L’ONU aura un nouveau secrétaire général : élu à l’automne 1961, après la mort tragique de M. Dag Hammarskjoeld dans la forêt congolaise, M. U Thant a en effet décidé de ne pas accepter un nouveau mandat. Sa simple réélection aurait posé moins de problèmes que sa succession n’en fait apparaître dès maintenant. S’il est exclu qu’il soit remplacé par le ressortissant d’une grande puissance (ses prédécesseurs furent le Norvégien Trygve Lie, le Suédois Dag Hammarskjoeld, lui-même est Birman), la compétition n’en sera pas moins très vive, entre les partisans d’un Asiatique (qui illustrerait l’importance du continent et du Pacifique), ceux d’un Africain (mais de quelle tendance ?), ceux d’un Latino-Américain et ceux d’un Européen « neutre » (un Finlandais par exemple). Moins important que ne l’avaient prévu les rédacteurs de la charte de San Francisco, le poste l’est plus que ne le prétendent certains adversaires de l’Organisation, et c’est bien ainsi que le jugent les grandes puissances, dont chacune s’oppose à ce qu’il revienne à un partisan de « l’autre ». M. U Thant a dû enregistrer les exécutions de Guinée, en les considérant comme un défi aux principes mêmes de l’ONU, comme il a dû enregistrer les détournements d’avions, le recours aux otages, etc. L’ONU se voulait l’expression morale et le bras séculier d’un monde voué à la paix – le monde est resté celui de la force. Parviendra-t-il, au cours de la dernière phase de son mandat, à obtenir la cessation des combats au Vietnam, et l’élaboration d’une solution au Moyen-Orient ? Bien hasardeuse serait une réponse positive…

Le moment n’est pas encore venu de dresser le bilan de l’action de M. U Thant comme secrétaire général de l’ONU. Tout au plus peut-on remarquer que la guerre du Vietnam s’est déroulée et se prolonge comme si l’ONU n’existait pas, et qu’en dépit des efforts de M. Jarring, la crise du Moyen-Orient reste aussi grave… Ce sont les gouvernements qui demeurent les maîtres du jeu. C’est vrai pour l’ONU. C’est également vrai, dans une autre perspective, à propos de l’Europe, comme en témoigne la définition des objectifs et des moyens par M. Georges Pompidou dans sa conférence de presse du 22 janvier.

Une Europe confédérale

Les propos du président de la République ne laissent place à aucune équivoque, quant aux intentions. « Il ne peut s’agir que de construire à partir de ce qui existe une confédération d’États décidés à harmoniser leur politique et à intégrer leur économie, et, si on le prend ainsi, on s’aperçoit que la querelle de la supranationalité est une fausse querelle. Si un jour la confédération européenne est une réalité, il faudra bien qu’il y ait un gouvernement dont les décisions s’imposent à tous les États qui en seront membres. Le problème est de savoir à partir de quoi, par quelle méthode et sous quelle forme on parviendra à ce gouvernement ».

M. Pompidou a tenu à préciser ses vues.

– Les organismes techniques (notamment la Commission de la Communauté économique européenne) ne peuvent pas être les moteurs de cette évolution. « Le gouvernement de l’Europe ne peut sortir que de la réunion des gouvernements nationaux, se mettant ensemble pour prendre des décisions valables pour tous » – ce qui équivaut à poser en principe la primauté du Conseil des ministres (expression des gouvernements) sur la Commission (expression de la CEE)

– « … les décisions importantes ne peuvent être prises que d’un accord unanime », ce qui sous-entend le rejet de toute aliénation de souveraineté impliquée par les procédures majoritaires prévues par le Traité de Rome (1957).

– Comment le Conseil des ministres peut-il faire appliquer ses décisions ? « Il dispose… par l’intermédiaire des gouvernements nationaux, des administrations nationales, mais il est probable et même certain que cela ne suffit pas et qu’il lui faudra pour préparer ses délibérations, pour suivre l’application de ses décisions, des organismes spécialisés. Je n’y vois aucun inconvénient. À une condition, c’est que ces organismes, agents d’exécution du Conseil des ministres, soient responsables devant lui et devant lui seul. C’est une règle de la responsabilité de l’administration devant le pouvoir exécutif qui est pratiquée dans tous les États et qui ne peut donc pas ne pas l’être dans la confédération européenne ». Ceci implique la soumission des organes communautaires aux organes nationaux, donc une limitation très stricte des prérogatives de la Commission.

