Au moment où l’on apprenait la mort (30 décembre 1968) de M. Trygve Lie, qui fut le premier Secrétaire général de l’ONU, l’actuel titulaire de ce poste, M. U Thant, se déclarait en faveur d’une action des quatre « Grands » pour tenter de trouver une solution durable à la crise du Moyen-Orient. Certes, M. Thant envisagerait cette action dans le cadre, d’une part de la résolution du Conseil de Sécurité du 22 novembre 1967, d’autre part de la mission du représentant spécial de l’ONU au Moyen-Orient, M. Gunnar Jarring, mais le résultat n’en serait pas moins, dans son principe même, un dessaisissement de l’organisation internationale elle-même au profit des quatre grandes puissances membres du Conseil de sécurité. Si l’on tient compte en outre de la légèreté du bilan de la vingt-troisième session de l’Assemblée générale, on est amené à considérer, une fois de plus, les limites de l’action possible de l’ONU.

Le souvenir de M. Trygve Lie

Le nom de M. Trygve Lie restera associé aux espoirs qu’au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, les hommes d’État placèrent dans une organisation internationale qui, tout en s’inspirant de certains des principes de la Société des Nations (SDN), disposerait des moyens nécessaires pour imposer la volonté de paix à un éventuel perturbateur. Ces moyens reposaient, pour l’essentiel, sur le Conseil de sécurité, qui avait le pouvoir de prendre des décisions, plus efficaces que les simples recommandations de l’Assemblée générale. Le premier Secrétaire général fut M. Trygve Lie, de nationalité norvégienne. Mais son élection fut le résultat d’un compromis, et de négociations qui mirent en lumière les difficultés devant lesquelles se trouvait l’Organisation. Le candidat américain était M. Lester B. Pearson, sous-secrétaire d’État canadien aux Affaires étrangères. L’URSS avait proposé M. Stanoye Simitch, ambassadeur de Yougoslavie à Washington, ou à défaut M. Wicenty Rzymowski, ministre des Affaires étrangères de Pologne. Les deux grandes Puissances rejetèrent réciproquement ces candidatures. Les États-Unis proposèrent alors le socialiste norvégien Trygve Lie, que l’URSS accepta – alors que beaucoup de regards se portaient vers le Belge M. Paul-Henry Spaak. M. Trygve Lie entra en fonctions le 2 février 1946.

La première session de l’Assemblée générale se tint à Londres du 10 janvier au 14 février 1946, et reprit ses travaux en octobre… Nous ne rappellerons pas dans le détail l’histoire des premières années de l’ONU. Cette histoire fut très décevante. Elle montre à quel point la condition essentielle de son fonctionnement, l’unanimité des grandes puissances (les « 5 », puisque la Chine nationaliste faisait partie du Conseil de sécurité) dont chacune d’elles disposait du droit de veto, était difficile à réaliser. Dès le début, la Grande-Bretagne et les États-Unis soutinrent une plainte adressée, le 19 janvier 1946, au Conseil de sécurité, par le gouvernement iranien, contre l’URSS et sa politique en Azerbaïdjan. Le 21 janvier, l’URSS et l’Ukraine contre-attaquèrent et se plaignirent de la présence de troupes britanniques en Grèce et en Indonésie. Certes, des solutions furent trouvées, mais en dehors du Conseil de sécurité qui, par le jeu du veto, était incapable de prendre une décision… En fait, les créateurs de l’Organisation sont partis du principe que les conditions de la paix étaient remplies, qu’elles existaient en 1945, que les différends à prévoir ne recèleraient pas la guerre dans leurs flancs, et ils ont généreusement accordé à l’ONU la licence d’aborder tous les problèmes internationaux, jusqu’à la limite du national, de les régler tous, sauf sans doute les plus explosifs… Or le postulat de l’entente des grandes puissances s’est révélé faux dès le départ. Il en est résulté que l’Assemblée générale, au lieu de constituer une Amphyctionie à l’ombre des oliviers, est devenue le théâtre d’une guerre froide. Il en est résulté aussi que le Conseil de sécurité n’a pu répondre à l’efficacité que l’on espérait de lui. L’ONU reposait sur un postulat : l’aptitude pour les communistes et les non-communistes de s’entendre pour bâtir un monde libéré des tensions – ce qui signifiait la possibilité d’une éthique commune. Ce rêve, inspiré des thèses favorables à l’unité mondiale, nées au XIX^e siècle, ne tarda pas à s’effondrer, et les événements se déroulèrent d’une manière complètement différente de celle qui avait été prévue. Le monde s’installa dans une absence de guerre qui n’était pas la paix – la « guerre froide », dont on se demandait si elle était le prélude ou le substitut de la « guerre chaude ».

