« C’est en Afrique que se jouera une partie du basculement du monde. Si nous échouons à relever ces défis ensemble, alors l’Afrique tombera dans l’obscurité, c’est possible. Elle régressera, elle reculera. Mais avec elle, l’Europe aura les mêmes difficultés, parce que s’ouvrira une longue période de migration, de misère, des routes de la nécessité et de la douleur plus encore qu’aujourd’hui. […] J’ai pris l’engagement d’avoir une France au rendez-vous du défi de développement. Aussi ai-je pris l’engagement, dès le début de mon mandat, d’atteindre à la fin de celui-ci les 0,55 % du revenu national brut en termes d’aide publique au développement ⁽¹⁾. », président Emmanuel Macron ⁽²⁾.

« Gagner la guerre ne suffit pas pour gagner la paix », général Pierre de Villiers ⁽³⁾.

Le développement un enjeu stratégique pour les zones et la sortie de crise

Après la Seconde Guerre mondiale, les États-Unis lancent un vaste plan d’investissements pour reconstruire une Europe dévastée, limiter l’influence communiste et assurer des débouchés aux entreprises américaines. Le général George Marshall alors Secrétaire d’État affirme à l’Université d’Harvard : « Il est logique que les États-Unis fassent tout pour aider à rétablir la santé économique du monde, sans laquelle il ne peut y avoir aucune stabilité politique et aucune paix assurée. » ⁽⁴⁾. En quatre ans, le plan Marshall débloque sous forme de prêts, 16,5 milliards de dollars (l’équivalent de 173 Mds $ de 2019). Au regard de l’exemple du redressement politique et économique de l’Europe, qui est devenu un partenaire, un allié puis aussi un concurrent économique des États-Unis, la question d’un « plan Marshall » pour les zones en crise endémique en général et pour l’Afrique en particulier est souvent posée. Cependant, l’injection d’une manne financière peut aussi être contre-productive si elle ne soutient pas un projet global et structuré de relèvement socio-économique durable.

La mise en perspective du coût des opérations de guerre et de l’effort de l’aide publique au développement interroge sur leur rapport respectif coût-efficacité et sur les synergies possibles dans le cadre de l’approche globale dont le principe fait consensus, mais dont l’application se heurte encore inévitablement à des approches en silo.

Dans les pays en crise, le développement même s’il n’est pas l’unique solution pour un retour à la paix est un facteur clé de succès qui doit apporter une alternative à la guerre en offrant notamment des perspectives économiques pérennes et des perspectives d’avenir pour les populations. Pour autant, si l’interdépendance économique entre les communautés peut être un facteur d’apaisement, les conditions du développement ne suffiront pas à elles seules à régler un problème dont la nature est essentiellement politique comme l’est par exemple l’irrédentisme touareg ou la rivalité chiite-sunnite.

Les constats : le puits sans fond de la résolution des crises complexes

• 1^er constat : une typologie des crises actuelles qui appellent une approche globale pour tenter d’atteindre les causes profondes des conflits.

Alors que les crises du XX^e siècle ont des causes essentiellement géopolitiques, les crises actuelles ont des racines socio-économiques profondes (exclusion politique et sociale, mauvaise gouvernance…) au sein de sociétés fragmentées dans lesquelles d’une part, la cohésion entre les citoyens et d’autre part, le contrat social entre les citoyens et l’État sont fragilisés. Ces crises sont complexes c’est-à-dire d’abord multidimensionnelles et conjuguent de façon délétère et totalement imbriquée les défis économiques, sociaux, sécuritaires, environnementaux sous l’effet catalyseur du changement climatique et d’une transition démographique qui peine à se mettre en place. Enfin le confinement géographique de ces crises ne semble plus possible avec un arc de crise allant d’Ouest en Est du Maghreb occidental au Pakistan et du Nord au Sud des rives de la Méditerranée jusqu’à la région des Grands Lacs. Ainsi, faisant fi des frontières, les crises via les routes des trafics, les populations déplacés, les réfugiés infra-continentaux, prennent une dimension régionale qui appelle un traitement selon une approche de bassin de crise voire une gestion sous-continentale pour répondre notamment au risque de contagion (endiguement). Enfin, le traitement profond des causes socio-économiques de ces crises s’inscrit inévitablement dans le temps long à rebours des résultats de court terme qui caractérisent l’horizon politique.

En réponse à cet élargissement temporel et géographique des crises, une réponse nationale du type « Françafrique » avec notamment son volet militaire est depuis de nombreuses années totalement dépassée en raison d’un changement d’orientation politique des ex-pays colonisateurs, de la raréfaction des moyens d’intervention disponibles, du besoin de légitimité dans le cadre d’un recours à la force et de la nature multidimensionnelle et structurelle des causes de la crise (variété et technicité).

Théorisée déjà par Lyautey, lui-même inspiré par Galliéni, reprise à l’envie sous différentes appellations ou concepts comme l’actuelle « approche 3D » (Défense, Diplomatie et Développement), l’approche globale est généralement soutenue par tous les acteurs politiques en charge de la gestion des crises. Pourtant sa mise en œuvre demeure problématique car elle appelle à une synchronisation des acteurs et des prérequis parfois inconciliables. Ces antagonismes et ces tensions poussent à s’interroger sur la capacité réelle de la communauté internationale à apporter une solution à des crises qui apparaissent insolubles au regard des abaques et des critères occidentaux de sortie de crise.

• 2^e constat : une inflation croissante du coût des opérations militaires et des guerres qui invite à s’interroger sur la durée utile des interventions.

Par leur nature absolue, la guerre et les opérations militaires bien que sous contrainte financière relèvent d’une rationalité qui fait fi des réalités économiques. Pour épargner la vie d’un soldat qui, au-delà du coût humain et politique, aura un coût financier, ou bien pour neutraliser un ennemi, les moyens mis à disposition des chefs opérationnels peuvent être sans limite.

