Le retour de la guerre de haute intensité en Europe, et les tensions accrues entre la Chine et les États-Unis ont irrémédiablement modifié le contexte stratégique de la sécurité pour les démocraties occidentales. Même pour un observateur non averti de la géopolitique, les dividendes de la paix perçus au début du XXI^e siècle ont cédé place à un malaise général à la suite d’une série d’événements et de crises majeurs. Les attaques terroristes du 11 septembre 2001 (11-Septembre), l’invasion américaine et britannique de l’Irak en 2003, la crise financière de 2008, les invasions de l’Ukraine par la Russie en 2014 et 2022, ainsi que la pandémie de Covid-19, ont ébranlé le monde unipolaire qui avait connu une certaine stabilité depuis l’effondrement de l’Union soviétique (1991). La coopération économique et politique entre les pays, qui s’est intensifiée à l’ère de la mondialisation, est aujourd’hui menacée.

Ces tensions ont, de toute évidence, touché d’autres domaines, mais aucun n’est plus important pour l’économie mondiale que le milieu sous-marin. Les sabotages des gazoducs Nord Stream 1 et 2 qui ont eu lieu en mer Baltique en 2022 ⁽¹⁾ et les récentes attaques contre les câbles sous-marins en mer Rouge ⁽²⁾ ont mis en évidence la vulnérabilité des infrastructures qui transportent l’énergie et l’information à travers la planète. En outre, des navires de recherches océanographiques russes et chinois ont été aperçus rôdant dans des zones sensibles où se trouvent des câbles de communication sous-marins à fibres optiques ⁽³⁾. La protection de ces infrastructures demeure donc un défi de taille, car il existe des milliers de kilomètres de câbles et de pipelines qui traversent les eaux territoriales et internationales.

Ces infrastructures sous-marines sont très fragiles et vulnérables aux effets de la guerre hybride et à l’utilisation de tactiques non militaires qui restent sous le seuil de la guerre que l’on on a vu proliférer au cours des dernières années ⁽⁴⁾. N’étant pas en mesure d’affronter directement la dernière superpuissance et ses alliés occidentaux, des compétiteurs et adversaires tels que la Chine, la Russie, l’Iran et la Corée du Nord, ont eu recours à des méthodes indirectes pour mener des opérations plus complexes au moyen d’outils que sont la désinformation, les activités cybernétiques et la guerre du droit (lawfare) ⁽⁵⁾. Des zones, comme l’Espace et plus récemment l’Antarctique ⁽⁶⁾, sous couvert de l’exploration scientifique, sont, elles aussi, devenues des champs de bataille. Le récent sabotage ⁽⁷⁾ des câbles et des pipelines sous-marins, quoiqu’anonyme, est désormais soupçonné de faire partie de ce répertoire. En tant que domaine d’importance stratégique croissante, les infrastructures sous-marines, notamment les câbles qui convergent à certains points d’étranglement ⁽⁸⁾ – tels que les Stations d’atterrissement des câbles (SAC), qui relient les câbles aux réseaux de télécommunications terrestres – doivent être protégées.

Dans le présent article, l’auteur défend l’hypothèse selon laquelle l’élaboration d’une stratégie ministérielle de protection des infrastructures sous-marines contre toutes menaces directes ou indirectes contribuerait à combler une importante lacune en matière de sécurité qui compromet la défense nationale et continentale du Canada. En s’appuyant sur la récente stratégie ministérielle de la France ⁽⁹⁾ et sur les efforts soutenus dans ce domaine, des recommandations seront formulées pour combler cette lacune dans l’architecture de la sécurité maritime canadienne.

