Depuis le 1^er janvier 2023 et pour toute l’année en cours, la présidence de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) est assurée par la Macédoine du Nord ⁽¹⁾, succédant à la Pologne. Selon la règle, c’est le ministre des Affaires étrangères du pays désigné qui exerce formellement la présidence. Ainsi, Monsieur Bujar Osmani préside aux travaux de l’OSCE dont il est le « Président en exercice » ⁽²⁾.

Cette information a reçu très peu d’écho dans la presse ; il n’est guère que le site Ukrinform pour avoir fait état des félicitations du Premier ministre ukrainien, Denys Chmyhal, à son homologue de Macédoine du Nord, Dimitar Kovacevski ⁽³⁾. Nul doute que l’Ukraine attend et espère un fort soutien de la nouvelle présidence de l’OSCE dans les circonstances dramatiques qu’elle traverse.

Avec la Macédoine du Nord, c’est le troisième pays de l’Europe du Sud-est à prendre cette responsabilité après la Serbie (2015) et l’Albanie (2020).

Rôle et nature de la présidence de l’OSCE

La présidence coordonne le processus de prise de décisions, définit les priorités de l’OSCE pour son mandat annuel, et est responsable de ses activités. Elle préside les Sommets, Conseils ministériels, Conseils permanents et autres organes subsidiaires. Elle fournit le Conseil permanent en documentations, rapports et autres recommandations ; elle supervise certaines nominations et désigne des représentants personnels sur des problématiques particulières (tolérance et non-discrimination, corruption, égalité des genres, etc.) ; enfin, elle représente l’OSCE à l’extérieur avec l’assistance du secrétaire général ⁽⁴⁾.

Le rôle politique majeur de la présidence est d’aider à la formation de consensus sur les questions d’actualité et de prendre toutes initiatives nécessaires pour prévenir ou gérer des crises au sein de l’OSCE, notamment en établissant les contacts avec les parties et en promouvant des négociations en vue d’un règlement acceptable par tous les protagonistes. Cette responsabilité prend un relief particulier dans le contexte actuel.

La présidence en exercice est assistée par les deux présidences, sortante et prochaine, formant ainsi la troïka. Dans le cas présent, aucun État de l’OSCE n’a encore été désigné pour la présidence 2024, consécutivement aux blocages internes de l’Organisation.

Pour tout État de l’OSCE, en assurer la présidence constitue un élément dynamique de sa diplomatie et permet un affichage extérieur non négligeable. La présidence de l’OSCE représente un incontestable multiplicateur d’influence, quoiqu’inversement proportionnel à l’importance de l’État en question. À titre d’exemple, pour l’Allemagne (2016) ou l’Italie (2018), présider l’OSCE a créé indéniablement une valeur ajoutée à leur rayonnement international, mais relativement bien moins importante que pour la Serbie (2015), l’Albanie (2020) ou même l’Autriche (2017). Pour ces trois derniers États, présider l’OSCE leur a offert une tribune inégalable sur la scène internationale.

La question peut également être vue dans l’autre sens : quel est le bénéfice pour l’OSCE d’avoir à sa tête tel ou tel pays ⁽⁵⁾ ? La réponse n’est pas aussi évidente qu’il y paraît. En effet, un État relativement important sera naturellement tenté de mettre en avant ses propres critères et priorités, ce qui peut se faire au détriment de l’OSCE, voire être mal perçu par d’autres États. À l’opposé, un État plus modeste pourra rencontrer des difficultés à faire valoir ses positions et guider l’Organisation, car manquant d’une certaine autorité. Les capacités financières des pays assurant la présidence sont également un élément non négligeable en ce qu’elles permettent, ou non, à certaines présidences de financer leurs priorités.

Les priorités pour la présidence 2023

Le 12 janvier dernier, le ministre des Affaires étrangères de Macédoine du Nord a présenté au Conseil permanent les priorités pour la présidence en 2023 ⁽⁶⁾.

