La politique française ayant été dominée par la campagne présidentielle, et la politique allemande étant hypothéquée par les prochaines élections législatives, l’activité des organisations européennes a, durant le mois de mai, été particulièrement réduite. Certes, les réunions qui avaient été prévues se sont tenues, mais sans grande conviction, tout s’étant passé comme si, de tous côtés, on considère qu’il faut maintenant attendre l’automne. Toutefois, sur le plan communautaire avec une proposition de la Commission de Bruxelles, sur le plan politique avec une suggestion de M. Strauss, la nature même de l’Europe s’est trouvée placée au centre de nombreuses discussions, et quelques grands débats se trouvent ainsi « relancés ».

Un « budget européen » ?

Dans un document officiel, la Commission des Communautés européennes a défini son programme de travail pour les trois prochaines années. « Pour remplir la mission assignée aux Communautés européennes dans les Traités de Paris et de Rome, il est une tâche première élémentaire : la création d’un marché comparable à un marché intérieur. Ce but n’est pas atteint par la seule réalisation de l’union douanière et du marché agricole commun. Il implique que, parallèlement à la suppression des obstacles à la libre circulation des hommes, des marchandises, des capitaux et des services, soient définies et mises en œuvre des politiques communes propres à unir les économies nationales, à assurer le progrès économique et social, et à garantir une amélioration constante des conditions de vie et de travail. À défaut de telles actions communes, ta libre circulation elle-même demeurerait précaire. D’où, pour chacun des secteurs à étudier, des objectifs concrets »… La Commission propose qu’avant la fin de 1969, en tout cas, les institutions communautaires se concentrent particulièrement sur les tâches suivantes : coordination des politiques économiques et coopération monétaire, politique commerciale commune, financement de la politique agricole commune, programme pluriannuel d’Euratom (Communauté européenne de l’énergie atomique), mise en œuvre de la résolution du 31 octobre 1967 sur la recherche générale et la technologie.

Ce programme s’inscrit dans le cadre des directives politiques établies par les gouvernements, et il ne pose aucun problème d’option. Il n’en va pas de même de la proposition annoncée par M. Rey, président de la Commission, au nom de celle-ci, proposition visant à l’institution de « ressources propres » à la Communauté. « La Commission des Communautés européennes a décidé de proposer, pour financer la Politique agricole commune (PAC) au stade définitif, la création de ressources propres à la Communauté, assorties d’un accroissement du pouvoir de contrôle du Parlement européen. » En soi, l’idée n’est pas nouvelle, et d’ailleurs l’article 201 du Traité de Rome établit que les contributions financières des États-membres aux dépenses de la CEE peuvent être remplacées par des « ressources propres », notamment par des recettes provenant du tarif douanier commun. Mais, pour conforme au Traité de Rome et pour apparemment technique qu’elle soit, la proposition de la Commission n’en pose pas moins un problème politique fondamental.

On se souvient que la crise du 30 juin 1965, qui avait bloqué pendant six mois les mécanismes de décision de la Communauté, avait été provoquée par l’opposition française au projet de M. Hallstein (prédécesseur de M. Rey) de créer un « budget européen » pour le financement de la PAC. Les ressources collectées directement auraient échappé au contrôle des Parlements nationaux. Il était prévu en contrepartie d’instituer un contrôle de l’Assemblée de Strasbourg, dont les pouvoirs, ainsi d’ailleurs que ceux de la Commission, auraient été renforcés. Paris avait très mal accueilli ce projet de création d’un échelon supranational motivé par des considérations techniques sans qu’aient été débattus au fond les grands choix politiques de l’Europe des « Six » – ce qui équivalait à une mise en question de la finalité politique du Traité de Rome, c’est-à-dire la projection du fonctionnel sur l’institutionnel, les communautés n’ayant de signification qu’en tant que piliers d’une union politique qu’elles sont précisément chargées de préparer.

