Note préliminaire : Les vues exprimées dans cet article ne le sont par leur auteur qu’à titre personnel et ne sauraient engager aucune institution.

La visite de la speaker démocrate de la Chambre des représentants, Nancy Pelosi, à Taïwan en août 2022 a causé une crise importante dans les relations bilatérales sino-américaines. Elle a également montré l’étendue de la montée en puissance de la Chine au cours des vingt dernières années. En effet, lors de la précédente visite d’un speaker américain à Taipei, soit celle du républicain Newt Gingrich en 1997, la Chine s’était contentée de critiquer la visite par la publication d’un communiqué ⁽¹⁾.

Or, lors de la dernière visite, Pékin a opté pour une réaction nettement plus ferme, en organisant trois jours d’exercices militaires d’une ampleur inédite à la suite du départ de la délégation américaine ⁽²⁾. Cette démonstration de force a été doublée de l’adoption de sanctions contre Nancy Pelosi. Plus récemment, l’annonce faite par Pékin en septembre 2023 de la mise en place prochaine de sanctions contre les géants de la défense américaine, les entreprises Northrop Grumman et Lockheed Martin, illustre la place croissante que les sanctions occupent au sein de la politique extérieure chinoise.

Les sanctions peuvent être définies comme une série de mesures juridiques et politiques, prenant des formes variées (adoption de lois-cadres, restrictions d’importations ou d’exportations, gel d’avoirs ou d’actifs, mesures d’interdiction d’entrée du territoire), qui sont adoptées par l’État qui sanctionne contre l’État sanctionné ou ses ressortissants. Elles peuvent être multilatérales ou unilatérales. Les sanctions se situent en deçà du seuil du conflit armé et visent souvent à le prévenir. Pourtant, l’instauration de sanctions peut également contribuer à augmenter les tensions entre les acteurs. L’hybridité de ses effets explique ainsi pourquoi la politique des sanctions s’apparente, selon Richard Nephew ⁽³⁾, à un art, dont le maniement requiert un travail de métronome, marqué par une recherche constante d’équilibre.

Ce cadre étant posé, l’étude de la politique des sanctions de la Chine montre que celle-ci est affectée par des dynamiques nouvelles, contradictoires et idiosyncratiques. Dans ce triptyque, le dernier terme semble être le plus important. En effet, la Chine a avant tout pensé sa politique de sanctions dans le contexte spécifique de la rivalité sino-américaine. Elle en a par la suite étendu le champ, en adoptant des sanctions contre d’autres États qui auraient œuvré contre des intérêts que Pékin juge « essentiels ». Toutefois, les sanctions prises dans le cadre de la rivalité sino-américaine ont pour spécificité de mettre en prise les deux premières économies du monde. Elles ne sauraient donc être comparées, par leurs effets et leurs implications, au cas classique où il existe une asymétrie décisive entre l’État qui sanctionne et l’État sanctionné, ce qu’une étude de la politique de sanctions de la Chine doit prendre en compte.

Les sanctions dans la relation sino-américaine : un rôle structurant

Le rôle des sanctions dans la relation sino-américaine a nettement évolué au fil du temps, permettant de tracer, depuis 1949, le tableau de trois périodes distinctes.

Une première phase a été marquée par la mise en place de sanctions américaines contre la Chine à la suite de l’arrivée au pouvoir en Chine continentale de la République populaire de Chine (RPC). Cette transition politique a donné lieu à la mise en place d’un premier embargo américain contre Pékin durant plus de vingt ans, de 1949 à 1972. Pendant cette période, le régime de sanctions mis en place par Washington contre la RPC avait pour caractéristique d’être total et non gradué. En effet, l’embargo économique instauré était le reflet d’un désaccord fondamental entre Washington et Pékin quant à la nature même du système politique alors au pouvoir en Chine continentale. Ce désaccord n’a fait que se renforcer à mesure que le théâtre asiatique de la guerre froide devenait jalonné de conflits chauds, illustrés par les guerres de Corée (1950-1953) et du Vietnam (1955-1975).

Cette période, marquée par une approche « totalisante » des sanctions économiques, incarnée par l’embargo, a pris fin à partir de l’année 1972 ⁽⁴⁾. Cette année marque le début d’une deuxième phase, ouverte par la visite de Nixon en Chine et l’amorce d’une détente sino-américaine dont Henry Kissinger, alors conseiller à la sécurité nationale des États-Unis, a été l’artisan. Au cours de cette période, les sanctions américaines mises en place contre la Chine ont décru et leur retour n’a été qu’épisodique.