Dès 2008, le prix Nobel d’économie américain Joseph E. Stiglitz et Linda J. Bilmes estiment dans leur ouvrage Une guerre à 3 000 milliards de dollars ⁽⁵⁾ que le coût des opérations militaires en Irak déjà au-delà de celle d’Afghanistan ⁽⁶⁾ dépasse le coût de la guerre du Vietnam (longue de 12 ans) et représente plus du double de celle de la guerre de Corée. Au coût direct, il convient de prendre en compte les dépenses à long terme comme les pensions et les soins des vétérans. Ainsi même après le retrait envisagé des troupes américaines, la guerre en Irak pèserait encore directement pendant près de 50 ans sur le budget des États-Unis.

Cette analyse au niveau macroéconomique peut aussi se décliner au niveau micro si l’on observe le rapport coût/efficacité de la destruction d’un pick-up ou d’une moto au Mali ou au Levant en comparant la valeur de la cible (hors HVI ⁽⁷⁾) aux 850 000 euros du missile Scalp ⁽⁸⁾ ou au premier prix d’une bombe type GBU-12 ⁽⁹⁾ larguée à 10 000 € l’heure de vol de Mirage 2000. Pour l’Armée de terre, le Milan est à ce titre un exemple emblématique puisque sa valeur unitaire est de 8 500 € alors que celle de son remplaçant s’élève à 193 000 € ⁽¹⁰⁾. Cette inflation illustrative du coût des munitions se traduit pour la France de façon simplificatrice dans le surcoût croissant des opérations extérieures qui a atteint 1,364 Md € en 2018 sans prendre en compte l’amortissement voire l’usure des équipements. Barkhane représente ainsi un coût moyen de 1,6 million € par jour pour le contribuable français.

De même les opérations de maintien de la paix de l’ONU, comme la Mission multidimensionnelle intégrée des Nations unies pour la stabilisation au Mali (Minusma), subissent une inflation croissante avec pour cette dernière un budget supérieur à 1 Md € pour l’exercice allant du 1er juillet 2017 au 30 juin 2018, budget qu’il convient de mettre en rapport du PIB du Mali à hauteur de 16 Mds $.

Ainsi, en dépit des déclarations de victoire et de reconquête rapide, les opérations militaires occidentales en général, auxquelles n’échappent pas les opérations militaires nationales françaises, s’inscrivent dans le temps long et pourraient ne pas échapper à la loi des rendements décroissants : leur efficacité politique est de plus en plus réduite au fur et à mesure de leur durée.

Toutefois, ce concept pourrait s’appliquer également à l’Aide publique au développement (APD). Ainsi, celle envoyée à l’Afrique pourrait connaître, elle aussi, des rendements décroissants, chaque tranche d’aide supplémentaire ayant des effets plus faibles que la précédente ⁽¹¹⁾.

• 3^e constat : l’APD, un dispositif à l’efficacité perfectible au niveau mondial.

En septembre 2000, les chefs d’État s’engagent autour de l’ONU dans les « Objectifs du millénaire » ⁽¹²⁾ qui visent à l’horizon 2015 à réduire drastiquement la pauvreté. Le 8e objectif se concentre sur le développement. Si l’APD, dont la moitié est fléchée sur l’Afrique, augmente de 66 % entre 2000 et 2014, le montant de cette aide se stabilise en 2014 autour de 135 Mds $ loin de l’ambition initiale ⁽¹³⁾ (à mettre en perspective avec le coût des opérations militaires évoqué supra).

En 2015, sont publiés les Objectifs de développement durable (ODD), qui prennent le relais des Objectifs du millénaire pour le développement repoussant à 2030 le relèvement des défis préalablement identifiés. Toutefois, l’APD s’inscrit à la baisse avec un recul de 2,7 % entre 2017 et 2018 à 149,3 Mds selon l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), signe que l’aide des pays riches décroche déjà des ODD ⁽¹⁴⁾.

Au niveau global, ce décalage entre les objectifs et les résultats peut s’expliquer par de nombreux facteurs exogènes et endogènes :

– crise financière de 2008 et ralentissement de l’économie mondiale ;

– explosion démographique ;

– défi climatique ;

– mauvaise gouvernance (détournement, inflation des coûts des projets…) ;

– difficulté des acteurs du développement à se coordonner ;

– capacité d’absorption des pays receveurs de l’APD, qui ne sont pas en mesure de transformer en investissements productifs les aides reçues ;

– baisse des investissements privés…

Mais philosophiquement, quelle que soit la nature même de l’aide, qu’elle prenne la forme de subventions, de prêts ou d’effacements de la dette, les modalités de l’aide publique au développement font aussi débat. Ainsi, l’APD, derrière l’impérieux devoir de solidarité et parfois derrière le sentiment de culpabilité des pays développés, apparaît aussi comme un piège car, en particulier lorsqu’elle est sans contrepartie, l’APD n’incite pas à mettre en place un contrat social efficace et responsable entre les citoyens et leurs gouvernants. Cette vision défendue sous l’angle essentiellement économique par le prix Nobel d’économie Angus Deaton ⁽¹⁵⁾ est également transposable sur le plan politique. L’APD pourrait même être contre-productive selon Laurent Bigot qui y voit d’une part un moyen d’entretenir l’incurie des responsables politiques des pays bénéficiaires (sous la forme de prime au mauvais élève) et d’autre part un business juteux pour des dizaines de milliers d’acteurs en charge de cette aide ⁽¹⁶⁾.