Il est bien évident que si la Commission disposait d’un budget « propre », dont elle aurait la responsabilité sous le contrôle du Parlement européen, le principe même de la souveraineté nationale se trouverait mis en cause, la Commission se trouvant en possession d’une autorité d’ordre supranational. Les auteurs du Traité de Rome jugeaient cette évolution conforme à l’idée de l’Europe qu’ils entendaient bâtir. En 1965, la France rejeta cette idée, refusant à la Commission le droit de se substituer aux gouvernements, en quelque domaine que ce soit, et quelle que soit l’ampleur de la substitution. C’était non le volume du « budget européen » qui était au centre du débat, mais son principe même. Il s’agissait, en d’autres termes, de savoir si l’on passerait à un premier stade de supranationalité par le biais d’une opération technique, ou si cette éventuelle décision devait résulter d’un accord des gouvernements. Le problème se pose aujourd’hui en des termes pratiquement identiques. Les gouvernements seront-ils dessaisis d’une part de leurs prérogatives au profit d’un organisme communautaire par la logique du Traité de Rome ?

Une nouvelle Conférence de Messine ?

L’idée d’une « relance » européenne a été émise de divers points de l’horizon politique. Mais comment procéder à cette « relance » ? Certains ont prôné la réunion d’une nouvelle conférence de Messine. À l’automne 1954, après l’échec du projet de Communauté européenne de Défense (CED), les « Européens » étaient désorientés. Ils avaient imaginé qu’après le charbon et l’acier – fondements de la CECA – la Défense pourrait constituer un autre secteur fonctionnel à partir duquel il serait possible de progresser en direction de l’unification politique. Ils ont commis une lourde erreur, celle de considérer que la Défense est un secteur fonctionnel, alors qu’en dépit de ses aspects techniques, elle est essentiellement politique, mettant en question moins des moyens que des choix fondamentaux. Quoi qu’il en soit, l’idée d’une « relance » fut très vite à l’ordre du jour. Certes, les Accords de Paris du 23 octobre 1954, en créant l’UEO, permirent le réarmement de la République fédérale d’Allemagne (RFA) et son entrée à l’Otan, mais ils ne bâtissaient pas une communauté politique. Seule la CECA émergeait des ruines, manifestant par son activité que la « petite Europe » avait provisoirement survécu au naufrage des autres projets supranationaux. Quittant la présidence de la Haute Autorité de la CECA, M. Jean Monnet souhaitait que la CECA servît de modèle pour de nouvelles actions. Le 1^er juin 1955 à Messine, les ministres des Affaires étrangères des « Six » décidèrent d’élargir les perspectives de la CECA à l’ensemble de l’économie. Messine… Val-Duchesse… Venise (29-30 mai 1956)… Paris (20-21 octobre 1956)… Les conférences se poursuivirent, pour aboutir au Traité de Rome (25 mars 1957), qui créait la Communauté économique européenne. La CECA avait servi de modèle pour la conception des nouvelles institutions européennes. Certes, l’intention politique n’était pas aussi explicitement proclamée, mais elle se profilait à l’arrière-plan des textes. Après l’intermède de la CED, on reprenait le fonctionnel comme préparation à l’institutionnel.

La situation est aujourd’hui bien différente. Le Traité de Rome est toujours en vigueur, les Communautés européennes fonctionnent, les échéances principales ont été respectées. Si donc une nouvelle conférence de Messine était organisée, ce serait dans un esprit différent de celui de 1955. Il s’agirait en premier lieu de faire face à ce que l’on peut appeler « l’échéance agricole ». Les positions n’ont pas varié. Telle que l’« Europe verte » a été conçue, les Allemands et les Italiens doivent payer des sommes considérables pour absorber les surplus français : ils demandent que leur contribution soit limitée, faute de quoi ils seraient incapables, d’ici trois ou quatre ans, de faire face à leurs obligations. La France, quant à elle, soutient que l’Europe agricole est la contrepartie de l’Europe industrielle, que l’une et l’autre sont indissociables, que la solidarité communautaire ne se fractionne pas. Dans quelle mesure ce rappel français des exigences élémentaires de la solidarité peut-il inspirer ceux qui parlent plus de l’Europe qu’ils n’agissent véritablement en sa faveur ?