Les sanctions adoptées par les États-Unis sont alors réactives, ciblées et rattachées à des faits précisément identifiables. Ainsi, alors que la Chine emprunte, à partir de 1979, la voie d’une modernisation économique avec les réformes de Deng Xiaoping, qui ouvrent la voie à une hausse notable du commerce sino-américain, Washington adopte une série de sanctions contre Pékin en 1989 à la suite des manifestations place Tiananmen ⁽⁵⁾. Ces sanctions visaient des secteurs précisément définis comme la vente d’armes, les échanges militaires et la capacité de la Chine à bénéficier de mécanismes financiers internationaux tels que le Overseas Private Investment Corporation ⁽⁶⁾. Elles n’ont toutefois pas constitué un frein durable au commerce bilatéral.

Une troisième phase s’est ouverte à partir du milieu des années 2010, alors que le statut de deuxième économie mondiale de la Chine lui donnait un poids économique sans précédent. L’année 2018, marquant le début de la guerre commerciale sino-américaine, représente un tournant symbolique : les sanctions mises en place de part et d’autre se multiplient, alors que la relation entre Pékin et Washington se place sous le sceau d’une compétition stratégique.

Dans cette période, au cœur de laquelle nous nous trouvons toujours aujourd’hui, le recours aux sanctions revêt plusieurs particularités. D’abord, les sanctions adoptées par les États-Unis et la Chine l’une contre l’autre s’inscrivent dans le cadre de ce que l’on peut nommer une « symétrie imparfaite ». Ce terme renvoie au fait que les sanctions américaines touchant la Chine, particulièrement élaborées, font l’objet de contremesures chinoises, souvent dotées d’une moindre efficacité, mais qui n’en infligent pas moins à Washington un dommage réel. Cela contribue à établir un équilibre – mais non une parité – entre les forces économiques en jeu.

Ensuite, un autre aspect essentiel de cette nouvelle phase est que la politique de sanctions des deux pays est marquée par une forte prégnance sectorielle. Les sanctions touchent, de part et d’autre, les secteurs technologique et de la défense, qui sont étroitement liés.Enfin, une dernière caractéristique est que le recours par la Chine aux sanctions se généralise sur la période. Alors que dans le contexte de la rivalité sino-américaine, la politique de sanctions de la Chine apparaît surtout comme défensive, Pékin développe de façon croissante, dans ses relations avec d’autres États, une conception offensive des sanctions, ce qui dénote un changement de paradigme.

L’adoption par la Chine d’une politique propre en matière de sanctions : une rhétorique promouvant la défense d’intérêts dits « de souveraineté »

Tout d’abord, une analyse de la politique de sanctions de la Chine montre l’existence d’un processus graduel depuis les années 1990, où la Chine a eu recours de façon croissante à des sanctions, tant multilatérales qu’unilatérales.

S’agissant en premier lieu des sanctions multilatérales, la Chine s’est montrée dans l’ensemble coopérative au sortir de la guerre froide, en permettant, faute d’exercice de son droit de véto, l’imposition de sanctions au Conseil de sécurité des Nations unies contre un nombre important d’États, comme la Libye, l’Irak, l’Afghanistan ou le Rwanda.

Concernant les sanctions multilatérales, la stratégie mise en place de la Chine dans le cadre du dossier du nucléaire iranien représente un cas particulièrement instructif. Initialement opposée à l’adoption de telles sanctions, l’abstention de la Chine lors du vote des résolutions 1696 (2006), 1737 (2006) et 1747 (2007) imposant des sanctions multilatérales contre l’Iran est le résultat d’une séquence de diplomatie bilatérale au plus haut niveau entre Pékin et Washington, impliquant la discussion de questions relatives à Taïwan ⁽⁷⁾. Cet exemple montre que la Chine peut se servir de la possibilité d’une coopération sur des sanctions multilatérales pour obtenir des concessions sur un dossier bilatéral qui présente pour elle un intérêt qu’elle juge fondamental.

En deuxième lieu, sur le terrain des sanctions unilatérales, la politique mise en œuvre par la Chine a considérablement évolué au cours des dernières décennies, faisant de ce type de sanctions un véritable levier de sa politique extérieure à partir de 1990.

