Les États ne peuvent mettre en place une lutte efficace contre le terrorisme international qu’en coopérant. Il y a une prise en considération de cet enjeu, au sein d’organisations intergouvernementales, régionales ou même internationales ⁽¹⁾.

L’Union européenne (UE) effectue des recommandations et fixe les objectifs vers lesquels les États-membres doivent tendre. En proposant de lutter contre une utilisation de capitaux criminels les institutions européennes espèrent bloquer l’approvisionnement financier des cellules terroristes et radicales ⁽²⁾. L’UE a donc invité les États-membres à se doter d’outils appropriés, sachant qu’il leur avait déjà été demandé d’établir des dispositifs anti-blanchiment. Le fait qu’il y ait déjà des outils existants permet de faciliter une harmonisation législative entre les États-membres. Quoi qu’il en soit, une grande coopération et un partage de l’information sont nécessaires entre les États.

La mise en place d’une harmonisation progressive

L’Union européenne fait son possible pour que le système financier ne soit pas utilisé à des fins criminelles, à savoir lutter contre le blanchiment des capitaux et l’utilisation des produits du crime.

Depuis 1991, la directive de la Communauté européenne du 10 juin ⁽³⁾, prévoit un mécanisme de contrôle anti-blanchiment. L’Union européenne a ainsi invité les États-membres à se doter d’un organe de surveillance et de renseignement financier, alimenté par les soupçons de professionnels du secteur. Ces organes n’étaient donc pas à l’origine mis en place pour lutter contre le financement du terrorisme, mais ils constituaient un cadre préexistant permettant l’instauration rapide d’un nouveau rôle.

La directive du 26 octobre 2005 ⁽⁴⁾ a, quant à elle, étendu la fonction de ces organes de lutte anti-blanchiment à celle de lutte contre le financement du terrorisme. Ces deux notions ne sont pas forcément liées, bien qu’il soit possible de blanchir pour financer des actes terroristes, mais les mécanismes permettant de détecter ces deux activités sont quasiment identiques. « Exploiter le système financier pour y faire transiter des fonds d’origine criminelle ou de l’argent propre à des fins de terroristes menace clairement son intégrité, son bon fonctionnement, sa réputation et sa stabilité ⁽⁵⁾. »

En effet, la lutte contre le financement du terrorisme et le blanchiment permet de mieux garantir l’intégrité du système financier. Cette perspective est en réalité bien plus large qu’à la simple échelle européenne, et l’UE n’hésite d’ailleurs pas à affirmer qu’elle s’appuie sur les décisions et recommandations de l’organisation intergouvernementale anti-blanchiment et financement du terrorisme (FATF) : « An important part of EU policy on terrorist financing now emanates from the Financial Action Task Force ⁽⁶⁾. » C’est un élément essentiel car si l’Union européenne demande à ses États-membres une action harmonisée contre le blanchiment et le financement du terrorisme elle s’appuie sur un organisme qui demande également à ses partenaires de s’harmoniser. Ce double niveau d’harmonisation permet d’espérer à terme un rapprochement des législations à l’échelle internationale.

Les articles 1 à 4 de la décision du 13 juin 2002 précisent que le financement du terrorisme correspond au fait de « fournir ou de réunir directement ou indirectement, par quelques moyens que ce soit, des fonds dans l’intention de les voir utilisés ou en sachant qu’ils seront utilisés, en tout ou partie, en vue de commettre l’une des infractions qui, par leur nature ou leur contexte, peuvent gravement porter atteinte à un pays ou à une organisation internationale » ⁽⁷⁾. Il est important d’avoir une définition commune, car elle permet de faciliter la mise en œuvre des moyens de lutte.

Au-delà d’une même définition, l’Union européenne demande aux États-membres d’obliger certains professionnels du secteur financier à être acteurs de la lutte. Il s’agit notamment des établissements de crédit, des banques, des experts comptables et commissaires aux comptes, des notaires, avocats et autres professionnels du droit, certains agents immobiliers, négociants de biens ainsi que les casinos ⁽⁸⁾. Ces différents acteurs quand ils sont témoins ou découvrent une opération suspecte doivent déclarer leurs soupçons à leur organisme national de renseignement financier. Ils sont de plus amenés à mettre en œuvre des vérifications spécifiques.

L’existence d’une coopération à partir d’outils existants

Les organes de renseignement financiers nationaux agissent dans le cadre d’une prévention du terrorisme à l’échelle nationale, mais il convient d’approfondir leur possibilité de coopération entre les États. Dès lors qu’une mesure de gels de liquidités appartenant à des terroristes est rendue nécessaire, elle implique souvent plusieurs États. En effet, ce moyen de privation de ressources financière n’est souvent rendu possible que par une coopération et un partage d’information entre plusieurs nations.