Même si elles existent depuis longtemps, ces infrastructures restent difficiles à protéger en raison du milieu austère dans lequel elles se trouvent. Le Canada est un pays vaste, doté d’une large superficie (9 984 670 km²), et ses trois océans (Pacifique, Arctique et Atlantique) « constituent un espace stratégique parce qu’ils sont un pont qui permet aux économies nationales et mondialisées de prospérer grâce au commerce maritime et aux infrastructures numériques reposant sur les fonds marins » ⁽¹⁰⁾. Cette dépendance à l’égard du commerce mondial exige qu’un pays maritime comme le Canada assure la sécurité de toutes ses infrastructures au-dessus et au-dessous des mers dans les zones relevant de sa compétence, comme le prévoit la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM) ⁽¹¹⁾.

En 2023, le Groupe de travail interministériel sur la sûreté maritime (GTISM) a été chargé de mettre à jour le Cadre stratégique de la sûreté maritime (CSSM) du Canada ⁽¹²⁾, publié en 2020, de façon à « adopter une approche coordonnée pour faire face à une série de défis et d’intérêts en matière de sûreté maritime, y compris des stratégies portant à la fois sur la sensibilisation au domaine maritime et sur la sécurité maritime dans l’Arctique » ⁽¹³⁾. Malheureusement, le cadre original ne mentionnait pas les infrastructures sous-marines ni n’offrait des solutions directes aux problèmes qui y sont liés. Le sabotage récent des câbles sous-marins en mer Baltique appelle le gouvernement du Canada à prendre cette vulnérabilité au sérieux et à agir sans tarder.

Un milieu complexe en constante évolution

L’exploitation des gisements minéraux (y compris les métaux des terres rares), le transport par pipelines du pétrole et du gaz, et l’utilisation de câbles de télécommunication sous-marins ⁽¹⁴⁾ ont connu une croissance exponentielle depuis le milieu du XIX^e siècle (1 000 à 750 000 milles de câbles en 2024) et sont des moteurs essentiels de l’économie mondiale. Toute interruption d’approvisionnement, qu’il s’agisse de pétrole, de gaz ou de données qui constituent le système nerveux du commerce mondial, peut rapidement perturber le fonctionnement de systèmes très interdépendants, même s’il s’agit d’une interruption temporaire. Ces systèmes critiques sont des cibles faciles et attrayantes pour quiconque souhaite contester l’hégémonie occidentale. Par conséquent, pour les pays qui possèdent ces infrastructures, toute perturbation illégale devient une question de sécurité nationale.

La CNUDM est la principale convention régissant les droits maritimes et les responsabilités des États. En ce qui a trait aux réglementations relatives à l’exploration et à l’utilisation des fonds marins relevant de la juridiction d’un État, elles sont beaucoup moins connues que les règles relatives aux autorités juridiques d’un État dans ses eaux territoriales, ses zones contiguës et sa Zone économique exclusive (ZEE). La chercheuse Virginie Saliou ⁽¹⁵⁾, décrit sous deux angles le cadre juridique et son incidence sur le milieu sous-marin : l’espace souverain et l’espace international. Dans la ZEE, un État a le plein pouvoir et l’exclusivité en ce qui concerne l’utilisation de ses ressources sous-marines. Toutefois, aux termes de la CNUDM, il ne peut pas non plus empêcher un autre État de poser des câbles sous-marins ou des pipelines à l’intérieur de sa ZEE. Sur ce point, les États sont tenus de coopérer pour s’assurer que leurs activités ne nuisent pas à la capacité d’un autre État à utiliser les ressources de ses fonds marins. Plus important encore, et malgré les protections prévues par la CNUDM, il n’existe aucun traité qui protège de manière efficace les câbles sous-marins ⁽¹⁶⁾ ou les pipelines. Enfin, aucun État ne peut revendiquer la souveraineté sur une quelconque partie des eaux internationales et par conséquent, chaque État est tenu de respecter le droit des autres États d’utiliser ces eaux dans leur propre intérêt.