C’est à une exigence de définition politique que sont aujourd’hui affrontés les dirigeants des « Six » – et les leçons tirées de la crise monétaire de la fin de 1968 le leur rappellent. Veulent-ils reprendre la route, ouverte à Messine, vers une Europe politique placée sous le signe de la supranationalité, ou, au contraire, entendent-ils que l’Europe soit fondée sous le signe de la coopération entre les gouvernements ?

Le problème ne se pose toutefois pas en des termes aussi simples, car les partisans du renforcement interne de la Communauté sont en même temps partisans de son élargissement. On retrouve une des principales contradictions de la situation qui s’est développée depuis le premier « non » opposé par le général de Gaulle à la candidature britannique. En effet, c’est au nom des nécessités d’un renforcement interne de la Communauté que le général de Gaulle avait dit « non », alors qu’il était un adversaire de l’intégration politique. Il dressa contre lui des hommes qui se déclaraient en faveur de cette intégration tout en se faisant les hérauts de l’entrée de la Grande-Bretagne dans le Marché commun, alors qu’il est difficile d’imaginer que la Grande-Bretagne puisse accepter les aliénations de souveraineté inscrites dans la logique du Traité de Rome. Le départ du général de Gaulle n’a pas réglé cette contradiction, qui va hypothéquer toutes les discussions relatives à la candidature britannique. À quelle Europe politique la Grande-Bretagne est-elle candidate ?

On considère à Londres que les négociations seront difficiles : on admet que nombre des objections soulevées par la « France gaulliste » étaient en fait plus ou moins partagées par ses partenaires des « Six », qui se contentaient, en l’espèce, de la laisser parler en leur nom. M. Wilson, le Premier ministre, doit faire face à de telles difficultés qu’il a d’excellentes raisons de ne pas se montrer trop pressé, et, dans la meilleure des hypothèses, une négociation ne s’ouvrira pas avant le printemps, voire même l’été 1970. Qu’en sera-t-il alors de l’économie et de la monnaie britanniques ?

Pour une CED nucléaire

Une réaction significative quant à ces réticences a été enregistrée fin mai. M. Franz-Josef Strauss, ministre allemand des Finances, a profité de son séjour à Londres pour préconiser la création d’une force nucléaire européenne, dont le noyau serait formé par la fusion des forces nucléaires française et britannique, et qui constituerait le « pilier militaire européen » de l’Otan. Comme celle des « ressources propres » de la Communauté, l’idée n’est pas nouvelle. À plusieurs reprises, elle a été émise, notamment dans le cadre de l’UEO, et certains avaient parlé d’une « CED nucléaire ». Exprimée aujourd’hui, elle répond à un double souci : tenir compte des exigences de certaines réformes de l’Otan, associer étroitement Londres à une « relance » de l’Europe. L’idée n’est pas nouvelle, est-elle réaliste ?

Si elle était acceptée, la suggestion de M. Strauss aboutirait à l’existence de deux forces nucléaires de dissuasion, autonomes mais complémentaires, l’une ayant son quartier général en Europe, l’autre à Washington. M. Strauss a pris soin de souligner, à l’intention des Britanniques (qui craignent de voir les Allemands accéder au contrôle des armes nucléaires) qu’en fin de compte ce contrôle serait exercé par la Communauté européenne, sous l’autorité du président d’une fédération européenne. Il a précisé par ailleurs que l’emploi des armes ne pourrait être donné sans l’accord des autorités sur le territoire desquelles elles seraient stockées – ce qui équivaudrait à mettre en place un système de « double clef ».

Il est hors de la nature de la présente chronique d’étudier dans quelle mesure, sur le plan technique, les deux forces nucléaires, française et britannique, pourraient être fusionnées, ni dans quel délai elles pourraient l’être. Le véritable problème n’est d’ailleurs pas d’ordre technique.