L’urgence, notamment humanitaire, appelle bien souvent le déblocage immédiat de fonds qui se concrétise par l’octroi de subventions parfois sans réelle contrepartie mais qui sont le seul levier efficace rapidement quand le prêt est impraticable, (bien que ce dernier apparaisse plus vertueux dans la mesure où il présuppose un nécessaire retour sur investissement, en vue de son remboursement et surtout où il incite à mettre en place des organismes de gouvernance qui font défaut dans les États fragiles). Enfin, le déficit de contrôle de l’efficacité de l’utilisation des fonds de l’APD, au regard par exemple de la mise en place ou du soutien d’une politique publique, est souvent masqué par des indicateurs d’efficacité souvent en lien avec la capacité de décaissement des bailleurs.

D’autre part, l’APD est bien souvent une réponse à une expression de besoin des pays demandeurs, qui jouent parfois la partition de la « shopping list » adressée à l’ensemble des bailleurs de fonds. Pour répondre à ce risque de démultiplication des demandes, de financements multiples du même projet ou a contrario de projet orphelin, l’APD nécessite une coordination d’abord au niveau multilatéral (ONU, Banque mondiale, FMI, UE) et international puis au niveau national pour fédérer l’ensemble des initiatives. L’objectif promu par le Secrétariat général des Nations unies (SGNU) est bien l’approche globale par opposition à l’approche en silo. Ainsi, au Sahel, cette mission de coordination et d’intégration a été confiée à l’Alliance Sahel.

Le choix des projets de développement relève enfin d’une analyse complexe au regard des besoins immédiats et des besoins de long terme des zones de crise. L’objectif premier est de ne pas contribuer à alimenter les causes de la crise et les fragilités structurelles. « Ne pas nuire » (« do no harm ») est le principe qui doit guider les développeurs dans les choix des actions de développement. À cet effet, des analyses et des travaux préalables du type « étude d’impact » sont indispensables pour éviter les effets pervers d’une aide mal ciblée. Ainsi l’exemple de la tentative d’éradication de la culture du pavot en Afghanistan soutenue par l’ISAF illustre les difficultés pour mettre en place une économie de substitution au sein d’un narco-État : « Dans certains endroits, une somme forfaitaire de 350 $ a été versée aux agriculteurs acceptant de renoncer au poppy (pavot), ce qui a incité ceux qui n’avaient pas encore succombé à abandonner les cultures vivrières » ⁽¹⁷⁾.

Le terrorisme, qui prospère dans les États fragiles est probablement une des conséquences d’une crise de la gouvernance de ces pays. Face à la menace, qu’il fait porter sur la communauté internationale (c’est en particulier le cas de l’Europe face à l’Afrique), il draine des ressources importantes motivées aussi bien par la volonté de confinement, c’est-à-dire la peur, que par la philanthropie des pays riches. Ainsi, la lutte contre le terrorisme génère aussi à elle seule, de facto, une forme de rente à la fois financière mais aussi sous la forme de projets variés et d’investissements notamment dans les politiques publiques de sécurité et de défense. Ainsi, au-delà du relèvement économique attendu dans les Pays les moins avancés (PMA), la restauration de l’État de droit est un préalable à toute action de développement au risque de dévoyer toute aide internationale.

• 4^e constat : vers des crises sans fin en dépit de la multiplication des efforts de la communauté internationale.

Dans sa Stratégie globale pour la politique étrangère et de sécurité de 2016 ⁽¹⁸⁾, l’Union européenne fait ce constat lucide et empreint d’humilité : « Il n’existe aucun remède miracle à ces conflits, dont l’expérience en Somalie, au Mali, en Afghanistan et ailleurs souligne le caractère durable […]. Nous investirons dans la prévention, la résolution et la stabilisation, et éviterons de nous désengager prématurément lorsqu’une nouvelle crise éclate ailleurs. »

Rendement décroissant d’opérations militaires aux coûts prohibitifs, aide au développement qui place sous tutelle ou curatelle des gouvernements sans les responsabiliser face à leurs citoyens, causes profondes démographiques, socio-économiques et politiques sur fond de changement climatique, qui accentue la tension sur les ressources… force est de constater qu’en dépit de la démultiplication des efforts de la communauté internationale, la résolution des crises modernes apparaît souvent inatteignable au regard des indicateurs classiques occidentaux. Et alors que la victoire militaire peut médiatiquement être déclarée comme ce fût le cas le 1^er mai 2003 par le président Bush pour la seconde guerre d’Irak lancée le 20 mars ou un avantage tactique considérable acquis comme après les combats victorieux dans l’Adrar des Ifoghas en février 2013 par les forces françaises de l’opération Serval, l’un ou l’autre peut laisser rapidement un goût d’inachevé car la situation sécuritaire ne s’améliore pas pour autant durablement.

Le cas français appliqué à l’Afrique subsaharienne

• L’addiction française à la crise, les freins et les difficultés de synchronisation des acteurs en charge de la résoudre.

On pourrait penser que le goût pour la gestion de crise apparaît comme une spécificité culturelle française à rebours de la culture de la planification notamment anglo-saxonne. Ce syndrome semble partagé par les médias, le politique et le militaire, qui respectivement y trouvent un intérêt éditorialiste existentiel, un moyen de gérer les difficultés de la politique intérieure et enfin une issue pour les appareils organiques d’armée. À défaut de chercher à résoudre la crise en apportant des alternatives stratégiques efficaces, la gérer et vivre avec serait une habitude consubstantielle française, qui s’accommode de la nature des crises sans fins.

• L’approche globale occidentale, une vision linéaire et séquentielle de la gestion de crise.