Ce milieu très complexe impose des contraintes importantes à tous ceux qui veulent mettre en place, exploiter et protéger des infrastructures sous-marines. Il est vaste, ce qui pose plusieurs problèmes de sécurité à ceux qui sont chargés de la surveillance, des patrouilles et de la protection de ces infrastructures. L’accès est généralement limité à ceux qui possèdent le savoir-faire technologique, car la nature impitoyable de l’océan rend difficile l’acquisition des compétences nécessaires pour mener des activités dans un tel milieu. L’accès aux infrastructures sous-marines pour en assurer l’entretien ou simplement pour réaliser des vérifications de la sécurité matérielle est coûteux et très difficile d’un point de vue technique. Ce milieu comporte également des vulnérabilités, comme la concentration des communications par fibre optique dans des points d’étranglement, qui dépendent d’une technologie spécialisée sujette aux interférences, aux écoutes clandestines, au sabotage et aux actes de terrorisme. Des communications sûres et fiables sont indispensables au commerce mondial, au trafic maritime, aux opérations navales et à l’exploration des ressources énergétiques en mer. Il est donc primordial de protéger ces infrastructures essentielles.

Une autre difficulté est liée au fait que l’exploitation des ressources entraîne des revendications concurrentes sur les ressources sous-marines, telles que le pétrole, le gaz et les minéraux, qui peuvent donner lieu à des tensions et des conflits géopolitiques. Le plateau continental de la plupart des pays n’est souvent pas très bien délimité en l’absence d’un accord général sur ce qui constitue leur territoire. Il est donc difficile de protéger ces futures ressources potentielles, car il faudra souvent faire appel à des patrouilles maritimes, à la surveillance et à des accords internationaux. Pour surmonter ces difficultés, il est nécessaire de pouvoir compter sur la coopération internationale avec les alliés, sur l’innovation technologique et sur la planification stratégique pour sauvegarder le patrimoine naturel international ⁽¹⁷⁾.

Des compétiteurs et adversaires très agiles

Le retour de la guerre en Europe et la montée des tensions en mer de Chine méridionale ont mis en évidence les lacunes des démocraties occidentales lorsqu’il s’agit de faire face aux menaces qui pèsent sur les infrastructures sous-marines critiques. La Russie et la Chine sont devenues très habiles à utiliser tous les moyens à leur disposition pour harceler leurs adversaires, et souvent dans des domaines où il est difficile de réagir individuellement et de manière cohérente en tant que membre d’une alliance, telle que l’Organisation du Traité de l’Atlantique nord (Otan) ou l’Union européenne (UE), en raison de la nécessité de se consulter avant de réagir. L’utilisation par la Russie d’outils asymétriques pour perturber un câble sous-marin et le recours par la Chine à la guerre du droit en mer de Chine méridionale sont deux exemples de stratégies qui se situent sous le seuil de la guerre et contre lesquelles il est très difficile de se défendre. Les récentes attaques en mer Baltique et en mer Rouge mentionnées précédemment sont donc, par nature, difficiles à attribuer à des pays ou des acteurs non étatiques.

La pose et l’utilisation des câbles sous-marins revêtent une importance stratégique pour l’économie numérique et la souveraineté des pays. On entend par technologies duales celles qui peuvent être utilisées à la fois à des fins civiles et militaires. Dans un rapport présenté au Parlement européen en 2022, les chercheurs ont souligné « qu’au-delà de l’utilisation à des fins civiles, les pays dépendent des câbles sous-marins pour leur sécurité nationale. La coordination des opérations militaires, des missions diplomatiques et de la collecte de données de renseignement dépend du réseau de câbles » ⁽¹⁸⁾. Dans le contexte plus large de la guerre, les technologies à double usage deviennent une cible légitime. Ce brouillage des frontières entre les applications civiles et militaires pose des problèmes, car ces technologies deviennent des cibles encore plus importantes pour les adversaires en raison de leur double usage.