Sans surprise, il a rappelé, dans le cadre des épreuves de la guerre russe contre l’Ukraine, l’impérieuse nécessité d’en revenir aux engagements sur les principes de l’Acte final d’Helsinki, dont on va bientôt célébrer le cinquantième anniversaire, « en plaçant les personnes au cœur de son travail ». Il a ajouté que la devise et le ressort de sa présidence sont : « Il s’agit de personnes ». Il a souligné le devoir de l’OSCE de réagir pour les personnes qui ont besoin de son soutien. Il a mis les cinquante-sept États devant leurs responsabilités de décider s’ils veulent manifester la volonté politique nécessaire pour dépasser les défis actuels afin de revenir à la paix, la stabilité et la prospérité.

Pour le président en exercice, l’OSCE conserve toute sa pertinence et a démontré son potentiel ; c’est ainsi qu’elle a besoin de son budget (voir infra) pour fonctionner. Un de ses efforts prioritaires sera de porter son attention sur les questions d’instabilité régionale et les conflits potentiels.

Le président en exercice a dénoncé l’agression russe contre l’Ukraine comme violation des principes et valeurs de l’OSCE, et a rappelé sa volonté de maintenir le dialogue avec la Russie en lui demandant d’arrêter la guerre menée contre l’Ukraine. Il a conclu en soulignant que les succès, comme les échecs, seront collectifs ⁽⁷⁾.

Des orientations internes nécessaires pour 2023

À côté des priorités énoncées plus haut qui constituent le discours officiel, il semble crucial que, dans le contexte de l’agression russe en Ukraine, l’OSCE privilégie certaines voies et la présidence peut y avoir un impact.

Avec la guerre russe en Ukraine comme premier élément destructif de la sécurité internationale dans l’espace euro-atlantique et eurasiatique, les institutions de l’OSCE doivent garder à l’esprit de manière permanente que leur mission est de limiter les effets de cette guerre et d’en trouver l’issue la plus rapide. Les contributions possibles de l’OSCE dans ce domaine ne sont faciles ni à identifier, ni à mettre en œuvre. Il n’en reste pas moins que cela doit constituer la ligne directrice essentielle de l’action de l’OSCE en tant qu’organisation internationale de sécurité.

Les sujets éventuellement polémiques et ne rassemblant pas tous les autres États de l’OSCE doivent être, au moins temporairement, mis de côté afin de ne pas ajouter de la division au conflit.

La voie est étroite, car il ne s’agit pas de complaire à la Russie. Cette dernière contraint de facto l’OSCE à une situation de quasi-impuissance qu’il y a lieu de dépasser par un pragmatisme à la fois ambitieux et prudent. Ainsi, et concernant les activités programmatiques, il n’est plus temps de proposer des projets éloignés des problématiques sécuritaires réelles. Dans le champ normatif, toute recherche d’une décision ou déclaration déconnectée de la réalité actuelle révélerait une vanité distractive au sein de l’Organisation.

Concernant la mission de l’Organisation, le point premier du ministre Osmani (supra) prend toute sa valeur et sa pertinence : l’OSCE doit travailler pour les personnes ! Ce point fait écho à celui du précédent président en exercice, Zbigniew Rau, lorsque, à la lumière de la guerre en Ukraine, il a mis en question le rôle et la justification de l’OSCE lors du Conseil ministériel de décembre dernier ⁽⁸⁾.

La « hard security » est revenue en force sur la scène internationale avec l’invasion russe de l’Ukraine ; l’OSCE doit maintenant y concentrer tous ses efforts, à défaut d’avoir pu prévenir – ou agir en amont – cette situation dramatique.