Un cas topique est l’exemple du gel d’importations françaises mis en place par la Chine en 1994, du fait d’une accentuation de la coopération militaire entre la France et Taïwan, qui prévoyait des contrats incluant la vente par Paris de soixante avions de chasse Mirage à Taipei ⁽⁸⁾. Cette restriction mise en place contre les importations françaises n’a pris fin, selon Richard Nephew ⁽⁹⁾, qu’une fois que la France se fut engagée à ne pas procéder à la vente, illustrant la possibilité pour Pékin d’employer les sanctions pour obtenir une concession diplomatique.

Ensuite, un autre cas paradigmatique concerne les sanctions adoptées par la Chine pour dissuader des pays d’interférer dans ce que Pékin décrit comme relevant de ses « affaires intérieures ». C’est pourquoi, la visite du Dalaï-Lama en Mongolie en 2016 a ainsi conduit Pékin à adopter des mesures tarifaires touchant le secteur minier de ce pays. Dans un contexte différent, des sanctions ont également pu être adoptées face à des cas de tensions ayant une forte portée symbolique. C’est ainsi qu’à la suite d’une collision en mer ayant conduit à la détention d’un capitaine du navire chinois par les autorités japonaises, la Chine a introduit des sanctions contre le Japon traduisant un effort de ciblage inédit, visant des matériaux nécessaires à la construction de véhicules hybrides, de turbines et missiles ⁽¹⁰⁾.

Au total, l’imposition de sanctions dans ces cas isolés a été jugée payante par Pékin, ce qui explique un recours croissant à celles-ci. Comme le relève le Center for a New American Security (CNAS), le nombre de sanctions adoptées par la Chine entre 2010 et 2018 était ainsi trois fois plus important que celles adoptées lors de la décennie précédente ⁽¹¹⁾, au terme d’un mouvement qui a vocation à s’intensifier à mesure que le contexte stratégique international se durcit.

La réforme du cadre institutionnel chinois et la transition vers une arsenalisation des sanctions

Face au durcissement des relations sino-américaines après le début de la guerre commerciale de 2018, la Chine a adopté une politique de sanctions plus élaborée en modifiant son droit interne. Toutefois, il apparaît que le recours croissant à ces sanctions peut avoir pour effet de faire naître des tensions dans les relations entre la Chine et d’autres États, y compris partenaires. Ceci est porteur, comme on le verra, de conséquences stratégiques, notamment s’agissant de la relation entre la Chine et l’Union européenne (UE).

D’abord, l’accélération des sanctions imposées contre la Chine par les États-Unis à partir de 2018 est notable et couvre un large éventail. Cette même année, l’Administration Trump a adopté, dans le domaine technologique, des sanctions compréhensives contre l’entreprise Huawei ⁽¹²⁾. Des mesures ont plus généralement été prises afin d’empêcher la Federal Communications Commission (FCC) d’accréditer des entreprises de télécommunications chinoises, au motif que ces autorisations risqueraient d’augmenter les risques à la sécurité nationale en facilitant les pratiques d’espionnage.

Dans une perspective semblable, en matière de droits de l’homme, des dispositifs législatifs inédits ont été adoptés en parallèle par le Congrès américain, avec un soutien bipartisan. Le Congrès a adopté trois textes distincts dans ce domaine, le Hong Kong Human Rights and Democracy Act de 2019, le Uyghur Human Rights Policy Act de 2020 et le Uyghur Forced Labor Prevention Act de 2021. Enfin, des sanctions ont été adoptées dans le domaine de la défense, dans le but de protéger les secrets industriels américains, avec l’adoption par l’Administration Trump, le 12 novembre 2020, d’une ordonnance (executive order) n° 13959 ⁽¹³⁾ interdisant aux investisseurs américains d’acheter ou d’investir dans des entreprises de défense qui seraient susceptibles d’être liées à la Chine.

La politique de sanctions déployée par les États-Unis s’inscrit dans une continuité établie par-delà les changements de présidents. L’Administration Biden a inscrit son action dans le prolongement de cette approche, adoptant des sanctions ciblées visant le secteur des semi-conducteurs. Ce secteur occupe un rôle central dans la stratégie industrielle chinoise. Il est au cœur de la stratégie « China 2025 », qui a pour but de permettre de doter Pékin d’une autosuffisance dans le secteur des technologies critiques. De surcroît, les sanctions dans le domaine technologique semblent indirectement relever de ce que le conseiller à la sécurité nationale américain Jake Sullivan a qualifié, dans un discours du 16 septembre 2022 ⁽¹⁴⁾, de « troisième pilier » de la stratégie industrielle américaine, visant à « protéger les avantages technologiques » des États-Unis dans un monde en recomposition.

