimension stratégique et internationale à Paris, une dimension opérationnelle et nationale à Bruxelles. Bref, des points convergents mais à l’échelle des ambitions dictées par le positionnement des deux pays sur l’échiquier mondial.

Pistes de réflexion

Les documents tendent à faire usage d’une terminologie au contour flou. Pour ne citer que quelques exemples : puissance d’équilibres, autonomie stratégique européenne, influence, résilience, haute intensité, hybridité… Il conviendrait de les définir, les conceptualiser ou les opérationnaliser. Une mise en œuvre effective ne peut être envisagée que par de profondes réflexions nationales ou internationales qui dépassent le seuil des intentions et de la communication.

Ils reflètent également des choix politiques forts qui doivent être concrétisés. Par ailleurs, de nouveaux défis voient possiblement le jour : budget, personnel, situation en Ukraine et post-Ukraine… Ceci nécessite structurellement un suivi et une anticipation des évènements à venir. La continuité politique doit également prévaloir. Par ailleurs, associer l’expertise académique et le monde industriel à la réflexion militaire ou interministérielle serait une noble démarche.

La résilience nécessitera avant tout une reconstruction nationale. Il s’agira dès lors de se réapproprier tous les instruments de pouvoir et de mener de profondes réflexions sur des projets sociétaux et industriels.

L’autonomie stratégique européenne demeure un vaste débat de longue date, notamment sur sa conceptualisation, son champ d’application, sa mise en œuvre, sans compter le consensus requis. Un noyau de partisans pourrait être constitué afin d’établir un projet et développer une stratégie pour convaincre les pays frileux, tout en associant l’allié américain par le dialogue.

L’analyse des documents stratégiques met en évidence une position dissymétrique sur l’échiquier mondial. Pour autant, elles ne sont pas concurrentes mais bien complémentaires. Le lien franco-belge, profond et historique, est une opportunité pour l’Europe, sinon pour les deux pays. Ainsi, le développement de la capacité « Cyber-influence » belge pourrait s’appuyer sur l’expérience française. Ensuite, dans le cadre du projet CaMo, des engagements opérationnels conjoints pourront certainement être envisagés, notamment sur le flanc Est, certes sous certaines conditions nationales. Toutefois, il conviendra de renforcer la réflexion sur la dimension conventionnelle que représentent des engagements potentiels : vision commune de la haute intensité, « risk sharing », gestion des stocks, entraînement de scénarios de défense collective… Pour ce dernier point, l’accent devra être mis sur l’acquisition, sinon la reconquête, des savoirs et expériences à tous les échelons. À terme, l’objectif d’une intégration ad hoc d’une brigade belge dans une division française pourrait être poursuivi. Bref, la pérennisation d’un partenariat franco-belge restera essentielle.

Conclusion

La RNS et le Plan STAR répondent tous deux au besoin de mettre à jour une vision stratégique face à une dégradation accélérée de l’ordre international. Ils s’inscrivent à cet égard dans l’esprit de la Boussole stratégique européenne et du Concept stratégique de l’Otan. Ils diffèrent néanmoins en bien des points. La RNS, à dimension stratégique, est davantage un document politique et communicationnel visant à consolider le rang de la France à l’échelle internationale. Il conviendra de décliner les ambitions politiques par des voies et moyens adaptés, moyens que la LPM en cours d’examen parlementaire a vocation à préciser. Le Plan STAR est, quant à lui, davantage une feuille de route visant à reconstruire un outil militaire belge affaibli par trente dernières années de désinvestissement. Il s’agira d’assurer le suivi des décisions prises. Dans les deux cas, il conviendra toutefois de se donner les moyens de ses ambitions et d’en assurer la continuité dans la durée.

L’analyse démontre la complémentarité des deux pays. Forts de leurs relations profondes, ils peuvent ensemble être le catalyseur d’une construction, même embryonnaire, d’une autonomie stratégique européenne via le projet CaMo ou d’autres partenariats. Dans la perspective d’engagements conjoints dans des scénarios de défense collective, il conviendra de développer une vision commune de la haute intensité et de s’en réapproprier les savoirs. Enfin, l’approche interministérielle est devenue indispensable. Ceci ouvre de nouvelles perspectives de coopération.

Quoi qu’il en soit, les autorités politiques et militaires doivent apprécier les défis et enjeux à leur juste valeur. Il en va aussi de la crédibilité de chacun : la France dans un rôle moteur et fédérateur de la cause européenne, la Belgique dans un rôle de contributeur européen respectant ses engagements internationaux. ♦

(1) Plan STAR, ministère de la Défense, 18 juin 2022, 192 pages (https://dedonder.belgium.be/).
(2) Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale, Revue nationale stratégique 2022, 9 novembre 2022, 60 pages (https://www.sgdsn.gouv.fr/).
(3) Constitution belge (https://www.senate.be/doc/const_fr.html).
(4) Arrêté royal du 2 décembre 2018 déterminant la structure générale du ministère de la Défense et fixant les attributions de certaines autorités (https://etaamb.openjustice.be/fr/arrete-royal-du-02-decembre-2018_n2018015479.html).
(5) Conseil européen, Une boussole stratégique en matière de sécurité et de défense, 4 mai 2022, 47 pages (https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-7371-2022-COR-1/fr/pdf).
(6) Otan, Concept stratégique 2022, 29 juin 2022, 14 pages (https://www.nato.int/).
(7) Accord de gouvernement, 30 septembre 2020, 98 pages (https://www.belgium.be/).
(8) Chambre des représentants de Belgique, Note de politique générale Défense, 4 novembre 2020, DOC 55 1580/015 (https://defencebelgium.files.wordpress.com/2022/06/8ca60-note-politique-generale-2021.pdf).
(9) Criekemans David, Du Bois Cind, Henrotin Joseph, Kalajzic Eric (col.), Mattelaer Alexander, Resteigne Delphine, Struye de Swielande Tanguy, Vandamme Dorothée et Zickgraf Caroline, Environnement de sécurité 2021-2030, juin 2021, 24 pages (https://www.defence-institute.be/).
(10) Criekemans David, Du Bois Cind, Henrotin Joseph, Kalajzic Eric (col.), Holslag Jonathan, Mattelaer Alexander, Resteigne Delphine, Struye de Swielande Tanguy, Vandamme Dorothée, Wilen Nina et Zickgraf Caroline, Mise à jour de la vision stratégique 2030, Recommandations, juin 2022, 23 pages (https://www.defence-institute.be/wp-content/uploads/2021/06/200622-Strategic-Vision-2021-FR.pdf).
(11) Plan STAR, op. cit., Annexe 1.
(12) Chambre des représentants de Belgique, « Projet de loi modifiant la loi du 23 mai 2017 de programmation militaire des investissements pour la période 2016-2030 », 3 juin 2022, 57 pages (https://www.lachambre.be/).
(13) Ministère de la Défense belge, « Plan STAR approuvé » (https://www.mil.be/fr/).
(14) RNS 2022, op. cit, p. 1.
(15) Plan STAR, op. cit, p. 7.
(16) Accord de gouvernement, op. cit., p. 87.
(17) NDLR : Dissuasion ; prévention ; protection ; intervention ; connaissance et anticipation.
(18) NDLR : Sur le sujet, voir Monin Manuel, « Un partenariat militaire fort et pérenne est-il possible entre la France et la Belgique ? Réflexions et recommandations », Cahier de la RDN « Faire face à la recomposition du monde », 25 août 2021 (https://www.defnat.com/e-RDN/vue-article-cahier.php?carticle=391&cidcahier=1264).