– Question de l’Assemblée européenne : « Il me paraît évident que le jour où il y aura un véritable gouvernement européen, il faudra qu’il y ait un véritable Parlement européen. Cela posera d’ailleurs de nombreuses questions, ne serait-ce qu’à cause des opinions et des habitudes différentes qui existent dans les différents pays de la Communauté quant aux rapports entre gouvernement et parlement. Mais, en attendant, les spéculations sur l’Assemblée parlementaire européenne me paraissent complètement inutiles. On ne peut imaginer d’accroître considérablement ses pouvoirs que lorsqu’il y aura apparition d’un véritable pouvoir exécutif en face d’elle ». Ceci est logique dans la perspective de la confédération. Toutefois, il a été décidé, au printemps 1970, qu’en 1974 la Commission disposera des « ressources propres » prévues par le traité de Rome, et que le contrôle budgétaire en sera assuré par le Parlement européen. Cette décision pourra-t-elle être mise en œuvre dans le cadre défini par le président de la République ?

– Enfin, M. Pompidou, après les avoir précisées, a tenu à synthétiser « intellectuellement » ses vues. « On parle beaucoup de l’esprit de La Haye… c’est à la fois une volonté et une méthode. Volonté d’élargir et d’approfondir la Communauté… Méthode ? Il s’agit de progresser dans les faits – et non dans les phrases – et de prouver le mouvement en marchant. De ce point de vue, s’agissant de l’union économique et monétaire, l’esprit de La Haye, cela consiste à s’engager résolument dans la première étape, plutôt que d’échanger des discours théoriques sur ce qui se passera, peut-être, et si tout va bien, à partir de 1980 ». Il s’agit donc d’un refus de toute idée préconçue quant à la nature politique de l’union économique européenne, de l’insertion de l’effort européen dans une conception pragmatique de l’action politique ⁽¹⁾.

Le meilleur commentaire de ces propos a peut-être été celui du General-Anzeiger de Bonn, qui écrivait, le lendemain de la conférence de presse : « L’Auvergnat Pompidou veut sentir la terre sous ses pieds ». Ce pragmatisme contraste fondamentalement avec la perspective initiale de l’effort européen. Pour les « pères » de l’Europe – notamment Robert Schuman – il s’agissait de bâtir des communautés fonctionnelles devant préparer une communauté politique de type fédéral. C’est dans une direction nouvelle que va s’engager cet effort. Certains s’en réjouissent, les uns parce qu’ils refusaient les aliénations de souveraineté impliquées par le fédéralisme, les autres parce qu’ils préfèrent le pragmatisme, fût-il peu spectaculaire, aux théories les plus séduisantes. Mais il semble que, dans l’état actuel des esprits, aucun gouvernement européen ne soit disposé à accepter des aliénations de sa souveraineté, qu’aucun ministre des Finances n’envisage de ne plus pouvoir financer le déficit budgétaire par la monnaie (ce à quoi il serait contraint si le « rapport Werner » était mis en œuvre), etc. C’est ainsi à une « Europe des réalités » que veut se consacrer le président de la République – ce qui n’exclut pas l’idéal.