L’approche globale et occidentale de gestion des crises est théorisée dans un corpus doctrinal complet passant par le cadre otanien, celui de l’UE (dans le cadre de la Politique de sécurité et de défense commune, PSDC) ou de nombreuses doctrines nationales, se déclinant jusqu’au niveau des opérations civilo-militaires, qui visent à l’acceptation de la force comme celle de la France mise à jour en 2012 et actualisée en 2018. Elle se caractérise par trois phases traditionnelles où chaque acteur a son rôle à jouer, tour à tour menant ou concourant :

1. Intervention (cinétique) – sécurisation et urgence humanitaire (armées menantes).

2. Stabilisation.

3. Normalisation (développeurs).

« L’action de stabilisation s’inscrit dans le cadre de l’approche globale de la gestion de crise. Elle contribue à la sortie de crise, notamment en rétablissant les conditions de viabilité minimales d’un État et en jetant les bases d’un retour à une vie démocratique par le lancement d’un processus civil de reconstruction » ⁽¹⁹⁾. La phase de stabilisation constitue une phase décisive des opérations, celle pendant laquelle se construit le succès ou l’échec stratégique. Les actions de développement s’inscrivent dans le temps long et traditionnellement se déploient progressivement à partir de la phase de stabilisation qui succède à la période d’intervention où les conditions de sécurité ne sont pas réunies pour permettre le déploiement des acteurs du développement.

Les transitions entre les différentes phases de la crise correspondent généralement à des indicateurs quantifiables et mesurables sur la situation et le bilan des actions menées.

• De la gestion à la sortie de crise : une mosaïque complexe des acteurs à coordonner au niveau interministériel pour une efficacité optimale de l’APD.

Facteur clé de la stabilisation, le développement appelle le prérequis de la sécurité pour se déployer efficacement. Aussi, l’articulation des 3D (Diplomatie-Défense-Développement) qui constituent « l’Équipe France » est un enjeu de l’efficacité de la réponse française aux crises, selon une approche clairement priorisée par le président Macron. Ainsi, dans son premier discours aux ambassadeurs en 2017, il fixe déjà les rôles et son ambition en termes de développement : « Cet effort doit aussi s’accompagner d’un changement de méthode, d’une part, comme l’Agence française de développement (AFD) le fait désormais, en travaillant en étroite symbiose avec tous les autres acteurs français concernés, qu’il s’agisse de nos armées, de nos collectivités territoriales, du secteur privé ou des organisations non-gouvernementales, d’autre part, en atteignant plus efficacement et plus directement les bénéficiaires de l’aide dans nos pays partenaires » ⁽²⁰⁾. Cette volonté est ensuite réaffirmée dans son discours de Ouagadougou, le 28 novembre 2017, dans lequel face aux élites africaines le président Macron appelle une nouvelle fois à dynamiser l’aide publique française au développement et reprend l’initiative de l’approche 3D, déclinée par la France ⁽²¹⁾.

À l’issue de la réforme de 1998-1999, le ministère de la Coopération a été absorbé par celui des Affaires étrangères, qui dispose du mandat d’orienter l’aide publique française au développement. Aujourd’hui, l’AFD est l’opérateur public sous la double tutelle du ministère de l’Europe et des Affaires étrangères (MEAE) et du ministère de l’Économie et des Finances qui dispose d’une grande partie des crédits de l’aide au développement de la France qu’elle redistribue sous forme de prêts ou de subventions. Schématiquement, le MEAE fixe la stratégie et l’AFD dispose des moyens.

Toutefois, le MEAE, via son Centre de crise et de soutien (CDCS), organe directement rattaché au cabinet, a conservé en propre, une capacité d’intervention résiduelle dans sa « mission humanitaire » (MH) et sa « mission pour la stabilisation » (MS). Ces missions inscrivent leurs actions dans le cadre de l’approche globale de la gestion de crise. Elles contribuent à la sortie de crise, notamment en rétablissant les conditions de viabilité minimales d’un État et en jetant les bases d’un retour à une vie démocratique par le lancement d’un processus civil de reconstruction. La MS finance des projets sur la base de subventions et mobilise de l’expertise dans des délais très courts, permettant de soutenir les transitions politiques et/ou de poser les jalons des processus de stabilisation d’un pays ayant traversé une crise. La MS dispose de ressources limitées autour de 25 millions € de subventions dont 5 M sont fléchés sur le Sahel. Les subventions sont l’unique moyen d’intervenir rapidement et durablement dans ces situations difficiles, car les prêts sont impraticables dans des contextes risqués. Dotée de procédures souples et accélérées adaptées à la volatilité de ces contextes

d’intervention, elle déploie des actions à impact rapide favorisant la sortie de crise, répondant à un double objectif d’accompagner l’État dans le redéploiement de ses fonctions de base et de faire rapidement bénéficier les populations des « dividendes de la paix ». La MS agit essentiellement dans les 3 domaines :

– rétablissement de la sécurité et des fonctions de base de l’État ;

– soutien à la réconciliation et renforcement de l’adhésion à la paix ;

– renforcement de la société civile en tant qu’acteur de la vie démocratique.

Parallèlement, l’AFD, devenue l’actionnaire majoritaire, joue le rôle de banquier. Pour la seule année 2018, elle a accru ses engagements financiers de 10 % pour atteindre 11,4 Mds € en vue de soutenir 846 projets, qui vont de la scolarisation de jeunes filles à un accès pérenne à l’eau. 49 % de l’enveloppe est destinée à l’Afrique, qui est la priorité absolue. Cette aide se structure autour de 25 % de subventions et de 75 % de prêts, en dépit de la pression croissante des ONG ou des lobbys pour faire effort sur les subventions vers les PMA faisant fi des effets pervers possibles a contrario de l’effet vertueux des prêts notamment sur la gouvernance. Pour répondre aux situations de crise, l’AFD s’appuie sur sa division Fragilités, crises et conflits (CCC) et plus spécifiquement sur le fonds particulier Minka (paix et résilience) doté annuellement de 200 M€ (600 M€ sur 2019-2021).

