Il était à prévoir que la grande échéance européenne du 1^er juillet 1968 cristalliserait l’attention qui se porte sur l’activité des institutions internationales, et il y a quelques semaines, on se demandait simplement si, dans les délais fixés, seraient surmontées les dernières difficultés nées de la nécessité d’harmoniser le marché commun agricole et le marché commun industriel. La mise en route du second, en effet, était conditionnée par la réalisation du premier. Or la situation s’est trouvée sérieusement affectée par les décisions que la France a dû prendre pour sauvegarder son économie après les événements de mai et juin…

La situation générale dans laquelle s’est présentée cette échéance européenne du 1^er juillet, les perspectives nouvelles qui s’ouvrent, constitueront l’essentiel de cette chronique. Mais il convient auparavant de mentionner deux points, sur lesquels s’est exercée l’activité des Nations unies.

Les Nations unies et la paix

Pour des raisons tenant les unes au rôle mondial des Nations unies, les autres aux efforts déployés par M. U Thant pour essayer de mettre un terme à la guerre du Vietnam, le Secrétaire général de ces Nations unies ne pouvait se désintéresser des négociations américano-vietnamiennes de Paris, même si celles-ci ne se sont pas engagées sous son égide. C’est pourquoi, les 6 et 7 juillet 1968, il est venu à Paris où il a rencontré les chefs des deux délégations, MM. Harriman et Xuan Thuy. Mais ces deux rencontres se sont déroulées dans un climat différent. M. Harriman a vu dans M. U Thant le Secrétaire général des Nations unies, tandis que M. Xuan Thuy a souligné que M. U Thant était reçu « en tant qu’homme politique asiatique » – ce qui, une nouvelle fois, eu égard aux relations entre Hanoï et Pékin, illustre l’opposition de la Chine aux Nations unies, alors qu’il y a encore deux ans, la Chine espérait que chaque Assemblée générale déciderait son admission.

Le Centre d’information des Nations unies a publié un communiqué très bref : « Le Secrétaire général des Nations unies a trouvé que les échanges de vues au cours des entretiens qu’il a eus à Paris se sont déroulés dans une atmosphère cordiale et ont été des plus utiles ». Ces rencontres ont eu lieu à un moment où la décision de Hanoï de libérer trois aviateurs américains avait causé un regain d’optimisme à Paris sur les possibilités de sortir de l’impasse où se sont enlisés les pourparlers. On soulignait toutefois de part et d’autre qu’il n’était pas question d’une médiation des Nations unies. Certes, M. U Thant a rappelé que « depuis trois ans », il réclamait la cessation des bombardements du Nord-Vietnam par l’US Air Force, mais comme il ne peut que « s’informer et non agir », ses possibilités d’action restent très limitées. Tout au plus a-t-il pu formuler un pronostic : « Je pense que ce sera un long processus »…

Quelques jours auparavant, les Nations unies avaient enregistré un succès : après la signature du traité de non-dissémination des armes nucléaires, Washington et Moscou avaient décidé d’engager des conversations sur la limitation des armements nucléaires, offensifs et défensifs.

Le 27 janvier 1967, le président Johnson avait adressé à M. Kossyguine, Président du Conseil des ministres de l’URSS, un message pour lui proposer une renonciation concertée aux missiles antimissiles (ABM). Plusieurs entretiens avaient, à ce sujet, réuni M. Gromyko et l’ambassadeur américain à Moscou, M. Thompson. Le sujet avait été également abordé par MM. Johnson et Kossyguine à Glasboroo (États-Unis). Mais aucun progrès notable n’avait été accompli, et en septembre dernier M. McNamara, alors Secrétaire d’État à la Défense, avait dû annoncer que les États-Unis avaient décidé la mise en place d’un réseau « mince » (dans un premier temps) de missiles antimissiles (lequel, d’ailleurs, était dirigé plus contre une éventuelle menace chinoise que contre une menace soviétique). Depuis septembre, quelques conversations avaient eu lieu entre Soviétiques et Américains, mais c’est la première fois que M. Gromyko a fait état de la possibilité d’un accord sur la limitation des systèmes de fusées.