Le lawfare est un autre outil mis à profit par les compétiteurs de l’Occident, la Chine en particulier. Cette guerre du droit ⁽¹⁹⁾, qui fait partie d’une nouvelle stratégie à trois volets, élaborée au début des années 2000 et qui comprend la guerre de l’information et la guerre psychologique, consiste à recourir à des outils judiciaires comme arme dans le cadre d’un conflit ou d’une situation de compétitivité. Dans le contexte de la protection des infrastructures sous-marines, la stratégie de la Chine consiste à tirer parti des définitions de la CNUDM pour étayer ses revendications sur de vastes étendues de la mer de Chine méridionale. Pour ce faire, la Chine a recours à des arguments juridiques, à des manœuvres diplomatiques et parfois même à des mesures unilatérales, telles que la construction d’îles artificielles où elle peut, par la suite, utiliser la CNUDM pour convaincre la communauté internationale de la légalité de ses actes ⁽²⁰⁾.

Les îles Spratleys sont présentées comme une zone chinoise et donc les « eaux territoriales entourant les îles Spratleys dont la superficie a été artificiellement augmentée placeraient à elles seules 10 % de la mer de Chine méridionale sous la souveraineté chinoise, où se trouvent d’ailleurs de nombreux câbles sous-marins » ⁽²¹⁾. La Chine est également critiquée pour l’affirmation de sa puissance en mer de Chine méridionale, qui est à l’origine de tensions et soulève des inquiétudes chez les autres pays maritimes. Au cours des cinq dernières années, la Chine a fait une démonstration de force en menant clandestinement des opérations suspectes dans le but de sectionner des câbles de télécommunications taïwanais ⁽²²⁾. On peut s’attendre à ce que la Russie et la Chine aient de plus en plus recours à de telles stratégies, car cela est dans leur intérêt national.

Selon Lane Burdette, chercheuse à TeleGeography, « les réseaux de câbles de communication sous-marins [du monde entier], une manifestation physique de la connectivité transnationale, sont un domaine peu étudié des relations internationales, qui se situe à la croisée des problèmes de géopolitique et des problèmes de cybersécurité à l’échelle mondiale. En dépit de leur importance, les câbles sous-marins ne sont pas bien protégés, et la dépendance accrue à l’égard des communications numériques augmente les risques persistants que représentent l’espionnage ou les dommages infligés intentionnellement » ⁽²³⁾.

L’utilisation de cybertactiques pour paralyser un système, ainsi que le recours au vol de données à l’appui de l’espionnage économique ou à la guerre du droit pour remettre en cause les règles relatives à la liberté de navigation énoncées dans la CNUDM, sont autant d’outils valables dans leur arsenal pour remédier au déséquilibre actuel des pouvoirs en faveur de l’Occident.

La stratégie française

« Avec la deuxième ZEE au monde, la France veut être en mesure de garantir la liberté d’action de ses forces et de protéger sa souveraineté, ses ressources et ses infrastructures jusque dans les profondeurs océaniques ⁽²⁴⁾. »

Pour faire face à ces menaces, Paris a élaboré une stratégie ministérielle afin de remédier à ces vulnérabilités et protéger ses infrastructures sous-marines. La France est connectée à Internet par 51 câbles sous-marins et dépend largement de serveurs étrangers ⁽²⁵⁾. Ces dernières années, des navires russes ont navigué au large des côtes des pays de l’Otan pour repérer l’emplacement des câbles sous-marins et de leurs connecteurs. Naturellement, la plupart de ces infrastructures sont contrôlées par les États-Unis et l’Europe. Il est donc devenu impératif de les protéger, car elles transportent la quasi-totalité du flux de trafic Internet ⁽²⁶⁾. De même, les zones d’essai et de transit nationales destinées à leur force sous-marine nucléaire stratégique contiennent également des infrastructures sensibles, et cela s’est traduit par un renforcement de la présence de navires océanographiques étrangers dans ces zones au cours des dernières années ⁽²⁷⁾.

En 2022, la France a publié sa première stratégie ministérielle ⁽²⁸⁾ concernant la maîtrise des fonds marins, sous l’égide de son ministère des Armées. Cette stratégie a été élaborée pour faire face à trois tendances : 1) la montée en puissance des initiatives d’exploration et d’exploitation étatiques et privées ; 2) la banalisation du fait accompli par l’appropriation non revendiquée d’espaces communs ou sous la responsabilité d’un autre État ; 3) la multiplication des actions de contournement du droit ⁽²⁹⁾.