D’autres acteurs financiers apportent leur contribution comme la Banque publique d’investissement (BPI) et des bailleurs extérieurs, partant du Programme des Nations unies pour le développement (Pnud) à l’UE, en passant par l’Union africaine avec ses opérateurs comme la Banque africaine de développement (BAD), etc., autant d’acteurs financiers avec lesquels la coordination est nécessaire.

L’agence française de coopération technique internationale, Expertise France, future filiale de l’AFD, assure par ailleurs l’accompagnement sur les projets au travers de son expertise et d’actions de formation auprès des collectivités publiques des pays bénéficiaires de l’aide publique française.

Pour sa part, le ministère des Armées (Minarm) assure évidemment le volet Défense de l’approche 3D en contribuant à apporter la sécurité dans les zones de crise où les forces engagées peuvent avoir à mener simultanément des actions de :

– coercition contre des unités armées ;

– sécurisation, seules ou en soutien de forces de sécurité locales ou multinationales ;

– assistance aux populations en difficulté.

Les actions civilo-militaires ⁽²²⁾, destinées à permettre l’acceptation de la force, sont une goutte d’eau pour le développement mais elles sont bien souvent rapidement palpables et généralement bien médiatisées. Pour autant, il existe toujours des réticences des acteurs locaux (effecteurs), qui peuvent être potentiellement des ONG à travailler en coordination ostensibles avec les armées.

Pour la fonction « prévention » enfin, aux cellules de veille des ministères régaliens, il convient d’ajouter les différents organismes de recherche comme l’Institut de recherche pour le développement (IRD) ou les think-tanks comme l’URD (Urgence, Réhabilitation, Développement).

Dans cette approche 3D, le directeur de l’AFD, Rémy Rioux appelle une coordination renforcée pour répondre aux crises tout en défendant une absence de subordination ou de hiérarchisation entre les 3 acteurs que sont le MEAE, le Minarm et l’AFD ⁽²³⁾. Toutefois, face à la rapide progression financière de cette dernière, la mission d’information du Sénat ⁽²⁴⁾ appelle à un pilotage politique de l’agence et note « avec la réduction annoncée des moyens du réseau diplomatique, le risque est que l’AFD fasse cavalier seul au lieu d’animer une “Équipe de France du développement” impulsant une véritable « approche globale » diplomatie-défense-développement ». Ce rapport souligne également que le rapprochement entre l’AFD et Expertise France doit laisser une large autonomie à cette dernière, afin de poursuivre ses activités en faveur d’un meilleur continuum entre sécurité et développement, et appelle enfin à un pilotage par les résultats des projets de l’AFD.

• L’exemple de l’Afrique sahélienne

Face à l’explosion démographique de l’Afrique, dont 70 % de la population a moins de 30 ans et de la zone sahélienne en particulier ⁽²⁵⁾, qui, par sa proximité de la Méditerranée, focalise l’attention des Européens, il apparaît indispensable d’investir massivement dans le développement du continent et notamment du Sahel, d’ores et déjà confronté à des défis massifs pour répondre aux besoins essentiels de sa population. Aussi sur fond de développement et de lutte contre le terrorisme et l’immigration clandestine, la mobilisation des acteurs internationaux s’est opérée depuis 2013.

La France, parce qu’elle entretient des liens historiques et parce qu’elle est la seule en Europe à disposer des moyens militaires d’action, s’est massivement engagée dans le volet sécuritaire et tente d’être la force d’entraînement de ses partenaires européens. À l’initiative de l’Alliance Sahel ⁽²⁶⁾, qui fédère l’action de grands bailleurs au chevet du Sahel avec 9 Mds € sur 5 ans (2017-2022) dont 6 Mds € identifiés essentiellement sous forme de subventions (dons) pour 600 projets, la France est aussi un acteur majeur dans le volet développement ⁽²⁷⁾.

Aussi, le Sahel est aujourd’hui une zone de crise propice à l’application d’une approche globale réussie car d’une part, il est le lieu d’enjeux majeurs pour la sécurité de l’Europe en général et stratégiques de la France en particulier et d’autre part, car les moyens consentis par les différents bailleurs sont considérables (plus de 5 M € par jour) à mettre en regard des populations concernées.

Ainsi, Kidal au Nord Mali et Ménaka dans le Liptako (Nord-Ouest du Burkina Faso) sont estimées respectivement à 25 000 et 20 000 habitants. La circonscription administrative (le cercle) de Ménaka en compte entre 60 000 et 70 000. Ménaka serait finalement deux fois plus petite que Bourg-en Bresse riche de ses 40 000 habitants. L’ensemble des forces militaires agissantes (armées nationale, force Barkhane, Minusma, EUTM, FC-G5 Sahel) dépasse les 30 000 hommes face à 1 000 djihadistes qui se régénèrent malgré tout.

En vue de coordonner les actions d’aide au développement et de sécurité au niveau régional, où opèrent les 4 500 hommes de Barkhane, le poste de représentant spécial pour le Sahel est créé le 31 août 2017 et le diplomate Jean-Marc Châtaigner y est nommé.

Pourtant en dépit de cette concentration des efforts, de ce volontarisme et des nombreuses stratégies pour le Sahel établies à tous les niveaux, on constate toujours 2 morts par jour – civils et militaires confondus – en 2017. La force conjointe du G5 Sahel peine à se mettre sur pied ⁽²⁸⁾, tout comme les acteurs du développement peinent à se déployer dans les zones où les groupes djihadistes menacent en permanence leur sécurité.

• Le développement et la croissance en alternative aux trafics qui soutiennent le terrorisme.

Au Mali, un poseur d’Engin explosif improvisé (IED) est payé 100 000 francs CFA (soit environ 152 €) avec un bonus possible en fonction du nombre de pertes occasionnées chez l’ennemi. Aussi, dans un contexte où les alternatives économiques sont extrêmement réduites, les candidats sont plus faciles à trouver que les réseaux logistiques à mettre en place pour cette activité.