Les défis de l’OSCE en 2023

Pour l’OSCE, la guerre en Ukraine est le défi premier et peut-être existentiel à aborder et traiter. L’obstacle majeur dans ce domaine réside dans le principe de fonctionnement interne à l’OSCE, basé sur le consensus, qui conduit à amener tous les États participants à devoir s’accorder sur une position commune. L’OSCE étant actuellement la seule organisation régionale de sécurité à accueillir la Russie et l’Ukraine, il est crucial qu’elle s’engage sur la recherche d’un compromis pour la sortie du conflit. Les tentations de pousser la Russie hors l’Organisation seront utilement mises de côté malgré certaines pressions compréhensibles de la part de l’Ukraine. La Russie n’entend pas pour l’instant quitter l’OSCE ; son maintien pourrait éventuellement permettre la reprise d’un dialogue interrompu de fait depuis février 2022. Cette position a été rappelée récemment par la secrétaire générale de l’OSCE ⁽⁹⁾.

La présidence en exercice devra maintenir une position équilibrée pour ne pas ruiner l’éventuelle tenue d’échanges. De manière réaliste, il est peu vraisemblable que les deux parties puissent engager des discussions à court terme sur la sortie du conflit ⁽¹⁰⁾. Les positions respectives sont encore trop divergentes : les conditions posées par le président Poutine pour l’ouverture des négociations sont aux antipodes de celles indiquées par le président Zelensky ⁽¹¹⁾. Par ailleurs, la situation militaire est trop évolutive. Quand ces éventuelles discussions apparaîtront envisageables et débuteront ⁽¹²⁾, l’OSCE devra être en mesure de s’imposer dans un rôle naturel de médiateur ; cela semble hors de portée aujourd’hui mais doit constituer un objectif à préparer et anticiper pour la présidence en exercice.

Le renouvellement ou la prolongation des quatre responsables des institutions de l’OSCE – Secrétaire général, Directeur du bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme, Haut-commissaire aux minorités nationales et Représentant pour la liberté des médias ⁽¹³⁾ – va être une affaire qui promet d’âpres discussions. Toutefois, il est important pour la stabilité de l’OSCE et pour sa visibilité externe que ces nominations soient obtenues dans des délais et sur des équilibres raisonnables.

Il en va de même pour l’adoption du budget unifié annuel de l’Organisation. Ce budget est en principe adopté durant la seconde partie de l’année qui précède son exécution. Depuis de nombreuses années déjà, le budget a été adopté avec des retards considérables propres à altérer la programmation et l’exécution budgétaire. Ces retards, qui ont tendance à s’allonger avec le temps, résultent de discussions ou de blocages souvent éloignés du sujet. Pour l’année budgétaire 2022, le budget n’a toujours pas été adopté au moment où ces lignes sont écrites (mi-janvier 2023). Si cet état de fait perdure, cela pourrait mettre en péril la situation budgétaire de l’OSCE, avec toutes les incidences négatives sur son personnel et ses activités.

Enfin, la désignation de l’État qui assumera la présidence en 2024 n’a pas été prise. Cela remet actuellement en cause le principe de la troïka et pourrait créer un vide décisionnaire alors que la préparation du cinquantenaire de l’Acte final d’Helsinki s’annonce.

La présidence en exercice devra manœuvrer avec prudence pour voir ces décisions adoptées dans des délais rapides de sorte que l’OSCE puisse travailler dans la continuité, à défaut de la sérénité.

En Ukraine, l’OSCE a été contrainte de fermer progressivement ses trois missions. Afin de compenser ces départs et de continuer à disposer d’une présence sur place, elle a lancé un programme d’aide le 1^er novembre 2022 ⁽¹⁴⁾. Celui-ci englobe plusieurs projets sur une base de contributions budgétaires volontaires ce qui dispense d’une décision consensuelle. Il s’agit principalement de concourir à des activités de déminage, de réparations de dommages de guerre et d’assistance aux institutions locales. Par cette présence, marginale et symbolique, l’OSCE peut conserver un pied en Ukraine sans pour autant utiliser pleinement l’expérience et l’expertise acquise depuis de nombreuses années dans le pays.