La stratégie commence par une description du milieu sous-marin et reconnaît que ce milieu, bien qu’il ne soit pas nouveau, gagne en importance du point de vue de l’État et du développement économique. Il présente cette nouvelle activité économique comme une nouvelle frontière de la concurrence stratégique, où non seulement les adversaires (Russie, Chine), mais aussi les compétiteurs/alliés (Japon, Inde, Australie, etc.) manifestent un intérêt croissant, ce qui rend cet espace plus contesté et la cible d’actes sous le seuil de la guerre. Ensuite, le rapport analyse le niveau d’ambition des forces militaires françaises par rapport à ce qui est réellement nécessaire pour garantir la liberté d’action des forces à l’appui des intérêts nationaux. Les deux principales conclusions sont la nécessité de toujours prendre en considération le domaine sous-marin et d’assurer une vision plus globale de leurs espaces maritimes. La stratégie définit également les tâches consistant à saisir l’occasion qui ressort de ces conclusions pour consolider l’autonomie stratégique de la France et faire de la guerre sous-marine un domaine d’excellence pour les forces armées françaises, ce qui constitue un changement important. La dernière partie de la stratégie comporte une feuille de route pour la réussite, notamment en ce qui concerne la doctrine, la gouvernance, le développement des forces, et la manière de tenir à jour et d’accroître cette expertise.

Il est intéressant de noter que la stratégie française est dirigée par un seul ministère, celui des Armées. Même si cette stratégie semble comporter une perspective interministérielle de la maîtrise des fonds marins, elle n’en adopte pas l’approche pour tenter de résoudre ce problème. Par conséquent, il y a là une occasion intéressante de formuler une série d’observations. Le fait que le ministère des Armées soit le principal responsable de cette stratégie est logique, car il possède la plupart des outils de pointe permettant de faire face aux menaces constatées. Il dispose d’une marine de renommée mondiale et d’une force de dissuasion nucléaire stratégique entièrement gérée au niveau national (composantes maritime et aérienne). Les forces sous-marines nucléaires françaises (Fost) situées à Toulon et à Brest assurent une connaissance, bien nécessaire, du domaine maritime, mais elles se consacrent davantage à la lutte contre d’autres sous-marins ou à la préparation d’une frappe nucléaire sur ordre du président de la République qu’à l’organisation de patrouilles visant à assurer la sécurité maritime des pipelines, des infrastructures ou des câbles sous-marins. Pour résoudre ce problème, il est recommandé de se doter de véhicules autonomes aptes à accomplir ce type de tâches ⁽³⁰⁾. Enfin, il est généralement plus facile de mettre en œuvre une stratégie lorsque l’on est la seule partie prenante, que de devoir négocier avec d’autres ministères qui ne sont pas nécessairement du même avis sur les menaces, leur urgence et les budgets alloués pour y faire face.

Cette nouvelle stratégie a ses limites et les arguments avancés en sa faveur peuvent également être considérés comme désavantageux. Citons, en particulier, la mise en œuvre d’une stratégie de maîtrise des fonds marins, sachant que cette menace concerne l’ensemble du gouvernement. Les relations avec les autres ministères et la manière de les faire adhérer à la stratégie alors qu’ils n’en font pas partie pourraient également poser problème. Le ministère de l’Économie et des Finances joue un rôle important dans l’élaboration de la Loi de programmation militaire (LPM), qui est un plan budgétaire de sept ans ⁽³¹⁾. Finalement, il pourrait être très difficile pour le ministre des Armées de diriger cette stratégie, car la protection de l’infrastructure sous-marine nationale, tant civile que militaire, doit être gérée de manière coordonnée et efficace.