L’éradication du terrorisme islamiste passe également par l’assèchement de ses financements. Au Sahel, les réseaux de trafics d’hommes, de drogues et d’armes sont aujourd’hui intimement liés aux réseaux terroristes. Leur démantèlement est une priorité. Toutefois ce qui est appelé « trafic » d’un côté est considéré comme du commerce de l’autre. Ces activités, bien qu’illégales et générant de la corruption, sont en effet perçues comme des activités économiques à part entière : elles génèrent emplois et revenus, irriguent tout ou partie de l’économie nationale, contribuent à l’équilibre de la balance des paiements et à la parité de la monnaie.

Ainsi, la ruée vers l’or dans le Nord du Mali (région du cercle de Kidal), au-delà de ses effets néfastes sur l’environnement – l’assèchement des nappes phréatiques, la santé publique, etc. – doit être abordée sous l’angle du développement mais les stratégies mises en place ne peuvent pas se dispenser de poser le problème en termes du blanchiment des profits nés de ces activités et du financement du terrorisme.

Quant à l’action bénéfique des forces internationales sur l’économie, la construction d’une nouvelle piste d’aviation à Kidal, indispensable à leur soutien dans la lutte contre le terrorisme, serait aussi de nature à désenclaver la région.

Le renforcement du « nexus sécurité-développement » le pire des systèmes, à l’exclusion de tous les autres

Quels que soient les effets pervers induits par l’aide de la communauté internationale, perçue à la fois comme le tonneau des Danaïdes par certains de ses pourvoyeurs ou détracteurs, et comme une forme de rente par ses bénéficiaires, mais qui reste généralement le bouc émissaire de l’incurie des gouvernements locaux à résoudre leur problème de gouvernance et à soutenir des politiques publiques efficaces, il semble impensable de renoncer à ce devoir de solidarité au risque de voir une désintégration rapide des États fragiles. Le conditionnement des aides à des garanties de transparence, d’efficacité des gouvernants et de démocratie répond à une exigence louable des bailleurs occidentaux mais s’avère bien souvent inapplicable. De même, la conception occidentale d’évaluation selon une logique de succès ou d’échec de ses actions successives sur le système est bien souvent inapplicable dans les crises complexes actuelles. Il apparaît donc plus réaliste de changer de perspective en recherchant des gains modestes mais durables, attachés à une transformation du contexte et de l’environnement (conduisant à l’état final recherché) permettant une solidification et un renforcement des États.

Ainsi tandis que le modèle occidental conçoit l’action comme le déterminant du changement, la pensée stratégique chinoise se porte sur la transformation de l’environnement et l’observation du « potentiel de situation ». Le philosophe François Jullien compare ainsi ces deux visions du monde : l’action momentanée, locale et rattachée à un sujet s’oppose respectivement à la transformation durable, globale de l’environnement par influence progressive et continue. Schématiquement : l’énergie cinétique versus l’énergie potentielle. Cette alternative culturelle procède d’une part, d’un changement profond de paradigme dans la pensée stratégique à déployer pour comprendre les ferments et le déroulement de la crise de façon holistique et d’autre part, dans l’ambition politique portée, qui devra accepter que les « game changers » et autres « quick wins » ne doivent plus être recherchés, mais que le laisser-faire (sans que rien ne soit pas fait) a toute sa place.

Cet aggiornamento revient d’abord à la fonction stratégique anticipation et au monde de la recherche qui lui est associé, qui doivent penser la transformation de la crise plutôt que sa résolution. Ainsi, par exemple dans le cadre du développement, il s’agira d’anticiper les facteurs porteurs de croissance plutôt que de projeter les structures traditionnelles du modèle occidental quand bien même ce modèle aurait été « tropicalisé ». Il conviendrait donc de repenser la notion d’efficacité et les critères d’évaluation de sortie de crise caractérisant notamment la transition entre stabilisation ou normalisation.

Mais l’opérationnalisation de ce fameux nexus reste concrètement difficile et souvent incantatoire. Il s’agit pour partie de repenser l’action successive ⁽²⁹⁾ des acteurs de l’urgence, militaires et humanitaires d’avec celle des développeurs pour une action concertée et de plus en plus parallèle et complémentaire tout en restant chacun dans son rôle.

Après la signature d’un accord-cadre entre l’État-major des armées (EMA) et l’AFD en 2016, une accélération du rapprochement au niveau stratégique et opératif entre les militaires et les développeurs est manifeste à partir du dernier trimestre 2018, avec notamment la signature d’un accord de terrain AFD/Barkhane. Ainsi, un effort de parallélisme des organisations AFD-EMA commence à s’établir au niveau stratégique, opératif et tactique avec en miroir le siège, les directions régionales et les agences locales.

En parallèle du changement culturel évoqué supra sur la manière de penser de la crise, les efforts devraient être poursuivis pour :

1. Intégrer les développeurs le plus en amont possible de la planification des opérations (concrètement habilitation du responsable 3D de l’AFD pour avoir accès au plan de campagne de Barkhane et accès au CPCO ⁽³⁰⁾).

2. Favoriser la prévention des crises dans des planifications à froid autour des pays fragiles et hors pays en crise (Minarm-DGRIS-EMA-CAS ⁽³¹⁾, MEAE-CAPS-DAOI-CDCS ⁽³²⁾ et AFD).

3. Décloisonner et rapprocher les mondes du développement et celui de la sécurisation par le développement d’une culture et d’entraînements partagés.

4. Investir dans les RH aux niveaux stratégique, opératif et tactique par la mise en place d’officiers de liaison et d’actions de formation orientées, par exemple vers la dualité des équipes Cimic.