À côté du dossier ukrainien, d’autres situations de crises requièrent l’attention de l’OSCE et sa présidence :

• Le conflit entre l’Arménie et l’Azerbaïdjan sur la question du Haut-Karabagh n’en finit pas de connaître des soubresauts souvent funestes depuis la guerre de 2020, malgré le travail du Groupe de Minsk ⁽¹⁵⁾ et la présence sur place d’une force de maintien de la paix russe ⁽¹⁶⁾.

• En Géorgie, les deux régions d’Abkhazie – dont l’indépendance est reconnue par Moscou depuis 1999 – et d’Ossétie du Sud – qui a fait sécession de la Géorgie en 1992, et dont Moscou reconnaît l’indépendance depuis 2008 – sont en situation de sécession avec le soutien du Kremlin. La Russie occupe militairement l’Ossétie du Sud. Des discussions se tiennent à Genève sous le triple patronage des Nations unies, de l’OSCE et de l’Union européenne pour des résultats limités.

• La Moldavie, dont le gouvernement actuel promeut un rapprochement avec l’Union européenne, affronte la volonté séparatiste de la Transnistrie, région auto-proclamée indépendante en 1991, où stationne la quatorzième armée russe.

• En Asie centrale, certaines questions de frontières ne sont pas réglées et entraînent régulièrement des heurts, souvent meurtriers, notamment entre le Kirghizstan et le Tadjikistan.

• Dans les Balkans occidentaux, la situation au Kosovo reste fragile ⁽¹⁷⁾ et la Bosnie-Herzégovine est victime des tentations centrifuges de l’entité serbe ⁽¹⁸⁾.

Après la fermeture des missions en Ukraine, l’OSCE dispose encore de douze missions déployées en Asie centrale, en Europe orientale et en Europe du Sud-est. Leurs mandats sont annuels et il sera crucial pour l’OSCE d’en assurer le renouvellement sauf à perdre son empreinte sur le terrain et une légitimité longuement acquise. La présidence en exercice doit suivre toutes ces situations avec attention en ayant le souci premier d’éviter tout dérapage.

* * *

La Macédoine du Nord prend la présidence de l’OSCE dans les circonstances les plus difficiles que l’Organisation n’ait jamais connues. La crise actuelle est une question ontologique pour l’OSCE. En considérant son mode de fonctionnement et le niveau des enjeux, les résultats de cette présidence ne pourront pas être à la hauteur des attentes. Il y a trop à faire et la présidence doit définir des priorités de manière réaliste.

Le premier objectif, impérieux et nécessaire, consiste à préserver l’OSCE en tant qu’outil politico-diplomatique multilatéral, à la maintenir en état de fonctionner et prête à prendre ses responsabilités dans le cadre de la sortie du conflit Russie-Ukraine, dès que les circonstances le permettront.

Le second objectif doit viser à concentrer tous les efforts de l’OSCE pour contribuer à ce que des discussions entre les parties en guerre puissent être lancées et se tenir sous son patronage, même partiel. Il convient alors de prévenir et d’éviter tout parasitage et toute dispersion inappropriée et contre-productive.

Si ces deux objectifs sont atteints, la présidence aura fait un travail non seulement considérable et remarquable mais surtout en ligne avec sa volonté affichée de travailler au bénéfice des citoyens des États de l’OSCE. ♦