Sécurité et domaine maritime canadien

« Le Canada est une nation maritime dotée d’un littoral très étendu et d’un système de transport maritime complexe. Ce système complexe et étendu est d’une importance vitale pour un pays qui dépend beaucoup du commerce maritime international ⁽³²⁾. » Le Canada a longtemps bénéficié de son isolement géographique de même que de la plus longue frontière non surveillée, bordée au sud par la seule superpuissance restante. Entouré de trois océans et d’un Arctique austère, cela crée souvent un faux sentiment de sécurité face aux menaces terrestres ou maritimes. Le Canada et les États-Unis sont des partenaires de longue date et collaborent étroitement sur le plan de la sécurité par l’intermédiaire d’organismes, tels que le Commandement de la défense aérospatiale de l’Amérique du Nord (NORAD), un commandement binational qui s’attaque aux menaces pesant sur la sécurité du continent. En dépit des différences et des difficultés qui peuvent survenir à l’occasion, les deux pays travaillent en étroite collaboration pour faire face aux menaces communes et maintenir la sécurité nord-américaine. Cependant, un des domaines a été négligé : la protection des infrastructures sous-marines. Même si aucune attaque n’a eu lieu, l’absence d’une stratégie nationale de protection des infrastructures sous-marines contre des menaces directes ou indirectes constitue une importante lacune en matière de sécurité qui compromet la défense nationale et continentale du Canada.

Les attaques du 11-Septembre ont forcé le Canada, comme beaucoup d’autres démocraties occidentales, à constater qu’il ne pouvait plus faire fi des menaces à la sécurité, telles que le terrorisme. Dans les années qui ont suivi ces attentats, et même si cela a pris un certain temps (2004), le gouvernement du Canada a publié sa première Politique de sécurité nationale (PSN) ⁽³³⁾, obligeant tous les ministères et organismes fédéraux à adopter une stratégie générale pour assurer la sécurité du pays. Auparavant, le Canada s’en remettait aux dispositions relatives à la préparation aux situations d’urgence énoncées dans la Loi constitutionnelle de 1982 ⁽³⁴⁾. Publié en 2004 par le Premier ministre de l’époque, Paul Martin, ce document intitulé Protéger une société ouverte : la politique canadienne de sécurité nationale a marqué un tournant, car, pour la première fois, les intérêts nationaux fondamentaux du Canada ont été définis : protéger le Canada et les Canadiens, au pays et à l’étranger ; s’assurer que le Canada n’est pas une source pour des menaces visant nos alliés ; et contribuer à la sécurité internationale ⁽³⁵⁾. Une précision s’impose en ce qui concerne les alliés : il s’agit principalement des États-Unis, car cette politique a été publiée à la suite du 11-Septembre.

La nécessité qu’il y a à adopter une approche pangouvernementale s’est traduite par la création, aux termes de la PSN, des Centres des opérations de la sûreté maritime (COSM), une entité gouvernementale chargée de surveiller et d’assurer la sécurité du domaine maritime canadien. Les COSM coordonnent leurs activités avec celles de divers organismes intergouvernementaux et partenaires internationaux afin de détecter les menaces à la sécurité maritime, telles que la contrebande, la piraterie et le terrorisme, et d’y répondre. Les COSM « sont composés de représentants des ministères et des organismes fédéraux responsables de la sûreté maritime, du soutien aux biens ou de l’expertise maritime, comprenant le ministère de la Défense nationale, la Gendarmerie royale du Canada, le ministère des Pêches et des Océans, la Garde côtière canadienne, l’Agence des services frontaliers du Canada et Transports Canada » ⁽³⁶⁾.

L’intégration des COSM au cadre de sécurité fédéral visait à remédier au manque inhérent de coordination entre les organismes gouvernementaux et les ministères chargés d’assumer des responsabilités dans le domaine maritime ⁽³⁷⁾. Plus précisément, « l’objectif principal d’un COSM est de produire des données de renseignement exploitables, en mettant l’accent sur la sécurité du Canada dans le domaine maritime, et de communiquer, en temps utile, les renseignements pertinents aux intervenants gouvernementaux concernés. En regroupant des employés des différents organismes et ministères, les centres brossent un tableau solide de la situation maritime grâce aux données de renseignement, à la surveillance, à la reconnaissance et à la collaboration. Les COSM auront l’autorité et la capacité de trouver, d’évaluer et de soutenir une solution pangouvernementale coordonnée aux problèmes de sécurité maritimes » ⁽³⁸⁾.