M. Trygve Lie fut « l’homme de l’ONU » durant cette période de déceptions et d’angoisses. Il tenait à rester fidèle à l’idée du « mondialisme », ce qui le conduisit à prendre position contre le principe des alliances régionales, pourtant prévues par les articles 52 et 53 de la Charte des Nations unies. Lors des discussions qui devaient aboutir à la conclusion du Traité de l’Atlantique-Nord, par exemple, il déclara : « Si les peuples acceptent que les alliances régionales remplacent la sécurité collective, l’espoir d’une paix durable sera gravement atteint ». Toutefois, il ajoutait : « Les accords régionaux peuvent néanmoins être un instrument très utile pour la construction d’un système de sécurité collective si la suprématie de la Charte de l’Organisation des Nations unies sur les accords particuliers est reconnue ». Il n’était pas question que cette suprématie ne fût pas reconnue.

Si l’on admet avec Voltaire que « si l’on doit des égards aux vivants, on ne doit aux morts que la vérité », on reconnaîtra que M. Trygve Lie s’est obstiné dans le rêve d’une sécurité collective à l’échelle mondiale alors que les événements étaient tels qu’ils imposaient aux Occidentaux l’organisation d’une sécurité collective à l’échelle régionale.

La guerre de Corée devait l’affecter profondément. C’est qu’en effet le gouvernement soviétique refusait de participer aux débats du Conseil de Sécurité et avait décidé qu’il ne le ferait pas avant que la Chine communiste eût obtenu le siège permanent toujours occupé par la Chine nationaliste. Le Conseil put donc prendre des décisions, qui eussent été impossibles en raison du veto que l’URSS n’eût pas manqué de mettre. On sait comment l’intervention militaire américaine se fit sous le couvert de l’ONU – ce qui, dès le 1^er août 1950, détermina l’URSS à reprendre sa place au Conseil.

Démissionnaire le 11 novembre 1952, M. Trygve Lie devait avoir un successeur. L’URSS mit son veto à l’élection de M. Lester Pearson, obtenue pourtant par 9 voix sur 11. C’était le 13 mars 1953. Staline était mort le 5. Rapidement, on enregistra des signes de détente. Le 27 mars, retour de Russie, M. Vichinsky maintint son veto à la candidature de M. Lester Pearson, mais accepta la suggestion française, présentée par M. Hoppenot, de faire appel à un Suédois pour remplacer M. Trygve Lie. Le 31 mars, les quatre Grands annoncèrent leur accord sur la candidature de M. Dag Hammarskjoeld, vice-ministre des Affaires étrangères de Suède et précédemment président de la délégation suédoise à l’Assemblée générale des Nations unies. Pour limitée que fût la portée de l’acte soviétique, étant donné le rôle dévolu au Secrétaire général de l’ONU, la succession de M. Trygve Lie marquait une date dans le comportement de l’URSS. C’était un des premiers signes annonciateurs du post-stalinisme.

Avec M. Trygve Lie a disparu l’une des figures importantes de cette partie de l’après-guerre, et c’est pourquoi il n’était pas inutile d’évoquer quelques aspects du rôle qu’il joua, ou voulut faire jouer aux Nations unies.