(1) Conseil ministériel de Tirana, 2020, décision n° 5.
(2) Le Sommet de Paris (1990) a institué le poste et le Sommet d’Helsinki (1992) en a défini les grandes lignes de responsabilités.
(3) « PM Shmyhal Congratulates North Macedonia on Start of OSCE Chairmanship », Ukrinform, 2 janvier 2023 (www.ukrinform.net/).
(4) Conseil ministériel de Porto, 2002, décision n° 8.
(5) Pour mémoire, les États membres permanents du Conseil de sécurité des Nations unies (États-Unis, France, Royaume-Uni et Russie) ne prennent pas la présidence en exercice de l’OSCE.
(6) Secrétariat de l’OSCE, « Chairman-in-Office Bujar Osmani presents North Macedonia’s 2023 priorities to OSCE Permanent Council », 12 janvier 2023 (https://www.osce.org/chairpersonship/535896).
(7) Reed Magdalena « Osmani: Our Chairing OSCE will also Focus on Preventing Potential Conflicts », MIA, 12 janvier 2023 (https://shqen.mia.mk/).
(8) Vinet Guy, « Avis de gros temps à Lódz au Conseil ministériel annuel de l’OSCE : une réunion pour rien ? », RDN, Tribune n° 1452, 29 novembre 2022 (www.defnat.com/) et « Conseil ministériel annuel de l’OSCE : bilan et perspectives », RDN, Tribune n° 1455, 15 décembre 2022 (https://www.defnat.com/e-RDN/vue-tribune.php?ctribune=1562).
(9) Schiltz Christoph B. (propos recueillis par), Entretien avec Helga Maria Schmid, « La plus haute diplomate allemande fait face à sa plus grande tâche » [en allemand], Die Welt, 4 janvier 2021.
(10) Sur ce sujet, on lira avec intérêt Bondarev Boris, « The Sources of Russian Misconduct », Foreign Affairs, vol. 101, n° 6, novembre-décembre 2022.
(11) « Ukraine : Vladimir Poutine pose ses conditions avant d’éventuelles négociations de paix », TF1 Info, 5 janvier 2023 (www.tf1info.fr/). Agence France Presse (AFP), « Guerre en Ukraine : Poutine se dit ouvert à des discussions avec Kiev, mais sous conditions », Sud Ouest, 5 janvier 2023 (www.sudouest.fr/).
(12) Des rencontres spécifiques entre les parties ont lieu ; la commissaire russe aux droits de l’homme, Tatiana Moskalkova, et son homologue ukrainien, Dmytro Lubinets, se sont réunis à Ankara le 11 janvier 2023 au sujet d’un nouvel échange de quarante prisonniers. « Russia Says it is Interested in Future Talks with Ukraine’s Human Rights Commissioners—TASS », Reuters, 12 janvier 2023 (https://www.reuters.com/). Pietromarchi Virginia et Mohamed Edna, « Russia-Ukraine Updates: Fighting Rages in Centre of Soledar », Aljazeera, 11 janvier 2023 (www.aljazeera.com/).
(13) Le mandat respectif et initial de trois ans de ces quatre officiels arrive à terme en milieu d’année 2023. Ils peuvent être renouvelés pour un second mandat de trois ans ou remplacés. La décision incombe aux cinquante-sept États participants.
(14) Secrétariat de l’OSCE, « New donor-funded Support Programme for Ukraine », 1^er novembre 2022 (https://www.osce.org/chairmanship/530219).
(15) Le Groupe de Minsk a été instauré en 1992 par la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe pour traiter du conflit opposant l’Arménie et l’Azerbaïdjan sur la question du Haut-Karabagh. Il comprend les deux parties et plusieurs pays de l’Union européenne. Il est co-présidé par les États-Unis, la France et la Russie.
(16) Cette force d’interposition (3 000 militaires initialement) a été déployée par Moscou dans le cadre de l’accord de cessez-le-feu signé le 10 novembre 2020 qui a suivi un conflit de plusieurs semaines.
(17) Voir les incidents provoqués par la nouvelle réglementation des plaques d’immatriculation des véhicules au Kosovo en août, puis en octobre-novembre 2022. Petrongari Christelle avec l’AFP, « Touche pas à ma plaque ! Quand l’immatriculation ravive les tensions entre Serbes et Kosovars », Euronews, 26 octobre 2022 (https://fr.euronews.com/).
(18) Voir les menaces répétées de sécession de la Republika Srpska par le membre serbe de la présidence tripartie de Bosnie-Herzégovine. Seiller Louis, « En Bosnie, les nationalistes serbes rêvent de sécession : “Ici, nous sommes en Republika Srpska, à 100%” », Franceinfo, 9 janvier 2022 (www.francetvinfo.fr/).