« Point n’est besoin d’espérer pour entreprendre, ni de réussir pour persévérer »
Guillaume de Nassau, prince d’Orange

Le temps est-il bientôt venu pour que l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) prenne toute sa place dans le jeu opposant la Russie à l’Ukraine sur fond de tragédie guerrière ? Deux événements récents et simultanés pourraient être de nature à relancer l’OSCE dans sa fonction d’accompagnement et de gestion de crises concernant la guerre menée par la Russie en Ukraine. Le 11 mars 2025, le secrétaire général de l’OSCE, Feridun Sinirlioglu, rencontrait à Moscou le ministre russe des Affaires étrangères, Sergueï Lavrov ⁽¹⁾. Au même moment, à Djeddah (Arabie saoudite), les délégations américaine et ukrainienne parvenaient à un accord sur les termes d’un cessez-le-feu dans le cadre d’un possible règlement de la guerre russe en Ukraine ⁽²⁾.

C’est la première visite d’un secrétaire général de l’OSCE dans la capitale russe depuis le début de l’« opération militaire spéciale » russe en Ukraine, le 24 février 2022. Il faut remonter à juin 2021 pour voir la précédente secrétaire générale de l’OSCE, Helga Schmid, se rendre à Moscou. On notera que le secrétaire général de l’OSCE n’a rencontré aucun autre officiel russe de haut rang ⁽³⁾. En revanche, il a été conduit à constater in situ le résultat des frappes ukrainiennes dans la banlieue de Moscou ⁽⁴⁾.

Le secrétaire général actuel a été nommé avec l’approbation de Moscou lors du dernier Conseil ministériel de Malte (décembre 2024). Sa nationalité turque n’est certainement pas étrangère à la position de Moscou. En effet, dans le conflit entre la Russie et l’Ukraine, la Turquie a soigneusement gardé une attitude médiane ; elle a accueilli plusieurs rencontres des deux parties, notamment en avril 2022, à un moment où la possibilité d’un accord avait été entrevue. La Turquie n’a pas condamné l’agression russe et a apporté un soutien militaire à l’Ukraine (drones).

Cette rencontre apporte-t-elle quelque chose de nouveau ? Il est trop tôt pour le savoir, le contenu des discussions n’ayant pas été rendu public ; l’entretien a duré plusieurs heures et revêt une dimension symbolique. Selon le communiqué officiel, le secrétaire général de l’OSCE a rappelé, s’il en était besoin, que l’organisation se tient à la disposition de ses États-membres pour leur procurer toute aide qui s’inscrirait dans le cadre de son mandat : l’assistance à la gestion et au règlement d’un conflit en fait partie. Côté russe, le ministre des Affaires étrangères a salué les efforts et la volonté du nouveau secrétaire général de ramener l’OSCE sur « ses valeurs essentielles » ⁽⁵⁾ ; il l’a assuré de son soutien dans cette difficile et longue tâche en l’invitant à « dépolitiser » l’organisation.

De l’autre côté de l’océan Atlantique, le président Donald Trump, juste après son retour à la Maison Blanche, a lancé des négociations en vue de mettre un terme à cette guerre comme il s’y était engagé durant sa campagne électorale. Le processus a débuté par un appel téléphonique entre les présidents américain et russe le 12 février 2025 et s’est poursuivi par des réunions à Djeddah entre délégations américaine et ukrainienne qui se sont conclues le 11 mars par un accord sur une proposition conjointe de cessez-le-feu pour une durée trente jours présentée à la Russie ; cette dernière l’a accueillie avec un certain nombre de réserves le surlendemain. Toujours prétendument ouvert à la discussion, le président Poutine s’est bien gardé de faire la moindre proposition, laissant ainsi l’autre partie se découvrir dans la position du demandeur. L’argument constant du Kremlin est que tout accord devra prendre en compte « les nouvelles réalités ».

Sans préjuger de l’avenir, s’il est peu vraisemblable qu’un accord entre les trois parties (États-Unis, Russie et Ukraine) soit obtenu rapidement sur la fin, même partielle, des hostilités et si le mode opératoire des négociations apparaît discutable, des discussions sont en cours. Dès lors, une approche de résolution du conflit peut émerger prochainement ; celle-ci appellera des mesures et des moyens de mise en œuvre.