Face aux mesures américaines, la politique mise en œuvre par la Chine a été avant tout réactive. Elle est notamment passée par la transformation de son cadre juridique et institutionnel, et l’adoption de contremesures sur le terrain commercial. La pierre angulaire de cette nouvelle configuration des sanctions dans le dispositif national a été l’instauration d’une « liste des entités non-fiables » (Unreliable Entity List) sur laquelle pouvait être placée l’entreprise sanctionnée. Peuvent être inscrites sur cette liste les entreprises qui porteraient, selon l’appréciation des autorités chinoises, dommage « à la souveraineté de la Chine, à sa sécurité, à son développement », ou qui auraient agi en violation des « normes économiques et commerciales internationales ». Cette démarche est semblable aux listes de sanctions régulièrement publiées par l’Office of Foreign Assets Control (OFAC) aux États-Unis et par les institutions de l’UE. Elles sont fondées, en droit interne chinois, sur la loi sur la sécurité nationale de 2015 et la loi sur le commerce extérieur de 2016.

Ces changements législatifs et réglementaires ont permis à la Chine d’adopter des sanctions contre des acteurs privés, institutionnels et des parlementaires américains. La Chine a ainsi adopté, en août 2020, des sanctions contre une dizaine de personnes, dont les sénateurs Marco Rubio et Ted Cruz ⁽¹⁵⁾, deux membres du parti républicain bénéficiant d’un important suivi médiatique. Pékin s’est également doté en 2021 d’une loi « contre les sanctions étrangères » (Anti-Foreign Sanctions Law). L’article 11 de la loi en question précise que les organisations ou individus présents sur le territoire chinois doivent mettre en œuvre, le cas échéant, les contremesures décidées en application de la loi chinoise.

Toutefois, ce dispositif est encore naissant et son efficacité doit être nuancée. Certaines mesures prises par Pékin ne le sont pas nécessairement dans le cadre formel des sanctions : ainsi, si la presse internationale a fait état de consignes demandant aux fonctionnaires de ne pas utiliser les portables iPhone de la marque américaine Apple, la porte-parole du ministère des Affaires étrangères chinois a affirmé qu’aucune mesure législative n’avait été prise à cet effet ⁽¹⁶⁾, la mesure pouvant être le résultat d’une politique informelle.

De même, si les sanctions mises en place par la Chine sont davantage centralisées et lisibles du fait de ces réformes législatives, c’est avant tout sur le terrain commercial, par la mise en place de tarifs et de quotas, que les contremesures les plus efficaces ont été prises. Elles ont été conçues de façon à viser des biens produits – notamment dans le domaine agroalimentaire – dans des États où se trouvaient un nombre important d’électeurs du parti républicain, traduisant une volonté de renforcer l’effet dissuasif de ces mesures.

Toutefois, et il s’agit là d’un aspect essentiel, à mesure que la Chine a recours aux sanctions pour défendre ce qu’elle affirme être des intérêts de souveraineté, le risque de hausse des tensions avec d’autres acteurs, dont des potentiels partenaires commerciaux, augmente. Le cas des divergences de vues entre la Chine et l’Union européenne sur la question des sanctions et leur impact sur l’adoption éventuelle de l’accord d’investissement UE-Chine est emblématique.

En effet, à la suite de l’adoption par le Parlement européen de sanctions contre quatre membres de l’administration chinoise du fait de violations potentielles des droits de l’homme dans le Xinjiang, Pékin a riposté en adoptant des sanctions contre des membres du Parlement européen. Cela a conduit le Parlement européen à suspendre, en mai 2021, les discussions au sujet d’une potentielle ratification de l’accord commercial. Cela illustre comment, à mesure que le dispositif de sanctions chinois devient plus élaboré, son usage peut contribuer à un durcissement des relations de la Chine avec ses partenaires commerciaux, agissant comme un frein à sa stratégie économique. La politique de sanctions de la Chine est ainsi un élément, à terme, qui aura un impact profond sur la relation sino-européenne.