Une force nucléaire commune supposerait une stratégie et une politique communes. Elle impliquerait un centre unique de décision, donc un pouvoir politique, ne serait-ce que parce que les délais d’alerte sont trop brefs pour permettre une consultation intergouvernementale. Ce problème s’était posé sur le plan atlantique lorsqu’à la suite des entretiens Kennedy-Macmillan des Bahamas s’étaient engagées les discussions sur le projet de force nucléaire multilatérale. Jusqu’à maintenant, on n’a connu de forces nucléaires que nationales – et, eu égard aux risques impliqués par le recours à l’arme nucléaire, on imagine difficilement une formule collective. Certes, il est vrai que sur le plan atlantique, l’institution d’un pouvoir politique, par exemple un pouvoir fédéral, est une utopie. Sur le plan européen, le problème se présente différemment, en ce sens qu’un fédéralisme européen n’est pas une vue de l’esprit. Mais en est-on là ?

Lors des discussions sur le projet de force nucléaire multilatérale, M. Macmillan avait dit : « Il ne peut pas y avoir quinze doigts sur la gâchette ». Nul n’avait mis en doute la valeur de cet argument. Mais qu’en est-il sur le plan européen ? Actuellement, il n’y aurait pas « quinze doigts sur la gâchette », il n’y en aurait que six, mais il y en aurait encore cinq de trop. Le problème se pose en termes de pouvoir de décision, donc en termes de pouvoir politique. M. Strauss suggère une solution : une fédération européenne. Mais on retrouve alors le problème qui s’était posé à propos de la CED – aggravé par la conscience des risques liés à la possibilité de recours à l’armement nucléaire : convient-il de préparer une fédération par des réalisations fonctionnelles (la Défense étant considérée comme un secteur fonctionnel), ou convient-il au contraire de réaliser d’abord la fédération politique et, ensuite, de concrétiser ce fédéralisme dans un secteur aussi fondamental que la Défense ? Ce qui a échoué sur le plan « classique » avec le projet de CED peut-il être repris, avec des chances de succès, sur le plan nucléaire ? Il ne s’agit pas de savoir quelles sont les possibilités de fusion entre les forces nucléaires françaises et britanniques, il ne s’agit pas d’envisager les modalités du contrôle ou la participation des pays non nucléaires. Il s’agit de savoir si l’on peut envisager une force nucléaire commune avant d’avoir réalisé l’unité politique, ou si l’on doit réaliser cette unité politique avant de bâtir une force nucléaire commune. La Défense ne peut pas rester à l’écart de la construction européenne ; il serait grave que, par idéalisme ou par omission de ce que recouvre le mot « défense » on se lançât dans des aventures qui ne pourraient déboucher que sur de nouvelles déceptions.

La conjoncture scientifique et technique entre les « Six »

Pendant ce temps, les techniciens poursuivent leur tâche, obscure, mais positive. C’est ainsi que le groupe de hauts fonctionnaires chargés par le Conseil des ministres, en octobre 1967, puis en décembre 1968, d’examiner comment pourrait se manifester de façon concrète la coopération scientifique et technologique entre les « Six » a présenté son rapport. Il a sélectionné quarante-sept projets qui, dans les sept secteurs-tests retenus par les ministres (informatique, télécommunications, nouveaux moyens de transport, océanographie, métallurgie, nuisances et météorologie), pourraient, selon lui, être développés en commun par les « Six ». Au terme de la décision du Conseil de décembre 1968, d’autres pays européens – et en particulier ceux désirant adhérer à la CEE – pourraient participer à la réalisation de ces projets. Le rapport du groupe présidé par M. Aigrain, délégué français à la recherche scientifique, a été transmis au comité politique à moyen terme de la CEE. Il sera ensuite soumis aux ministres, qui, en principe, devraient en délibérer en juillet.

Le « groupe Aigrain » distingue deux types de propositions : celles où la préparation technique et économique (contacts avec les industries ou établissements publics intéressés) est suffisamment avancée pour permettre une prise de position immédiate du Conseil ; celles, au contraire, qui exigent un complément d’étude avant que le Conseil n’arrête son choix. Selon le « groupe Aigrain », les projets pour lesquels une décision rapide peut intervenir sont les suivants :

• Informatique : création de réseaux de transmission de données entre centres de recherche ; création d’une bibliothèque européenne des programmes ; création de comités de normalisation de software.

• Télécommunications : études prospectives des prestations de service des télécommunications ; certificats de conformité européenne pour composants électroniques ; recherche des bases sur la propagation des ondes hertziennes de haute et très haute fréquence.