L’OSCE, depuis son origine sous la forme d’une conférence (CSCE), est une enceinte politico-diplomatique dont le rôle est de contribuer à la sécurité de ses États par le biais de la coopération. Ainsi, dans le cas présent, l’OSCE a toute sa place dans le processus pouvant mener à une résolution de ce conflit, dans l’apurement du différend qui oppose les pays impliqués et, enfin, dans les phases de transition et de consolidation menant à une paix durable.

L’OSCE a une longue expérience de l’Ukraine puisqu’elle y est présente depuis 1994. Elle y a déployé deux missions d’observation à partir de 2014 : une principalement dans la région du Donbass, surveillant la ligne de front, et une autre sur la frontière avec la Russie limitée à deux points d’observation (côté russe). C’est peu dire que ces deux missions ont révélé une efficacité limitée sans permettre une mise en œuvre des accords de Minsk, mais elles ont permis à l’OSCE d’acquérir une connaissance humaine et physique du pays, particulièrement du territoire contrôlé par la Russie. Si l’OSCE a fermé toutes ses missions en Ukraine dans le sillage du début de l’« opération militaire spéciale », elle y reste présente par le biais d’un programme de soutien alimenté par des contributions volontaires – ces activités sont relativement symboliques et visent à conserver l’OSCE dans le paysage.

Par ailleurs, l’OSCE dispose depuis les années 1990 d’une expertise en matière de gestion de crise. Un centre de prévention des conflits (CPC), créé en 1990, a été mis en place l’année suivante puis intégré rapidement au secrétariat ; des missions de terrain ont été déployées en Asie centrale, dans les Balkans occidentaux, dans le Caucase du Sud et en Europe orientale.

Enfin, l’OSCE a développé à partir de 1986, puis 1990, 1999 et 2011, un ensemble de mesures de confiance et de sécurité propres à faciliter les consultations et échanges d’information entre États. Ces mesures, non mises à jour, sont aujourd’hui partiellement oubliées.

C’est cette accumulation de connaissances et de pratiques que l’OSCE doit proposer aux parties concernées afin de contribuer à la sortie de cette impasse politico-diplomatique où la guerre a développé sa propre dynamique. À cet effet, l’ensemble de l’organisation sous l’autorité de la présidence finlandaise appuyée par le secrétariat doit concentrer ses efforts sur ce qui est et fait sa raison d’être au lieu de se diluer dans certaines actions programmatiques aussi délétères que potentiellement polarisantes.

Il est ainsi clairement de la responsabilité du secrétaire général de l’OSCE de se rendre à Moscou pour y rappeler les principes de l’Acte final d’Helsinki et la nature de l’aide qu’elle peut proposer. La Russie, et l’Union soviétique avant elle, a une longue expérience de l’OSCE et le ministre des Affaires étrangères russe ne manque jamais une réunion du Conseil ministériel. En son temps, c’est Moscou qui avait été demandeur pour la mise sur pied de la CSCE à Helsinki puis pour l’organisation de la Conférence de Paris (1990). Elle n’a aucune intention de quitter l’organisation sauf en cas de menace d’éviction. Une telle sortie serait à l’opposé de l’esprit d’Helsinki comme l’est bien évidemment ce que commet la Russie en Ukraine depuis le 24 février 2022. La Russie s’est retirée de l’Assemblée parlementaire de l’OSCE en juillet 2024 et boycotte le Forum pour la coopération en matière de sécurité pour cause d’ordres du jour imposés.

L’organe décisionnel de l’OSCE est le Conseil permanent qui réunit les 57 représentants des États participants hebdomadairement, sauf cas particulier. Ainsi, les représentants des deux pays actuellement en guerre, l’agresseur et l’agressé, s’assoient autour de la même table toutes les semaines. On ne saurait véritablement parler de dialogue, pourtant, c’est bien ce vers quoi il conviendra de revenir, d’une manière ou d’une autre. La diplomatie a volontiers recours à la discrétion et celle-ci est, actuellement, plus que jamais nécessaire.