Désenchantement à l’ONU

En clôturant la 23^e session de l’Assemblée générale, le Président Arenalès (de nationalité guatemalaltèque) a tenu des propos qui illustrent l’évolution survenue dans le monde depuis quelques années. Tout en se félicitant de ce que cette session ait vu « peut-être moins d’acrimonie, c’est-à-dire relativement moins de guerre froide » que la précédente, M. Arenalès a noté que les 96 points de son ordre du jour ne portaient ni sur la guerre au Vietnam, ni sur celle au Nigeria, qu’ils ignoraient des incidents tels celui du Pueblo, et que si la situation dans le Proche-Orient y figurait, la question n’en avait pas moins été repoussée à l’année prochaine… La principale innovation du discours de M. Arenalès devait être une phrase sans précédent dans les annales de l’ONU, où il déplorait « la façon peu réaliste, portée par l’émotion, et je dirais même démagogique » dont certains problèmes sont abordés par « une majorité des délégués ». Il n’y avait aucun doute que l’allusion visait la majorité afro-asiatique, qui s’obstine à faire voter des résolutions inapplicables ou, en tout cas, sans portée pratique.

Le bilan de cette session est très léger. Certes, des éléments positifs peuvent être enregistrés. Jusqu’ici, l’essentiel des résultats résidait dans la simple approbation, par l’Assemblée, des accords ou des compromis russo-américains. Ce fut encore le cas pour le Pacte sur la démilitarisation de l’Espace, et, en juin dernier, du Traité de non-prolifération des armes nucléaires. Or, la 23^e session de l’Assemblée a été marquée par une sorte de rébellion, non seulement des pays du tiers-monde contre cette domination russo-américaine, mais de puissances comme l’Italie et le Japon, qui n’admettent pas que les deux super-Grands, sans réduire leurs arsenaux, renforcent leurs avantages dans la technologie pacifique de l’atome. Cette attitude a permis aux pays non nucléaires d’être associés davantage aux travaux permanents de la Conférence de Genève, de prendre une place importante dans le nouveau comité créé pour les utilisations pacifiques des fonds marins, etc.

Sur l’initiative de la Suède, l’Assemblée a sonné l’alerte sur les dangers que présentent pour l’homme et son milieu les applications incontrôlées de la technologie en marche. Dans le domaine de la prévention, elle a adopté une convention sur le développement social, qui souligne la nécessité d’accompagner toute promotion technique et économique de mesures sociales de participation destinées à éviter le bouleversement, tant dans les pays en voie de développement que dans les pays industriels affrontés à une crise de générations. Les débats sur les problèmes raciaux ont été particulièrement virulents – les afro-asiatiques ayant même proposé que l’Afrique du Sud soit exclue de la conférence sur le commerce et le développement. Que se passera-t-il en 1969 en ce domaine ? Le Conseil de Sécurité, par le renouvellement des membres non-permanents, va comporter une majorité de « neutralistes ».

Quels que soient ces résultats, il n’en demeure pas moins que, par l’attitude même de ses membres, petits et grands, l’Assemblée générale de l’ONU s’est, une nouvelle fois, trouvée empêchée d’accomplir sa véritable mission. Une nouvelle fois, elle a « tourné à vide ». Comme l’écrivait un grand quotidien français : « Si le pessimisme le plus noir ne prévaut pas malgré tout à New York, c’est, d’une part, que les craintes d’une reprise de la guerre froide après le coup de force soviétique en Tchécoslovaquie ne sont pas précisées ; c’est, d’autre part, que l’incapacité manifeste des Grands à résoudre seuls les problèmes qui affectent les intérêts de tous les membres de la communauté internationale de plus en plus hostiles à leur prépotence permet peut-être d’espérer de meilleurs jours pour les Nations unies ».

Espoirs et difficultés de l’Europe

Dans le même temps, les institutions européennes paraissaient reléguées dans le lointain. Pourtant, plusieurs faits méritent attention.