5. Surdoter le fonds d’intervention d’urgence du CDCS/MS.

• Vers un développement responsable

Au niveau national, les relations entre les développeurs et les acteurs de la défense sont passées de la défiance à la méfiance et aujourd’hui à la confiance.

Ces rapides progrès d’ouverture doivent faire école. Le modèle intégré d’approche 3D doit produire des synergies et gommer les enjeux de pouvoir et la concurrence pour la captation de ressources qui sont en hausse. Le transfert des crédits de l’APD française vers l’AFD, accompagné de la montée en puissance d’Expertise France, doit se faire sous un pilotage politique sans cynisme ni naïveté, mais prenant en compte les impératifs et les contraintes de chacun des 3D sans confusion des rôles. Les attentes politiques de l’APD doivent s’accommoder du temps long et accepter la décorrélation de la fin et des moyens en guettant les évolutions positives de l’environnement, sans rechercher systématiquement à résoudre des crises, par essence insolubles, par le biais d’une action extérieure. Pour autant, se désintéresser des zones de crises conduirait à faire de l’Europe et de la France des citadelles assiégées, qui finiront par s’éteindre d’elles-mêmes par asphyxie, submergées par la jeunesse d’un continent qui reste une zone potentielle de développement et de débouchés.

* * *

Finalement, derrière l’impérieuse nécessité de coordonner l’aide internationale dans tous ses volets, la réflexion stratégique nationale sur ces crises doit se concentrer réalistement, sans penser pouvoir les régler et dans le respect du principe de « ne pas nuire », sur les intérêts prioritaires que la France a à y défendre. Dans le cas particulier de l’Afrique sahélienne, seule une telle approche décomplexée et assumée par la France, pourrait permettre aux Africains de trouver les ressorts internes et les solutions africaines réellement efficaces pour résoudre leurs crises, sans compter systématiquement sur l’inavouable gendarme occidental et les rentes de l’antiterrorisme et du développement qu’il draine.

Éléments de bibliographie

Actualisation de la Revue Sahel (document confidentiel défense), octobre 2018.
AFD, « Stratégie – Vulnérabilités aux crises et résilience 2017-2021 » (www.afd.fr/fr/strategie-vulnerabilites-aux-crises-et-resilience-2017-2021-0).
Barluet Alain, « Général Castres : “Au Mali, la paix ne progresse plus” », Le Figaro, 23 décembre 2018.
Baumard Maryline et Leparmentier Arnaud, « Migrations africaines, le défi de demain », Le Monde 16 janvier 2017 (www.lemonde.fr/international/article/2017/01/16/migrations-africaines-le-defi-de-demain_5063273_3210.html).
Commission des affaires étrangères de la défense et des forces armées, Pour une croissance équilibrée de l’AFD : avis sur le contrat d’objectifs et de moyens de l’Agence française de développement (Rapport d’information n° 104), Sénat, 2018, 63 pages (www.senat.fr/rap/r18-104/r18-1041.pdf).
DGM (Direction générale de la mondialisation, de la culture, de l’enseignement et du développement international), Prévention, résilience et paix durable (2018-2022), approche globale de réponse à la fragilisation des États et des sociétés (rapport de stratégie), MEAE, 2018.
Girard Renaud, « La France au Mali : retour du piège colonial », Le Figaro, 9 avril 2019.
Hairault Pascal, « Le Mali, pomme de discorde entre les chercheurs et l’Agence française de développement », L’Opinion, 26 mars 2019.
Jullien François, Conférence sur l’efficacité, 2005, Puf, 92 pages.
Macron Emmanuel, « Discours à l’Université de Ouagadougou. », 28 novembre 2017 (www.elysee.fr/emmanuel-macron/2017/11/28/discours-demmanuel-macron-a-luniversite-de-ouagadougou).
Macron Emmanuel, « Discours du président de la République à la conférence des ambassadeurs », Paris, 29 août 2017 (www.elysee.fr/emmanuel-macron/2017/08/29/discours-du-president-de-la-republique-a-l-ouverture-de-la-conference-des-ambassadeurs).
Veron Jean-Bernard, « L’économie de l’opium en Afghanistan et ses implications en termes de développement. », Afrique contemporaine, vol. 2005/3 n° 215, p. 219-241 (www.cairn.info/revue-afrique-contemporaine-2005-3-page-219.htm).

Entretiens

Général d’armée (2S) Didier Castres (CEIS), 4 février 2019.
M. Rémy Rioux, directeur général de l’AFD, 26 avril 2019.
M. Sylvain Clément conseiller développement de Barkhane, 25 avril 2019.
Colonel Benoît Saint-Loubert-Bie, chef du Bureau influence militaire au CPCO, 14 mars 2019.
Lieutenant-colonel Nicolas Pierson officier de liaison au sein de l’AFD, 25 avril 2019.
M. Jean-Pierre Marcelli, directeur des opérations de l’AFD, 26 avril 2019.
M. Charles Tellier, chef de la division Fragilités, Crises et Conflits (CCC) de l’AFD, 26 avril 2019.
M^me Rima Le Coguic, cheffe du département Afrique de l’AFD, 27 avril 2019.
M. Benjamin Neumann, chef 3D au sein de l’AFD, 25 avril 2019.
M. Jean-Marc Gravellini, responsable de l’unité de coordination Alliance Sahel (UCA), 26 avril 2019.
M. Matthieu Gimenez, administrateur Assemblée Nationale, rapporteur à la commission de la Défense de la mission d’information « Continuum Défense-Développement », 28 avril 2019.