L’OSCE détient tous les outils qui la rendent capable de permettre des échanges constructifs et de mettre en œuvre les opérations nécessaires à un retour vers une situation « normalisée ». Malheureusement, ces outils ne sont pas utilisés. Comme toute structure internationale, l’OSCE n’existe que par les États qui la composent et il n’est nul moyen de contraindre un de ses États-membres de rejoindre un quelconque consensus. La (bonne) volonté est nécessaire mais ne se préjuge ni ne se décide. Il incombe donc à tous les acteurs concernés de tenter d’ouvrir une voie ou de contribuer à une sortie du conflit loin des postures, des invectives et des surenchères. Car, au bout du compte, la question est : « quel est l’objectif ? » Ayant défini ce dernier, la diplomatie de médiation de l’OSCE doit permettre d’identifier et d’aborder l’ensemble du spectre des solutions imaginées ou possibles, transitoires ou partielles, de court ou moyen terme, mais toujours teintées de pragmatisme.

Si les négociations se poursuivent et parviennent à un résultat tangible et prometteur, l’OSCE doit être en mesure de proposer, à partir d’un accord quelconque de cessez-le-feu, un déroulé diplomatique, stratégique et opérationnel permettant de consolider l’accord initial, d’en assurer et vérifier la réalité et d’en favoriser la pérennité ; ultérieurement, elle doit être capable d’accompagner les acteurs locaux à la reconstruction de leur société comme elle a pu le faire, notamment, en Bosnie-Herzégovine ou au Kosovo. Elle doit également relancer des négociations visant à rétablir un dispositif de mesures de confiance et de sécurité qui permettra un retour à une ébauche ou à une forme de confiance mutuelle. L’OSCE est armée pour ce cheminement.

La Russie a déjà fait savoir qu’elle considérera toute présence de soldats de l’Otan – quelle qu’en soit la forme – en Ukraine comme une menace ⁽⁶⁾. Il reste à savoir comment cette déclaration sera traduite dans les faits en cas d’accord, mais il est probable que la Russie n’acceptera pas des troupes venant de pays qui ont fourni une aide militaire à l’Ukraine. Pour autant, l’OSCE est la seule organisation qui « rassemble » les parties au conflit et un nombre non négligeable de ses États ne sont pas membres de l’Otan ; de son côté, le nouveau secrétaire général, quoique venant d’un pays de l’Alliance atlantique, peut assurer une sorte de neutralité à l’OSCE. Elle serait ainsi la mieux placée pour déployer un dispositif de surveillance voire de contrôle d’un accord initial de trêve, mais il risque d’être difficile de trouver, hors Otan, des pays volontaires pour cette mission qui pourrait se révéler périlleuse.

La solution qui paraît la plus raisonnablement acceptable passe par une résolution du Conseil de sécurité des Nations unies qui donnerait mandat à l’OSCE pour superviser la mission de mise en œuvre de l’accord. En effet, l’OSCE est depuis 1992 un arrangement régional au sens de Chapitre VIII de la Charte des Nations unies. Utilisant les canaux onusiens, elle pourrait alors solliciter d’autres puissances telles que, par exemple, le Brésil, l’Inde ou l’Indonésie.

Le chemin vers une résolution de la guerre russe en Ukraine est tracé sur une crête étroite et accidentée ; il s’annonce difficultueux mais envisageable. L’OSCE semble aujourd’hui la structure internationale la plus adéquate pour aider à le parcourir, sans illusion immodérée mais avec une ambition aussi légitime que fondée.

Dans cette actualité tragique, le précepte du prince d’Orange prend toute sa pertinence. ♦

(1) « OSCE Secretary General concludes visit to Moscow », 11 mars 2025 (https://www.osce.org/secretariat/587223).
(2) US Department of State, « Déclaration conjointe à l’issue de la réunion États-Unis-Ukraine à Djeddah », 11 mars 2025 (www.state.gov/).
(3) « FACTBOX: Russia’s ties with OSCE », Agence TASS, 11 mars 2025 (https://tass.com/politics/1926039).
(4) « Kremlin accuse Ukraine of targeting residential apartment blocks in massive drones attack », Reuters, 11 mars 2025 (www.reuters.com/).
(5) « Russia expects new OSCE head to begin depoliticizing organization », Agence TASS, 11 mars 2025 (https://tass.com/politics/1926013).
(6) « Lavrov views NATO troops in any capacity in Ukraine as a threat to Russia », Agence TASS, 13 mars 2025 (https://tass.com/politics/1926505).