• Nouveaux moyens de transport : dispositifs d’aides électroniques à la circulation ; étude de l’intérêt des procédés de sustentation électromagnétiques ; étude de l’intérêt d’un aéroglisseur marin de plus de 1 000 tonnes ; étude prospective de transports de voyageurs entre grandes agglomérations ; étude de l’application des turbines à gaz à circuit fermé aux motrices ferroviaires.

• Océanographie : lutte et contrôle de la pollution des mers ; mise au point d’un appareil de mesure de toxicité et d’un appareil de mesure de paramètre des eaux résiduelles en mer ; réseau océanographique de mesures dans les eaux européennes.

• Métallurgie : étude des superalliages et alliages de titane pour turbines à gaz ; développement de matériaux renforcés par fibres pour turbines à gaz ; développement de métaux réfractaires aux matériaux pour turbines à gaz ; développement de matériaux pour le dessalement de l’eau de mer ; cuves en acier de forte épaisseur pour l’industrie chimique ; possibilité d’emploi de métaux, notamment pour l’industrie chimique ; développement de matériaux supraconducteurs industriels ; développement de semi-conducteurs.

• Nuisances : pollution atmosphérique due aux dérivés du soufre ; détermination du seuil de nocivité global des polluants atmosphériques ; composition des gaz et poussières des véhicules automobiles et des appareils de chauffage domestique ; processus d’épuration naturelle des eaux ; procédés d’épuration des eaux résiduaires ; pollution thermique des milieux hybrides ; effets biologiques de la contamination des eaux pour les biocides ; méthodes de traitement des boues en vue de leur utilisation ; nuisances acoustiques.

• Météorologie : centre météorologique commun de calculs et de recherches ; développement, normalisation et achat en commun d’équipement météorologique.

Parmi les projets qui réclament encore un complément d’étude, on relève la construction d’un ordinateur à grande puissance, la création d’un institut européen de l’informatique, des recherches sur les moteurs à induction linéaire, l’utilisation des véhicules électriques en milieu urbain, l’automatisation générale de la conduite des navires, la mise au point d’une sonde chimique et le développement et l’exploitation en commun de satellites météorologiques européens.

Le rapport ne donne que de vagues indications sur le financement des opérations envisagées. Il se contente, en effet, de faire une distinction entre les actions à coût faible (au maximum un million de dollars), à coût moyen (de 1 à 10 M$) et à coût élevé (supérieur à 10 M$). On peut remarquer que, parmi les projets suffisamment avancés pour faire l’objet d’une mise en œuvre rapide, seule la création d’un centre météorologique commun figure (pour le moment du moins) dans cette dernière catégorie.

Le « groupe Aigrain » a, d’autre part, annoncé son intention de poursuivre l’examen des possibilités de coopération entre les « Six » dans d’autres voies que les sept secteurs délimités initialement par le Conseil. Il se préoccupera aussi des problèmes « horizontaux » que pose la coopération entre les États-membres : confrontation des programmes et des budgets nationaux, formation et échange de chercheurs, etc.

* * *

Consacrée aux institutions internationales, cette chronique se trouve en fait, ce mois-ci, limitée aux organisations européennes. C’est qu’en effet, d’une part l’activité des autres organisations a été très réduite, et d’autre part certaines propositions mettent en question la nature même de l’Europe pour laquelle, de tous les côtés, « on » souhaite une « relance ». Dans le temps même où des savants et des techniciens, dans le cadre politique qui est actuellement celui des « Six », mettent en chantier un vaste programme de coopération scientifique et technique, les responsables de la Commission de Bruxelles et des ministres s’efforcent de modifier ce cadre politique. Aussi paradoxal que cela puisse paraître, le rapport du « groupe Aigrain » et les propositions de MM. Rey et Strauss procèdent de la même volonté : faire « avancer » l’Europe par des réalisations concrètes. Reste à savoir si ce progrès sera plus rapide par des réalisations limitées comme celles que propose le « groupe Aigrain » ou par la discussion d’une suggestion comme celle de M. Strauss. Il est en tout état de cause certain que les discussions sur la nature politique de l’Europe domineront les négociations à partir de l’automne. ♦