Après avoir ignoré les premières propositions américaines, mais sans avoir empêché les discussions dans plusieurs de leurs revues spécialisées, les dirigeants soviétiques ont répondu au président Johnson : rien n’est évidemment réglé pour autant, mais dès l’instant où le principe de la négociation est accepté, tout est possible – et il semble évident que la signature du Traité de non-prolifération nucléaire (TNP), sous l’égide et dans le cadre des Nations unies, a favorisé cette « relance » des efforts en vue du désarmement, avec, dans un premier temps, la limitation des armements. Nul n’ignore la position de la France à l’égard de ce TNP, mais peut-être se rendra-t-on compte qu’aussi paradoxal que cela puisse paraître, ces réticences françaises ont peut-être incité les inspirateurs principaux du traité à aller au-delà de leurs intentions initiales (limitation du nombre des puissances nucléaires, donc « Yalta nucléaire ») pour arriver à des mesures effectives qui, par l’intermédiaire de la limitation des armements nucléaires, pourraient permettre de s’approcher du seuil à partir duquel pourraient sérieusement s’engager des négociations sur le désarmement.

Mais, si l’on envisage le problème dans le cadre des Nations unies, force est de reconnaître que le traité de non-dissémination et l’annonce de négociations sur la limitation des systèmes de fusées ont pris les Nations unies comme cadre final, mais qu’en fait les deux « Grands » les ont pratiquement ignorées, se contentant de faire entériner leurs décisions. Il y a, une nouvelle fois, la preuve qu’une organisation comme l’ONU reflète plus l’état des relations Est-Ouest qu’elle ne les influence, et a fortiori ne les détermine. Qu’elles soient devenues une sorte de « chambre d’enregistrement » ne peut que décevoir ceux qui avaient préféré les illusions aux réalités, mais ne peut en même temps qu’apporter une satisfaction intellectuelle à ceux qui ont toujours affirmé que les décisions étaient du ressort des États.

L’échéance européenne

Seuls les spécialistes des questions internationales se sont intéressés à la signature de ce TNP et à cette annonce de négociations sur la limitation des systèmes de fusées. En effet, en elle-même et dans la mesure où elle donnait une dimension « extra-nationale » aux décisions françaises, l’échéance européenne du 1^er juillet 1968 attirait l’attention en premier lieu.

Dans le temps où il prenait des décisions qui établissaient une situation nouvelle pour l’économie, le gouvernement français annonçait qu’il respecterait ses engagements européens, notamment l’échéance du 1^er juillet. Le pouvait-il ? Les accords européens pullulent de clauses de sauvegarde, c’est-à-dire de moyens, non de tourner la règle, mais d’éviter qu’en un moment difficile elle ne s’applique à contretemps – mais, dans ce cas, l’État membre qui demande le bénéfice de ces clauses de sauvegarde accepte toujours un certain contrôle communautaire. Par exemple, le traité de Rome prescrit l’alignement de chaque pays sur le tarif extérieur commun. Cela conduit dans certains cas à réduire les droits de douane qui protègent l’industrie nationale en face de concurrents aussi redoutables que les États-Unis et le Japon. Le gouvernement français n’a pas demandé le bénéfice de l’article 26 du Traité de Rome, qui établit la possibilité « de différer l’abaissement ou le relèvement des droits ». C’est à l’article 226 qu’il s’est référé : « Au cours de la période de transition, en cas de difficultés graves et susceptibles de persister dans un secteur de l’activité économique ainsi que de difficultés pouvant se traduire par l’altération grave d’une situation économique régionale, un État-membre peut demander à être autorisé à adopter des mesures de sauvegarde permettant de rééquilibrer la situation et d’adapter le secteur intéressé à l’économie du marché commun. Sur demande de l’État intéressé, la Commission, par une procédure d’urgence, fixe sans délai les mesures de sauvegarde qu’elle estime nécessaires, en précisant les conditions et les modalités d’application ».