Conclusion

La Chine s’est progressivement dotée d’une politique propre en matière de sanctions, qui est une conséquence de sa montée en puissance économique et d’un durcissement des relations sino-américaines, illustré par la guerre commerciale ayant opposé Washington et Pékin. Cette nouvelle approche a requis une refonte du dispositif juridique et institutionnel chinois afin de donner aux autorités une plus grande flexibilité dans le maniement des sanctions. Toujours est-il que ces sanctions participent d’une philosophie particulière, qui ressort lorsque l’on prend en compte les fondements sur lesquels la Chine impose ses sanctions, soit une rhétorique axée sur la défense de la souveraineté et de questions que Pékin juge comme relevant de ses affaires intérieures. Si la politique de sanctions de la Chine a longtemps été défensive, elle peut devenir offensive, a fortiori face à des différends qui ont une dimension symbolique importante. ♦

(1) Kumar Rakshit, « US House Speaker Newt Gingrich’s 1997 Taiwan Visit & Nancy Pelosi's Trip — Know Beijing’s Response Then & Now », ABP Live, 5 août 2022 (https://news.abplive.com/).
(2) Voir Torode Greg et Lun Tian Lew, Risks mount from China drills near Taiwan during Pelosi visit – analysts », Reuters, 3 août 2022 (www.reuters.com/).
(3) Nephew Richard, The Art of Sanctions, Columbia University Press, 2017. Par ailleurs, on peut relever que le rapport le plus compréhensif sur la politique de sanctions de la Chine a été rédigé par le même auteur, dans un texte de référence intitulé « China and Economic Sanctions : Where Does Washington Have Leverage ? », Brookings, 2019 (https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2019/09/FP_20190930_china_economic_sanctions_nephew.pdf).
(4) Voir l’annonce officielle de la fin à venir de l’embargo, effectuée le 10 juin 1971, l’Administration Nixon présentant cette mesure comme un prélude à une normalisation des relations sino-américaines. Nixon Richard, « White House Announces End to U.S.-China Trade Embargo », 10 juin 1971, Richard Nixon Fundation (www.nixonfoundation.org/).
(5) Ce point de bascule et les conséquences qui ont suivi sont mis en exergue dans un rapport du Congrès américain préparé par le Congressionnal Research Service (CRS), intitulé China: U.S. Economic Sanctions, publié le 1^er octobre 1997 (https://www.everycrsreport.com/files/19971001_96-272_f3b51f9f7428f4d9c3024100b02ffef52aabd6fd.pdf).
(6) Ces points sont notamment abordés en détails dans le rapport du CRS précité.
(7) Ces rencontres sont le fruit de négociations bilatérales portées entre autres par la Chine et les États-Unis au niveau ministériel. Voir Scita Jacopo, « China-Iran Relations Through the Prism of Sanctions », Asian Affairs, vol. 53 n° 1, 2022, p. 87-105 (DOI: 10.1080/03068374.2022.2029060).
(8) Cohen Roger, « France Bars Taiwan Sales, Warming China Ties », New York Times, 13 janvier 1994.
(9) Nephew Richard, « China and Economic Sanctions : Where Does Washington Have Leverage ? », op. cit., p 3.
(10) Bradsher Keith, « Amid Tension, China Blocks Vital Exports to Japan », The New York Times, 22 septembre 2010.
(11) Harrell Peter, Rosenberg Elizabeth et Saravalle Edoardo, « China’s Use of Coercive Economic Measures », Center for a New American Security, juin 2018.
(12) L’entreprise a ainsi été placée en 2019 par l’administration américaine sur une liste noire (blacklist) l’empêchant de bénéficier de composants issus de fournisseurs américains à moins de disposer de licences explicites. Voir : Reuters, « U.S. stops granting export licenses for China’s Huawei, sources say », CNBC, 30 janvier 2023 (www.cnbc.com/).
(13) White House, « Executive Order on Addressing the Threat from Securities Investments that Finance Certain Companies of the People’s Republic of China », 3 juin 2021 (www.whitehouse.gov/).
(14) Sullivan Jake, « La guerre technologique entre Washington et Pékin », traduction de l’anglais par Louis de Catheu, Le Grand continent, novembre 2022 (https://legrandcontinent.eu/).
(15) Kuo Lily, « China places sanctions on 11 US citizens including Marco Rubio and Ted Cruz », The Guardian, 10 août 2020 (www.theguardian.com/).
(16) Ministère des Affaires étrangères chinois, « Foreign Ministry Spokesperson Mao Ning’s Regular Press Conference », 13 septembre 2023 (http://az.china-embassy.gov.cn/eng/fyrth/202309/t20230913_11142374.htm).