La lutte contre le financement du terrorisme ne peut ainsi rester à un niveau national, puisqu’elle a, par nature, une dimension internationale. Plusieurs problèmes se posent alors : comment mettre en place un partage de l’information entre les États-membres, et comment apprécier, de façon homogène, les « bons soupçons » ? Qu’a prévu l’Union européenne dans ce domaine précis ?

Si la vigilance des professionnels est absolument fondamentale, les personnes chargées de contrôler ces éléments de faits « soupçonneux » n’auront cependant pas forcément la même appréciation. « The identification of trends and typologies requires intense dialogue and cooperation among all the authorities involved. Often the FIU ⁽⁹⁾ plays a coordinating in gathering, organizing, and disseminating the information ⁽¹⁰⁾. »

Si l’on se place dans une logique d’harmonisation des méthodes de détection des opérations financières liées au financement du terrorisme, il semble nécessaire de mettre en place un dispositif de partage de bonnes pratiques et de conseils. Pour cela les organes de renseignement financier doivent organiser une coopération effective (collecte et redistribution) de l’information. Il existe, à cette fin, une plateforme permettant à tous les organes de renseignement financier de communiquer. Mise en place par la Commission européenne en 2006, elle facilite l’échange sur la mise en œuvre des normes : non seulement elle permet un échange de bonnes pratiques mais évidemment un échange d’information opérationnelle.

En effet, la coopération entre les États-membres ne peut se limiter à une simple mise en commun de conseils méthodologiques. La détection d’une opération est facilitée si l’historique des opérations antérieures similaires dans un autre État membre est mis à disposition. Chaque cellule nationale peut ainsi solliciter ou transmettre une information spécifique. Ce dispositif est tout à fait efficace en matière de blanchiment, mais de façon étonnante la directive du 26 octobre 2005 ne prévoit pas un échange d’information entre les États-membres concernant le financement du terrorisme, alors que le Programme de Stockholm a clairement appelé à « continuer à développer l’échange d’information entre les cellules de renseignement financier » ⁽¹¹⁾. En 2004, la Commission avait pourtant déjà prévu que le réseau FIU.net – qui est un réseau entre les cellules de renseignement financier européennes – serait appelé à jouer un rôle important dans le partage des informations sur le financement du terrorisme ⁽¹²⁾.

Dix ans plus tard, la quatrième directive anti-blanchiment est venue renforcer la mise en place de cette coopération entre les organes de renseignement financier. Elle prévoit qu’une cellule de renseignement financier nationale transfère immédiatement une déclaration de soupçon concernant un autre État membre à la cellule de renseignement de l’État membre en question. Il est impossible de refuser d’échanger des informations entre cellules européennes, sauf à titre exceptionnel. De plus, si une cellule de renseignement financier cherche à obtenir des informations sur un individu agissant sur son territoire national mais étant établi dans un autre État membre – exercice de son droit de communication –, la cellule de l’État membre concerné sera obligée, rapidement, de transmettre les demandes et les réponses ⁽¹³⁾, tout en respectant la protection des données personnelles qui seraient ainsi collectées.

Il faudrait également mettre en place des dispositifs complémentaires plus réactifs. L’Union européenne cherche avant tout à couper les liquidités permettant aux cellules terroristes d’être actives. Il est très difficile de le faire en amont mais l’objectif est de réagir extrêmement rapidement, après la commission de tel ou tel acte, et de geler les avoirs le plus rapidement possible. Ce dispositif est complémentaire à celui de la lutte pour que le système financier ne soit pas utilisé à des fins de financement d’actions terroristes.

La logique est ici différente. En effet, il ne s’agit pas simplement de bloquer les fonds suspectés d’avoir un lien avec des actions terroristes ; on se situe plutôt en aval et on bloque les fonds dont on est certain qu’ils ont un lien avec une unité terroriste. Une liste des personnes concernées par les gels de fonds a été mise en place et est mise à jour régulièrement.

Il y a donc des mesures exclusivement préventives et des mesures qui sont à la fois préventives et répressives. Le gel des avoirs peut concerner des personnes « soupçonnées d’activités terroristes ». Même s’il faut évidemment des preuves ou indices sérieux, le doute est souvent possible, posant la question du respect du principe de présomption d’innocence. Les juridictions européennes se sont prononcées à ce sujet et ont conclu en confirmant que ce système pouvait être appliqué pour des personnes n’ayant pas encore été jugées car « le principe de la présomption d’innocence ne s’oppose pas à l’adoption de mesures conservatoires » ⁽¹⁴⁾.

La décision de gel des avoirs au sein de l’Union européenne doit être soumise au principe de reconnaissance mutuelle des États-membres. Cependant, au vu des délais d’exécution, il est possible de simplifier le mécanisme en renforçant la coopération entre les États-membres pour qu’une décision d’un gel des avoirs puisse être effective le plus rapidement possible et c’est ce qui doit être fait, selon la quatrième directive anti-blanchiment.