Le 4 février 2011, le Président américain Barack Obama et le Premier ministre canadien Stephen Harper ont publié Par-delà la frontière : une vision commune de la sécurité du périmètre et de la compétitivité économique ⁽³⁹⁾. « La déclaration établit un nouveau partenariat à long terme qui s’articule autour d’une approche de la sécurité du périmètre et de la compétitivité économique. Cela signifie que les deux pays travailleront ensemble, non seulement à la frontière, mais également par-delà la frontière afin de renforcer la sécurité et d’accélérer la circulation des personnes, des marchandises et des services ⁽⁴⁰⁾. » L’objectif de cette coopération est de s’attaquer à des questions épineuses et aux menaces mutuelles, telles que l’application de la loi aux frontières, la cybersécurité et la protection des infrastructures essentielles. Pour le volet « sécurité du périmètre » d’un point de vue maritime, les COSM ont été considérés comme un outil important pour atteindre les objectifs fixés en matière de protection des infrastructures essentielles et de cybersécurité.

Un organisme de gouvernance qui pourrait prendre en main une stratégie de protection des infrastructures sous-marines est possiblement le Groupe de travail interministériel sur la sûreté maritime (GTISM), créé en 2001, qui a fait ses preuves pour traiter l’ensemble des questions et des menaces maritimes. Sous l’égide de Transport Canada, l’objectif premier du GTISM est de servir de tribune où ses membres peuvent « concevoir et coordonner les initiatives du gouvernement fédéral visant à améliorer la sûreté maritime au Canada. Le GTISM élabore des recommandations sur les politiques à l’intention des décideurs supérieurs et encourage une communication et une coopération accrues dans l’ensemble du gouvernement fédéral » ⁽⁴¹⁾. Dans la pratique, le GTISM joue un rôle dans la résolution de divers problèmes de sécurité et de menaces pour la sécurité maritime, tels que la piraterie, la contrebande, le terrorisme et les problèmes liés à l’environnement. Il est doté d’un ensemble d’experts et de ressources venant de plusieurs organismes et ministères gouvernementaux (17 en 2024) pour élaborer des solutions coordonnées à ces problèmes, renforçant ainsi la sécurité dans son ensemble ⁽⁴²⁾.

Le premier Cadre stratégique de la sûreté maritime (CSSM) ⁽⁴³⁾ a été publié en 2020 et il présente « une orientation stratégique en vue de réaliser un niveau de sûreté global pour protéger le Canada, les Canadiens et les intérêts canadiens. Qui plus est, il met en évidence la nécessité d’assurer une collaboration et des partenariats accrus entre tous les ordres de gouvernement sur les plans national et international et aussi avec le secteur privé et d’autres organisations non gouvernementales » ⁽⁴⁴⁾. Par conséquent, les menaces continuant d’évoluer et de s’étendre, il a été jugé que, dans ce contexte de sécurité, le Canada devait mettre à jour sa stratégie de sûreté maritime, ce qu’il a commencé à faire en 2023, en même temps que la publication encore en élaboration intitulée Par-delà la frontière : une vision commune de la sécurité du périmètre et de la compétitivité économique, un partenariat canado-américain sur la sécurité et la coopération économique.