(1) L’objectif international des 0,7 % a été pris à l’ONU en 1970 : il est atteint par le Royaume-Uni en 2013 et par l’Allemagne en 2016…
(2) Macron Emmanuel, « Discours à l’Université de Ouagadougou », 28 novembre 2017 (www.elysee.fr/emmanuel-macron/2017/11/28/discours-demmanuel-macron-a-luniversite-de-ouagadougou).
(3) Villiers (de) Pierre, « Gagner la guerre ne suffit pas à gagner la paix » Le Monde, 18 janvier 2016 (www.lemonde.fr/idees/article/2016/01/20/gagner-la-guerre-ne-suffit-pas-a-gagner-la-paix_4850136_3232.html).
(4) Marshall George C., Discours prononcé à l’Université de Harvard, 5 juin 1947, traduit par les services américains d’information et corrigé par Jean-Pierre Maury (https://mjp.univ-perp.fr/textes/marshall05061947.htm).
(5) Fayard, 2008, 354 pages.
(6) La guerre en Afghanistan aurait eu un surcoût de 2 100 Mds $ pour les seuls États-Unis, dont 840 pour le Département de la Défense avec 2 400 morts et 20 000 blessés.
(7) High Value Individual.
(8) Système de croisière conventionnel autonome à longue portée.
(9) La GBU-12 de 250 kg, dont le coût unitaire est de l’ordre de 21 900 €, selon la Federation of American Scientists (FAS).
(10) Source : Commission de la défense nationale et des forces armées, La filière munition (Rapport d’information n° 3361), Assemblée nationale, 16 décembre 2015 (www.assemblee-nationale.fr/14/rap-info/i3361.asp).
(11) Collier Paul, The Bottom Billion: Why the Poorest Countries are Failing and What can be Done About It, OUP Oxford, 2007, 224 pages.
(12) Les Objectifs du millénaire pour le développement, et les cibles qui y sont associées, sont dérivés de la Déclaration du millénaire qu’ont signée 189 pays, dont 147 représentés par leur Chef d’État, en septembre 2000  (www.un.org/french/millenaire/ares552f.htm).
(13) Groupe de réflexion sur le retard pris dans la réalisation des OMD, L’état du partenariat mondial pour le développement (résumé), ONU, 2015, 28 pages (www.un.org/).
(14) OCDE, Coopération pour le développement 2018 : Agir ensemble pour n’oublier personne, 2019 (https://doi.org/10.1787/dcr-2018-fr).
(15) Deaton Angus, « Why poor countries need strong government than anything else », Market Watch, 12 octobre 2015 (www.marketwatch.com/).
(16) Bigot Laurent, « L’aide publique au développement n’aide pas l’Afrique » Le Monde, 14 décembre 2015 (www.lemonde.fr/).
(17) Zecchini Laurent, « Opium, guerre : le “narco-État” afghan », Le Monde, 13 décembre 2017 (www.lemonde.fr/asie-pacifique/article/2007/12/13/opium-guerre-le-narco-etat-afghan_989255_3216.html).
(18) Service européen pour l’action extérieure (SEAE), « A Global Strategy for the European Union’s Foreign and Security Policy », 15 décembre 2016 (https://eeas.europa.eu/).
(19) CICDE, Memento de mise en œuvre de la coopération civilo-militaire, publication interarmées PIA-3.19.2_MMO-CIMIC(2019) n° 64/ARM/CICDE/NP du 21 mars 2019.
(20) Macron Emmanuel, « Discours du président de la République à l’ouverture de la conférence des ambassadeurs », Paris, 29 août 2017 (www.elysee.fr/).
(21) « Discours à l’Université de Ouagadougou », op. cit.
(22) Le budget Cimic de la force Barkhane s’élève environ à 650 000 € par an.
(23) Entretien avec M. Rémy Rioux, directeur général de l’AFD, 26 avril 2019.
(24) Commission des affaires étrangères de la défense et des forces armées, Pour une croissance équilibrée de l’AFD : avis sur le contrat d’objectifs et de moyens de l’Agence française de développement (Rapport d’information n° 104), Sénat, 2018, 63 pages (www.senat.fr/rap/r18-104/r18-1041.pdf).
(25) Le Niger détient le record mondial de la fécondité avec un taux supérieur à 8 enfants par femme. Les six pays sahéliens (Sénégal, Mali, Mauritanie, Niger, Tchad, Burkina Faso) sont sur une trajectoire qui va porter leur population de 89 M en 2015 à 240 M en 2050 selon les chiffres 2019 de l’ONU (https://population.un.org/wpp/Maps/).
(26) L’Alliance pour le Sahel, lancée en juillet 2017, associe l’Allemagne, l’UE, la Banque africaine de développement, la Banque mondiale et le Pnud avec l’ensemble des membres du G5 Sahel. Elle a ensuite intégré d’autres partenaires : Espagne, Italie, Royaume-Uni, Luxembourg, Danemark et Pays-Bas. Elle permet de manière beaucoup plus efficace, avec méthode, d’intervenir ainsi sur le terrain.
(27) En 2019, 50 % de l’aide publique française au développement sont dédiés à l’Afrique.
(28) Desgrais Nicolas, « La force conjointe du G5 Sahel, nouveau mythe de Sisyphe ? », Le Point, 22 juillet 2018 (www.lepoint.fr/afrique/la-force-conjointe-du-g5-sahel-nouveau-mythe-de-sisyphe-22-07-2018-2238162_3826.php).
(29) Les travaux de planification de Barkhane pour la bascule de zone du Liptako vers le Gourma au Mali ont débuté effectivement à l’été 2018 sans y associer les développeurs, qui les ont rejoints près de 6 mois plus tard.
(30) Centre de planification et de conduite des opérations.
(31) Ministère des Armées ; Direction générale des relations internationales et de la stratégie ; État-major des armées ; et Groupe d’anticipation stratégiques.
(32) Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères ; Centre d’analyse, de prévision et de stratégie ; Direction de l’Afrique et de l’océan Indien ; et Centre de crise et de soutien.