Les décisions prises en mai et juin créaient en effet des « difficultés graves » dans la mesure où, à quelques jours de la mise en œuvre du marché commun, elles plaçaient l’industrie française en état d’infériorité concurrentielle.

La France a donc pris des mesures de sauvegarde, en conformité avec le Traité de Rome. Réuni le 5 juillet à Genève pour étudier la conformité de ces mesures avec les règles du commerce international, le Conseil du GATT (Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce) a adopté une « décision » sur le texte de laquelle un accord était d’ailleurs déjà intervenu entre les délégations française et américaine. Ce texte ne qualifie pas les mesures françaises d’illicites au regard du GATT, et M. Chapelle, directeur des relations économiques extérieures du ministère des Finances, a pu déclarer que l’on a fait preuve de beaucoup de compréhension à l’égard de la situation française, et il a insisté sur le caractère exceptionnel de la crise que vient de subir la France et sur les mesures, elles aussi exceptionnelles, mais strictement temporaires, décidées par Paris.

Une partie plus importante se jouait à la Commission des Communautés de Bruxelles : elle devait préparer le rapport pour la réunion du Conseil des ministres de la Communauté économique européenne (CEE) qui, le 6 juillet, se réunissait à Bruxelles pour examiner les mesures susceptibles d’être prises par la France pour préserver les intérêts de son industrie sidérurgique. Quelques heures après la réunion du Conseil des ministres, la Commission a autorisé la France à limiter ses importations de produits sidérurgiques. À partir du 8 juillet et jusqu’à la fin de l’année, la France limitera ses importations de produits sidérurgiques à 890 500 tonnes par mois. Elle a été par ailleurs autorisée, comme elle le souhaitait, à accorder une série d’aides à ses exportateurs d’aciers, et cela jusqu’au 31 décembre 1969.

Au cours de la réunion ministérielle, MM. Rey et Barre, président et vice-président de la Commission, ont longuement expliqué pourquoi, malgré leur allergie à tout contingentement, ils estimaient opportun de plafonner de façon provisoire les importations d’aciers en France au niveau qu’elles auraient probablement atteint si les événements du printemps n’étaient pas survenus. La sidérurgie française a dû subir des augmentations de salaires à la fois fortes et inattendues. Certes, des hausses comparables ont été imposées aux industriels dans d’autres États membres de la CEE (notamment aux Pays-Bas en 1964) au cours des années passées. Mais, phénomène aggravant dans le cas français, l’augmentation de la charge salariale est intervenue après environ deux mois d’arrêt total de la production. Un danger grave devait être évité : au moment où la sidérurgie française réapparaissait sur le marché de la CEE, elle risquait de se heurter à un fléchissement de la demande de produits sidérurgiques tenant à ce que les producteurs des autres pays du marché commun avaient eu la possibilité de satisfaire les demandes sur les marchés où les producteurs français auraient eu leur part si les événements du printemps ne s’étaient pas produits. Une telle situation, si elle s’était vérifiée, aurait mis en péril bon nombre d’entreprises, et aurait pu entraîner de nouvelles difficultés d’emploi dans des régions déjà touchées par le chômage, notamment dans le Nord et en Lorraine. L’article 226 du Traité de Rome permettait ainsi, d’une part de répondre à la situation présente, d’autre part d’éviter une aggravation de cette situation. Il était normal que des réserves fussent exprimées (encore ne justifiaient-elles pas une nouvelle fois, l’agressivité des Néerlandais), mais il est significatif qu’au-delà de ces réserves se soit affirmée la conscience d’un intérêt communautaire.