• La Cour de Justice a célébré son 10^e anniversaire comme juridiction des trois communautés européennes. L’événement ne fut pas de pure forme. Il permit en effet d’observer, à travers les 633 procès auxquels le Marché commun a donné lieu devant les juges de Luxembourg, à quel point l’évolution du contentieux européen était révélatrice des courants profonds qui entraînent les activités nationales vers l’unité de marché. Qui veut prendre aujourd’hui la mesure du tissu communautaire en train de se former dans la vie quotidienne ne peut plus ignorer la nature des litiges plaides devant la Cour. Un droit nouveau est en train de naître. Que l’existence d’une loi commune constitue la pierre angulaire de toute communauté est une évidence sans originalité. Ayant signé non une simple convention de libre-échange entre eux, mais des traités constitutifs d’un marché unique entre leurs populations, les États-membres ne peuvent pas ne pas conférer à ces textes la valeur de lois communes. Ils n’ont d’ailleurs pas cessé de légiférer de la sorte : 3 846 règlements, dont 862 émanent du conseil des ministres, sont directement applicables dans les États-membres, notamment par leurs tribunaux, en des domaines tels que les régimes de la concurrence, les produits agricoles, la fiscalité, la sécurité sociale, etc. Le caractère obligatoire de ces textes est si peu mis en doute qu’à tous les niveaux, de l’État au simple particulier, l’on s’adresse à la Cour de Justice pour en demander l’application ou l’interprétation. Ceci est important, car la loi commune doit avoir la même valeur et la même application dans toute la Communauté, qui ne résisterait pas aux divergences d’interprétation qui pourraient opposer les corps judiciaires entre eux. C’est pour éviter ce péril qu’une véritable coopération judiciaire a été prévue entre une Cour de Justice commune et les juridictions nationales.

• Fin 1968, la Communauté européenne a pu être définie comme le premier ensemble commercial du monde. La valeur totale du commerce mondial s’est élevée, pour le premier semestre de l’année, à 105,4 milliards de dollars contre 98,5 un an plus tôt. La part des exportations de la Communauté européenne dans ce commerce a été de 30,2 Mds, soit 29 %, tandis que celle des États-Unis a été de 16,7 Mds, soit 45 % de moins. La Zone européenne de libre-échange vient peu après les États-Unis, avec près de 15 Mds de dollars d’exportation, dont un peu moins de la moitié pour la Grande-Bretagne (7,2). L’ensemble du tiers-monde, qui groupe quelque 2 Mds d’hommes, exporte un tiers de moins que les 170 millions de la Communauté européenne : 21 Mds de dollars contre 30. L’Europe de l’Est ne dépasse guère le dixième des exportations de la Communauté, avec 3,7 Mds de dollars. L’immense Chine continentale, dont les exportations ont reculé par rapport à un an plus tôt, n’a qu’une très faible exportation : 680 M$ pour ce premier semestre 1968.