Objectifs nationaux et Communauté

Ces réalités européennes suscitent certaines inquiétudes. C’est ainsi, par exemple, que l’on s’interroge à Bruxelles : les objectifs nationaux des « Six » sont-ils compatibles ? C’est que la période 1971-1975 est celle du troisième programme de politique économique à moyen terme de la CEE, en même temps, par exemple, que celle du VI^e Plan français. Les experts de la CEE ont reçu des gouvernements une « projection quantifiée » de chaque économie nationale, tenant compte à la fois des résultats attendus des politiques structurelles et de la régulation communautaire qui doit leur être associée (mais sans pouvoir encore faire une place satisfaisante aux mouvements conjoncturels). Ils écrivent, en présentant ce troisième programme : « L’ajustement nécessaire entre les économies nationales qui se développent selon des rythmes et à partir de niveaux de développement différents, s’effectue normalement par l’évolution relative des prix internes, par les mouvements de capitaux et de main-d’œuvre et, en cas de déséquilibre fondamental, par des modifications de parité. Pour la CEE, il faut veiller à ce que cet ajustement puisse s’effectuer sans recourir dans les relations intercommunautaires à des mesures protectionnistes ou à des modifications de parité ». En d’autres termes, les pays membres sont invités à ne plus se préoccuper seulement d’adapter chacun pour soi sa demande intérieure à son potentiel d’expansion, mais à harmoniser son développement avec celui de ses partenaires.

À cette fin, et pour obtenir en particulier une évolution plus convergente des prix à l’intérieur de la Communauté, une conciliation préalable, au niveau communautaire, des diverses politiques économiques nationales s’avère nécessaire. Les experts européens ont retenu quatre indicateurs aptes à représenter synthétiquement les résultats de la politique économique globale :

– la croissance économique (exprimée par le taux de croissance du PNB à prix constants) ;
– le degré de réalisation du plein-emploi (exprimé par le taux de chômage) ;
– l’évolution du niveau général des prix, représentant les tensions entre l’offre et la demande ;
– la réalisation de l’équilibre des échanges extérieurs.

Or, étudiées en fonction de ces critères, les perspectives de développement de la communauté jusqu’en 1975 montrent que les différents objectifs nationaux relatifs à la croissance en volume et à l’emploi devraient, dans l’ensemble, être atteints, mais qu’il existe une assez grande incertitude en ce qui concerne l’évolution des prix. La comparaison directe des indicateurs nationaux et, parallèlement, des stratégies qu’ils impliquent, révèle ainsi une menace certaine. « Les projections faites par les États-membres, estime même la Commission, paraissent se situer à la limite de l’incompatibilité, beaucoup moins il est vrai au début de la période de projection (où les effets de modification de parité se font encore sentir) qu’à la fin de cette période ». Pour réduire ces risques, la Commission préconise une stratégie d’ensemble concertée, reposant sur la régulation de la demande globale et l’orientation des politiques structurelles. À n’en pas douter, cette harmonisation répond très exactement au pragmatisme défini par le président de la République. Il semble qu’il faille arriver :

– à l’établissement de budgets économiques annuels compatibles ;
– à la mise en œuvre d’un système d’indicateurs d’alerte lié aux objectifs compatibles à moyen terme ;
– à une définition de marges de fluctuation conjoncturelle admissibles ;
– à l’examen de la réalisation et à la révision périodique des objectifs quantitatifs à moyen terme ;
– à la synchronisation des procédures nationales de programmation.

L’affaiblissement du Commonwealth

Le pragmatisme avec lequel M. Pompidou entend que soit poursuivi l’effort européen ne peut évidemment que convenir à la Grande-Bretagne. D’autant qu’il semble bien que celle-ci soit décidée, tout en maintenant des exigences incompatibles avec les règles communautaires, à entrer dans le Marché commun. L’Europe représenterait-elle plus pour elle que le Commonwealth ? La 18^e conférence de cet organisme (« club » plutôt qu’institution, car il n’a pas de structure) à Singapour a montré que la référence à Londres ne suffit plus à éviter de profondes divergences de vues. Mais il y a plus.

Depuis que, par la réforme du régime des passeports, les ressortissants des pays membres du Commonwealth sont considérés à Londres comme des étrangers, ce grand ensemble multiracial des nations britanniques est un mort en sursis. Le développement des négociations entre la Grande-Bretagne et les « Six » ne peut que l’affaiblir encore, mais sans doute serait-il également affaibli si ces négociations échouaient. Qu’il ait été une survivance du passé impérial de la Grande-Bretagne (il ne date officiellement que de 1922), qu’il ait permis à certains Anglais de s’imaginer que la puissance victorienne pouvait se perpétuer après le « dégagement » à l’est de Suez importe peu. L’essentiel est qu’en voulant devenir membre de la Communauté européenne, la Grande-Bretagne a, entre autres motivations, tenu compte de l’effondrement des « préférences impériales »