En dépit des événements qui se sont produits en France, l’union douanière que formeront désormais entre eux les « Six » est entrée en vigueur le 1^er juillet. Certes, les postes de douane n’ont pas disparu (ce n’était du reste pas prévu) mais leurs agents ne percevront plus de droits sur les marchandises qui circuleront à travers les pays de la Communauté. Voici 18 ans ces mêmes pays, sur l’invitation de M. Robert Schuman, qui était alors ministre des Affaires étrangères de la France, s’étaient engagés dans la voie du rapprochement et de l’intégration en décidant de fonder le pool charbon-acier, dont la création devait être suivie par celle du marché commun et d’Euratom. Beaucoup de tâches restent à accomplir avant que le marché commun devienne l’équivalent d’un véritable marché intérieur de 183 millions d’habitants, mais on ne peut minimiser l’importance de l’échéance du 1^er juillet, qui a consacré l’abolition des barrières tarifaires avec un an et demi d’avance sur le calendrier fixé par le Traité de Rome. On ne saurait également ne pas accorder assez d’attention aux circonstances tout à fait imprévues qui ont entouré cette échéance. Au moment où l’on croyait qu’une étape décisive allait être franchie en direction de la libération complète des échanges, la France s’est vue contrainte de rétablir provisoirement des contingents d’importation sur des produits industriels aussi importants que l’acier et les automobiles, et d’aider ses exportateurs au moyen de ristournes, dont l’existence est tout aussi contraire au bon fonctionnement d’un marché commun. D’autres pays ont depuis quelques années recouru à des mesures dérogeant au libre-échange que les nations du monde occidental se sont efforcées de rétablir entre elles après la guerre. La Grande-Bretagne a institué de 1964 à 1966 des taxes à l’importation et des subventions à l’exportation. Le gouvernement américain, depuis quelques mois, a mis à l’étude des projets visant à taxer les achats à l’étranger et à aider les ventes hors du territoire américain. Le plus grave est que la politique de protection limitée dans laquelle la France a été obligée de s’engager apparaît, sur la scène internationale, non pas comme un acte isolé, mais comme le cas particulier d’un phénomène plus général.

En 1931, 13 ans après la fin de la Première Guerre mondiale, la France et la Grande-Bretagne avaient également été les premières Nations à imposer des restrictions à leur commerce extérieur. Les raisons qui les avaient poussées dans cette voie sont fondamentalement les mêmes que celles qui motivent aujourd’hui leur action : dans les deux cas, il s’est agi de surmonter les difficultés de la balance des paiements et de défendre la monnaie. Toutefois, les mesures prises aujourd’hui sont moins brutales que celles auxquelles on avait eu recours au moment du déclenchement de la grande crise des années 1930.

Les États-Unis, 6 mois après l’annonce du « plan Johnson » de défense du dollar, hésitent toujours à rétablir des dispositions protectionnistes. Si les Nations se montrent si prudentes et si soucieuses de ne pas porter un coup mortel au développement de leurs échanges, c’est parce que, depuis la fin de la guerre, elles ont su nouer entre elles des liens juridiques et contracter des obligations réciproques qui ont au moins partiellement paralysé les vieux démons de l’égoïsme sacré. On aurait pu imaginer que des mesures de rétorsion fussent prises par les partenaires de la France. Rien de tel ne s’est produit : les décisions françaises, contraires dans leur principe aux règles communautaires, ont été comprises et acceptées par nos partenaires au nom de l’intérêt communautaire. Il y a là, à n’en pas douter, un des grands triomphes moraux de l’Europe des vérités.