L’Union européenne a un apport très important en matière de lutte contre le financement du terrorisme. Elle met en place une harmonisation progressive et pousse à la coopération entre les États-membres, permettant de faire circuler l’information et d’être beaucoup plus réactif. Cependant, les dispositifs existants doivent être complétés.

Pour un élargissement du partage de l’information à l’international, la France, ainsi que d’autre pays de l’Union Européenne, ont signé le Foreign Account Tax Compliance Act (FATCA) ⁽¹⁵⁾ et ont proposé à la Commission européenne d’instaurer un FATCA européen sur le modèle américain ; ce qui permettrait à Tracfin, le renseignement financier français, et à l’administration fiscale d’être automatiquement informés des flux financiers et des soldes des comptes situés en dehors de la France et détenus par des nationaux.

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Les schémas de financement du terrorisme sont de plus en complexes et il est de plus en plus difficile d’en tracer les flux financiers. Dans le cadre de la lutte contre le financement du terrorisme, il est extrêmement important de travailler avec les acteurs professionnels qui sont sur le terrain, de leur poser des questions et de réfléchir avec eux aux améliorations à effectuer. Certains de ces acteurs doivent nécessairement avoir une meilleure connaissance du fonctionnement des groupes terroristes et de leurs potentiels soutiens financiers. Pour cela la formation est un outil indispensable.

La quatrième directive anti-blanchiment a apporté de nombreuses modifications et cherche notamment à mettre en place une analyse européenne des risques de blanchiment et financement du terrorisme afin d’identifier les risques les plus importants et de permettre aux États-membres de se coordonner pour avoir une meilleure approche des secteurs à risques. De plus, cette directive propose la mise en place d’une harmonisation des compétences au sein même des cellules de renseignement financier pour faciliter, encore une fois, la coopération à l’échelle européenne. ♦

(1) Voir les textes suivants : Conseil de l’Europe, Convention relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime, Strasbourg, 8 novembre 1990 (www.coe.int/). Nations unies, Convention internationale pour la répression du financement du terrorisme, 1999 (www.un.org/).
(2) Alix Julie, Terrorisme et Droit Pénal, Dalloz, Nouvelle Bibliothèque de Thèses, vol 91, 2010, n° 172, 684 pages.
(3) Conseil de l’Union européenne, Directive relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins de blanchiment de capitaux. Elle a été modifiée et consolidée en 2001 (https://eur-lex.europa.eu/).
(4) Parlement européen, Conseil de l’Union européenne, Directive relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins de blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme, 25 novembre 2005 (https://eur-lex.europa.eu/).
(5) Parlement Européen, Conseil de l’Union européenne, Directive relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme, 26 octobre 2005 (www.legifrance.gouv.fr/).
(6) « Une part importante de la politique de l’UE en matière de financement du terrorisme émane désormais du Groupe d’action financière. » Voir Conseil de l’Union européenne, « The fight against terrorist financing », 14 décembre 2004.
(7) Cette définition est celle de l’article 2 de la Convention internationale pour la répression du financement du terrorisme de 1999. En droit français cette incrimination est prévue par l’article 421-2-2 du code pénal (www.doctrine.fr/).
(8) Liste extraite de l’article 2 de la Directive du Parlement européen et du conseil du 26 octobre 2005.
(9) Financial Intelligence Unity : Cellule du renseignement financier.
(10) « L’identification des tendances et des typologies nécessite un dialogue et une coopération intenses entre toutes les autorités concernées. Souvent, la CRF joue un rôle de coordination dans la collecte, l’organisation et la diffusion de l’information. » Report on feedback, on money laundering, on terrorist financing cases and typologies, EU Financial Intelligence Unit’s Platform, 22 avril 2008.
(11) Programme de Stockholm 2010-2014 fixant les objectifs de l’Union européenne dans le domaine de la justice, de la liberté et de la justice, JO C 115 4 mai 2010 (https://eur-lex.europa.eu/).
(12) Commission européenne, Prévenir et combattre le terrorisme par des mesures visant à améliorer l’échange d’informations, la transparence et la traçabilité des opérations financières, Communication au Conseil et au Parlement, 20 octobre 2004 (http://publications.europa.eu/).
(13) Parlement européen, Conseil de l’Union européenne, Directive relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme, 20 mai 2015 (https://eur-lex.europa.eu/).
(14) Arrêt du Tribunal de première instance des Communautés européennes (TPICE), 2 septembre 2009.
(15) L’accord FATCA (Foreign Account Tax Compliance Act) signé entre la France et les États-Unis en 2013, fixe un cadre pour la mise en œuvre de l’échange automatique entre la France et les États-Unis. Il décrit les informations qui doivent être obtenues et échangées d’une part par la France, d’autre part par les États-Unis, ainsi que le calendrier et les modalités pratiques (www.economie.gouv.fr/).