La Grande-Bretagne bénéficiait de concessions douanières de la part de plusieurs pays du Commonwealth (surtout du Canada, de la Nouvelle-Zélande, de l’Australie et des Antilles) pour la vente de ses produits manufacturés, en échange de quoi elle acceptait librement les biens et les denrées de ces mêmes pays. Or il est évident que ce système préférentiel disparaîtra si la Grande-Bretagne est admise dans le Marché commun. Mais les dirigeants anglais ont fait leurs comptes : l’entrée dans le Marché commun présente plus d’avantages que les préférences impériales, et il s’en faut de peu que celles-ci ne soient qu’un souvenir, à ranger aux côtés des œuvres de Kipling.

En fait, ces préférences impériales étaient un vague ensemble d’accords bilatéraux, sans organisation communautaire. Leurs avantages ne pouvaient donc apparaître dans une balance comptable, d’autant qu’ils variaient de pays à pays et de produit à produit : c’est sans doute pourquoi les Anglais se sont abstenus depuis 1965 d’en établir la moindre statistique. Approximativement, ils représentaient pour les exportateurs britanniques un avantage de l’ordre de 7 à 10 %. Était-ce suffisant pour que le Commonwealth reste un marché protégé pour des exportateurs ? Non. Mieux, on a suggéré que l’illusion entretenue quant à cette protection avait eu l’effet contraire à celui qui était espéré, à savoir de pousser les acheteurs du Commonwealth dans les bras des fournisseurs européens et américains. C’est qu’en effet le Commonwealth et le mythe impérial ont incité beaucoup d’industriels britanniques à rester orientés vers les produits plus que vers les marchés, à proposer à leurs clients du Commonwealth les marchandises qu’ils fabriquaient plutôt que de produire celles qui leur étaient demandées.

Aussi bien la part de la Grande-Bretagne dans le marché du Commonwealth s’est-elle régulièrement réduite depuis la fin de la guerre. Vers 1950, le Commonwealth achetait encore près de 45 % des exportations britanniques : il n’en achète plus tout à fait 25 % : Pendant cette même période, les exportations de l’industrie britannique vers l’Europe occidentale ont augmenté de 31 à 41 %. L’inadaptation des exportateurs britanniques aux marchés qui leur restaient ouverts n’est pas seule en cause. En effet, l’Europe occidentale, les États-Unis et le Japon ont manifesté un intérêt croissant pour les pays du Commonwealth, ces nouveaux acheteurs de matières premières et de denrées alimentaires ayant, en échange, trouvé des marchés accueillants à leurs produits manufacturés.

Toutefois, en dépit de ce déclin des échanges commerciaux à l’intérieur du Commonwealth, les membres de celui-ci ne voient pas d’un bon œil les négociations entre Londres et les « Six ». C’est que le succès de ces négociations rendrait irrévocable l’évolution de ces échanges. Déjà, la « politique sans barrières tarifaires » pratiquée par le cabinet conservateur à l’égard du Commonwealth et de ses autres fournisseurs, en ce qui concerne notamment les prélèvements et les quotas aux importations, est un signe de cette rupture. Si la Grande-Bretagne devient membre de la Communauté européenne, on assistera à un démantèlement planifié du système des préférences au fur et à mesure que la Grande-Bretagne s’intégrera à l’Europe. Il est probable que les principaux partenaires commerciaux de la Grande-Bretagne au sein du Commonwealth se retireront eux-mêmes du système, tout en le maintenant entre eux – ce qui rendra particulièrement inconfortable la période transitoire de cinq ans.

Si les négociations échouaient, deux éventualités pourraient se présenter. Comme les réductions tarifaires du Kennedy Round ont déjà rongé une bonne part de ces préférences, et comme d’autres ajustements pourraient être imposés par l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT), le système deviendrait méconnaissable. Comme certains membres du Commonwealth se disent « en voie de développement », ils pourraient opter pour les avantages que divers organismes offrent aux pays dans cette situation, et renoncer à ceux qu’ils devaient à leur appartenance au Commonwealth. De toute façon, le système des préférences impériales sera profondément altéré par les négociations entre Londres et les « Six », quel qu’en soit le résultat.