• Le 18 décembre, la Commission des Communautés européennes a adopté le « Plan Mansholt » qui, en un délai de dix ans, propose une modernisation de l’agriculture européenne par la création de grandes unités de production. Le désaccord entre les membres de la Commission portait sur le point de savoir si le « pari » proposé par M. Mansholt valait la peine d’être tenté et s’il était vraiment nécessaire – et possible – de faire financer par la collectivité, au nom de la dette historique de la société industrielle vis-à-vis de la paysannerie, l’intégralité de la coûteuse modernisation de l’agriculture. Ce désaccord a été résolu en faveur du « pari ». Le coût de l’application du plan Mansholt représentera, semble-t-il, 35 Mds de francs par an entre 1972 et 1975. Selon ce plan, la maladie de l’agriculture est essentiellement celle de l’exploitation agricole. C’est donc cette dernière qui doit être l’objet de toutes les sollicitudes. Pour rompre le « cercle vicieux » dans lequel les agriculteurs sont enfermés et éviter l’« explosion » qui ne peut manquer de surgir si aucune « perspective claire » ne leur est offerte, il faut non seulement mobiliser l’énergie de la population agricole et de ses organisations professionnelles, mais encore intéresser l’ensemble de la collectivité pour qu’elle consente le « grand effort de solidarité » qui s’impose. Le coût de l’application du « plan Mansholt » promet, en effet, d’être très élevé : 35 Mds de francs par an entre 1972 et 1975. À partir de 1978, toutefois, les dépenses de soutien commenceront à décroître. Mais d’ici là il faudra supporter simultanément plusieurs catégories de dépenses : aux 12,5 Mds de francs nécessaires aux interventions sur les marchés s’ajouteront, chaque année, d’une part, 12,5 Mds de francs pour l’aménagement du territoire (avec comme objectif d’industrialiser les régions rurales pour permettre aux agriculteurs en surnombre de trouver un emploi).

• Dès lors que la Communauté économique européenne entend passer de l’union douanière à l’union économique, une politique industrielle commune apparaît comme une nécessité. En regard de cet objectif, « les résultats des actions menées sur le plan communautaire, sans être négligeables, apparaissent néanmoins décevants », a déclaré le 20 décembre à Liège M. Bettencourt, ministre français de l’Industrie. En effet, en dépit de l’élimination de certains obstacles aux échanges et à la concurrence, les travaux destinés à faciliter l’intégration harmonieuse des agents économiques n’avancent guère : société commerciale européenne, convention sur les fusions, sur le brevet européen, droit d’établissement, etc., autant de dossiers qui ne progressent pas. Une relance de la politique industrielle commune s’impose, a souligné M. Bettencourt, car la concurrence internationale va devenir de plus en plus âpre et les entreprises deviendront multinationales. Sans limiter les objectifs vers lesquels devrait tendre une telle politique, M. Bettencourt a proposé que les « Six » commencent à préciser de concert :

– une politique d’approvisionnement en matières premières de l’industrie européenne (les « Six » se limiteraient dans un premier temps à la production ou à l’achat en commun des minerais ou métaux non ferreux par exemple) ;

– une politique à l’égard des investissements étrangers (il s’agirait de définir une attitude commune, en particulier envers ceux qui se portent vers certains secteurs de l’industrie, ou certaines régions européennes). Et M. Bettencourt a justement conclu : « Faute de se mettre d’accord, les États-membres de la CEE devraient aller à la bataille – qui s’annonce rude – en ordre dispersé, avec tous les risques économiques, mais aussi politiques que comporte pareille attitude ».

• Les difficultés, en octobre, des négociations entre le Maroc et la Communauté économique européenne pour la conclusion d’un accord partiel conformément à l’article 238 du Traité de Rome (article prévoyant que la Communauté « peut conclure avec un État tiers, une union d’États ou une organisation internationale, des accords créant une association caractérisée par des droits et obligations réciproques, des actions en commun et des procédures particulières ») avaient surpris divers milieux de la capitale marocaine et de Casablanca. Depuis fin novembre, les négociations ont évolué à un point tel que, sous réserve d’une approbation des « Six », on peut considérer comme acquises les contre-propositions marocaines qui, au-delà de leurs aspects techniques, permettront au Maroc, par son association au Marché commun, de normaliser ses rapports avec les pays européens.

* * *

Tels sont quelques éléments de l’activité des organisations internationales dans les dernières semaines de 1968 et les premiers jours de 1969. Cette chronique s’est volontairement limitée aux Nations unies et à l’Europe des « Six ». D’autres institutions ne sont pas restées inactives, mais leurs travaux n’ont pas débordé du cadre technique, et l’essentiel est moins de savoir comment l’on travaille que ce pour quoi l’on travaille : l’ONU et les institutions européennes se définissent une fois de plus moins par leurs méthodes que par leurs objectifs. ♦