Après l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, il y a quelques mois seulement, les discours prometteurs et les analyses pleines d’espoirs sur le renforcement de la cohérence, de l’efficacité et de l’influence de l’Union européenne (UE) sur la scène internationale grâce au dit Traité ont déjà fait place à la désillusion et au sentiment d’amertume, parfois chez les mêmes observateurs ou acteurs des politiques européennes. Les dispositions institutionnelles telles la nomination d’un Haut représentant pour la Politique étrangère et de sécurité commune qui soit aussi vice-président(e) de la Commission européenne, la désignation d’un président stable du Conseil européen, ou la création d’un Service européen d’action extérieure (SEAE) déçoivent déjà, avant même d’avoir pu être pleinement opérationnelles. Sur fond d’une prise de conscience naïve et soudaine que des réformes institutionnelles ne sauraient résoudre à elles seules des difficultés structurelles d’existence internationale de l’UE qui sont avant tout politiques, le retour à la pratique diplomatique « au quotidien » semble laborieux.

Dans ce contexte, se saisir d’un enjeu comme les relations de l’UE avec ses voisins ⁽¹⁾ aujourd’hui, c’est chercher avant tout à replacer l’analyse de l’action extérieure de l’UE dans un registre politique et stratégique, pour déceler ce qui fonde la cohérence et l’influence d’un acteur international. C’est analyser, ensuite, ce qu’est susceptible d’apporter le nouveau traité dans ce contexte. C’est se demander enfin, par-delà ces ajustements institutionnels, quels sont les obstacles à surmonter pour voir l’UE atteindre un niveau de cohérence, d’efficacité et de continuité lui permettant d’exercer une influence à la hauteur de ses intérêts et de ses ambitions dans son étranger proche comme au-delà. Et identifier ainsi au passage quelques-unes des difficultés fondamentales auxquelles se heurte la consolidation de l’UE comme un acteur politique international cohérent et ambitieux, et que nulle réforme institutionnelle ne saurait à elle seule résorber.

L’UE et ses voisinages : une action peu lisible pour un voisinage éclaté

Les relations de l’UE avec ses voisins s’articulent autour de plusieurs cadres politiques et institutionnels dont certains se recoupent et se chevauchent partiellement, et dont le point commun est de démontrer le souci de l’UE d’influer positivement sur son environnement stratégique immédiat. La Politique européenne de voisinage (PEV) ⁽²⁾, le partenariat euro-méditerranéen ⁽³⁾ et l’Union pour la Méditerranée (UPM) ⁽⁴⁾, les négociations d’adhésion ou de pré-adhésion ⁽⁵⁾, mais aussi le partenariat stratégique UE-Russie, ont ainsi tous pour objectif politique – et quasi philosophique – une volonté d’éviter que les frontières de l’Union ne constituent des zones de rupture, de division, de fermeture et d’exclusion. Une volonté aussi d’étendre la zone de paix, de stabilité et de prospérité incarnée par l’UE, en cherchant à « promouvoir, à l’Est de l’UE et aux frontières du bassin méditerranéen, un ensemble de pays bien gouvernés avec lesquels nous pourrons avoir des relations étroites, fondées sur la coopération » ⁽⁶⁾. Tous ces instruments ont aussi pour philosophie commune une stratégie européenne éprouvée associant l’ouverture et la coopération économique au dialogue politique. Cet objectif louable d’ouverture et d’inclusion relative de l’UE à l’égard de son voisinage se heurte néanmoins à des impératifs politiques parfois difficilement conciliables et à des difficultés institutionnelles parfois handicapantes.