Déjà, il y avait une contradiction entre ces préférences et les nombreux efforts dépensés en vue de libérer les échanges internationaux. On sait que l’Angleterre n’a pas envisagé de demander, pour les pays du Commonwealth, une formule d’« association » comparable à celle dont bénéficient les anciens membres de la Communauté française. La rupture est inscrite dans la logique même de l’histoire. Lorsque la Grande-Bretagne a posé sa candidature à la Communauté européenne, certains se sont étonné qu’elle porte un tel coup aux liens qui l’unissaient aux membres du Commonwealth. On peut aujourd’hui se demander si, dans une certaine mesure, sa candidature n’a pas été inspirée par la conscience d’un prochain effondrement de ces relations privilégiées. On peut ainsi avancer, simultanément, que la candidature au Marché commun n’a pas été la cause de l’affaiblissement du Commonwealth, et que, sans cet affaiblissement, cette candidature n’aurait peut-être pas été présentée, ou, du moins, son contexte politique eût été différent. En tout cas, cette disparition des préférences impériales est un événement considérable.

Sans doute, dominée par l’affrontement anglo-africain au sujet des livraisons d’armes britanniques à la République sud-africaine, la conférence de Singapour a-t-elle pris fin sur une démonstration d’unanimité. Les représentants des 31 pays membres ont approuvé, en effet, une déclaration solennelle réaffirmant les principes fondamentaux de l’association, notamment celui de l’égalité raciale. Mais, au-delà de cette unanimité, la conférence de Singapour a mis en évidence l’érosion du Commonwealth multiracial, composé de pays séparés par des intérêts différents et parfois même contradictoires. Dans la mesure où il représente un « pont » entre les États de races et de structures économique, politique et sociale différentes, le Commonwealth joue un rôle utile dans la vie internationale, en retardant le développement d’un isolationnisme non plus à l’échelle des nations, mais des continents, empêchant que s’aggrave l’opposition entre pays riches et pays pauvres. Mais la divergence des intérêts prioritaires est telle que l’on peut craindre les conséquences des oppositions qui se sont manifestées à Singapour. Sans doute le Commonwealth survivrait-il au départ de deux ou trois de ses membres africains, mais rien ne permet d’affirmer que cette défection ne provoquerait pas un mouvement général de retraite, qui lui ferait perdre sa raison d’être.

La Communauté européenne n’a pas bonne presse dans certaines régions du monde : les États-Unis lui reprochent ce qu’ils considèrent comme son « protectionnisme », l’Union soviétique lui fait grief d’être une « institution capitaliste », les pays du Commonwealth la rendent responsable de l’attrait que l’Europe exerce sur la Grande-Bretagne, les pays de l’ancienne Communauté française, enfin, se plaignent de sa politique en matière d’achat des produits de base. Tel fut le thème de la 7^e conférence parlementaire de l’Association Marché commun–Afrique, à Yaoundé les 11-13 janvier 1973. L’association à l’Europe est devenue un dogme pour les États africains et malgache. Mais elle ne règle pas, par elle-même, les problèmes économiques auxquels sont affrontés ces États. On retrouve notamment celui du prix des matières premières.

Il était à prévoir que l’union économique des « Six » et la perspective de l’adhésion de la Grande-Bretagne (pays dont plusieurs, notamment la Grande-Bretagne, la Belgique, les Pays-Bas et la France, sont riches d’une tradition coloniale) susciterait des réactions en Afrique et en Asie. Dans le cas de l’ex-Communauté française, le problème se pose en termes économiques, dans celui du Commonwealth, il se pose en termes politiques. Ceci plaide en faveur de la manière dont s’est effectuée la décolonisation de l’ex-Afrique française et de Madagascar. ♦

(1) Les exigences techniques de l’imprimerie ne nous ont pas permis d’analyser l’accord intervenu le 9 février entre les ministres des Affaires étrangères des « Six » à propos de la première étape de l’union économique et monétaire, accord qui procède des conceptions définies par le président de la République. Nous l’analyserons dans notre prochaine chronique.