Mais cette compréhension et cette approbation n’excluent pas les inquiétudes, et M. Barre, vice-président de la Commission des « Six », déclarait le 2 juillet : « L’avenir de la Communauté européenne dépend pour une bonne part de la capacité de la France à surmonter la crise ». Certes, l’harmonisation des législations nationales en matière douanière, l’élimination des obstacles de toutes sortes qui freinent les échanges, l’assouplissement des contrôles administratifs et de toutes les formalités lors du passage des frontières, etc., sans parler, pour une échéance plus lointaine, de la création d’une monnaie européenne, représentent autant de tâches ardues, qui ne sont pas aggravées par la crise française. Il n’en demeure pas moins que le vice-président de la Commission a déclaré, à propos des décisions françaises : « Si les mesures d’exception se limitent à celles qui ont été annoncées et si la politique définie par le gouvernement français est couronnée de succès, il ne s’agira pour le marché commun que d’un accident de parcours. C’est ce que je souhaite. La CEE n’aurait pas progressé de façon aussi encourageante au cours des dix dernières années si l’économie française n’avait pas été mise en décembre 1958 en état d’assumer les obligations du Traité de Rome. Aujourd’hui, si l’économie française devait retomber dans le protectionnisme, je doute que les espoirs qui existaient à la veille des récents événements puissent se réaliser. » Une nouvelle fois encore, par conséquent, on se rend compte qu’une institution internationale ne possède véritablement aucune existence sui generis, qu’elle ne vaut que ce que valent ses membres, qu’elle ne peut faire abstraction des difficultés d’aucun d’entre eux. Si cette complémentarité des intérêts n’est pas toujours manifeste dans le cas d’institutions groupant de nombreux pays, elle est éclatante dans le cas d’une institution comme la Communauté économique européenne, le cadre juridique n’ayant que donné une forme nouvelle à de vieilles solidarités.

Toutefois, dans le domaine monétaire, des inquiétudes se manifestent. Alors que la Grande-Bretagne est engagée depuis presque quatre ans dans une bataille difficile pour défendre sa monnaie (et qu’elle a dû consentir à une dévaluation de 14,8 % le 18 novembre 1967), que la persistance et même l’aggravation du déficit extérieur des États-Unis a entamé la confiance dans le dollar, une zone dans le monde paraissait presque miraculeusement à l’abri des difficultés monétaires, et les six pays qui la composent finançaient dans la proportion des trois quarts les crédits dont le Fonds monétaire international (FMI) avait besoin pour aider le sterling et le dollar (sans compter les facilités à court terme que les banques centrales européennes accordaient à Londres et à New York par le truchement des accords de « swap »). Ces six pays n’envisageaient aucune entrave à leurs échanges, et, au début du printemps, aucun d’entre eux ne songeait à la possibilité d’un retour même très partiel et très prudent au protectionnisme. Il n’en est plus de même aujourd’hui. Certes, la France a préservé l’essentiel en acceptant malgré tout de supprimer les derniers droits de douane et de se prêter aux procédures communautaires. Mais la Communauté n’en est pas moins atteinte. Si le monde occidental avait pu supporter les conséquences de la dévaluation de la livre, de la ruée sur l’or, de la faiblesse relative du dollar, c’était en grande partie grâce à la prospérité que continuait de connaître la Communauté européenne. Aujourd’hui, le mal s’est introduit à l’intérieur même de cette Communauté, en frappant l’un des trois plus grands pays qui la composent. Mal temporaire, très probablement, mais qui n’en suscite pas moins des inquiétudes : l’incertitude règne sur toutes les monnaies, et chaque accident avive les inquiétudes.

Mais, en cet été 1968, mieux vaut, à propos de cette échéance européenne, se demander si, en 1957, les pères du Traité de Rome pensaient que la suppression des droits de douane, qu’ils prévoyaient pour le 1^er janvier 1970, serait réalisée avec 18 mois d’avance. En 1957, cette suppression paraissait un rêve. Rares étaient ceux qui espéraient aller jusqu’au bout. Le Traité prévoyait des retards. Or l’ouverture progressive des frontières a soutenu, dans l’Europe des « Six », une remarquable expansion et en a fait le groupe le plus dynamique et le plus solide du monde. Des difficultés se sont présentées. L’échéance du 1^er juillet n’a pas été la fête européenne qu’elle eût pu être. Elle a pourtant marqué une grande étape.