Comme décrit précédemment, et grâce aux nombreux cadres, outils ou stratégies, tels que les COSM, il ne fait aucun doute que le Canada et ses alliés prennent au sérieux la sûreté maritime de façon générale. Malheureusement, la protection des câbles sous-marins, des pipelines et d’autres infrastructures sous-marines n’est pas prise en compte. Les raisons d’un tel manque de vigilance ne sont pas bien comprises. La communauté maritime du Canada a répondu à l’examen du CSSM 2023, mais elle a surtout mis l’accent sur la nécessité d’acquérir de nouveaux sous-marins (passer de 4 à 12 avant 2050) et de mettre en place un système de capteurs sous-marins. La protection des infrastructures sous-marines n’est pas mentionnée ⁽⁴⁵⁾. Le sabotage sous-marin, l’espionnage et même le terrorisme ne sont pas des phénomènes nouveaux, puisque plusieurs cas de câbles ou de pipelines endommagés de manière illicite ont été signalés récemment et que les auteurs de ces actes sont toujours inconnus à ce jour. Quoi qu’il en soit, une stratégie pour la protection des infrastructures sous-marines canadiennes est toujours inexistante.

La voie à suivre

Même si d’autres pays du Groupe des cinq (Gp5 – les Five Eyes) ⁽⁴⁶⁾, tels que les États-Unis et le Royaume-Uni, ont élaboré des stratégies pour gérer la sûreté sous-marine et la maîtrise des fonds marins, il est utile d’analyser les efforts déployés par les pays autres que le Gp5 pour contrer les menaces sous-marines. La France, en tant que membre de l’Otan et puissance nucléaire, offre une excellente occasion d’appliquer les leçons tirées de la promulgation et de la mise en œuvre de sa stratégie en 2022. Plus important encore, tout comme le Canada, la France dispose d’une vaste ZEE continentale à protéger, en plus d’être responsable de plusieurs territoires outre-mer.

Comme indiqué précédemment, le ministère des Armées français est responsable de la stratégie, ce qui signifie qu’un seul ministre est chargé de diriger ces efforts. Ainsi, il est possible de définir clairement le problème, de fixer le niveau d’ambition pour faire face aux menaces et de tracer la voie à suivre pour atteindre les objectifs fixés dans la stratégie. La France a fait un choix quant au type de cadre gouvernemental le mieux adapté à l’élaboration de sa stratégie sous-marine, ce qui semble bien fonctionner jusqu’à présent. Cependant, d’autres options auraient pu être choisies, comme une stratégie interministérielle dirigée par une autre administration telle que le Secrétariat général de la Défense et de la Sécurité nationale (SGDSN) ⁽⁴⁷⁾, une organisation similaire au Conseil national de sécurité du Canada, lequel a été créé en 2023 ⁽⁴⁸⁾.

Du point de vue canadien, on peut affirmer que le cadre politique actuel, bien que quelque peu diffus et complexe, est suffisant pour remédier au manque actuel de surveillance et de protection des pipelines, des câbles sous-marins et des infrastructures sous-marines. Néanmoins, qui doit être le principal responsable ? Parmi les ministères qui s’occupent de la sûreté maritime telle qu’elle est décrite dans les COSM, seule la Marine royale canadienne (MRC), qui fait partie du ministère de la Défense nationale, a les moyens de mener des patrouilles, d’assurer une surveillance et de prendre les mesures nécessaires de concert avec les autres ministères, en particulier dans les eaux territoriales, où les infractions ne relèvent pas de sa compétence.

Transports Canada, en tant que responsable de la sûreté maritime, devrait continuer à assumer cette fonction dans un avenir prévisible. L’efficacité avec laquelle il gère le GTISM depuis 2001 en réponse à des menaces accrues sous le seuil de la guerre prouve qu’une approche pangouvernementale est le meilleur moyen pour le Canada de faire face aux menaces sous-marines. Cependant, son cadre, à savoir le CSSM, n’est pas formulé dans un langage clair et concis en ce qui concerne la protection des câbles sous-marins, des pipelines et des infrastructures sous-marines. Le cadre fait l’objet d’une révision, mais au moment de la rédaction du présent article, on ignore si cette question sera abordée.

Le ministère de la Défense nationale, par l’intermédiaire de la Marine royale canadienne (MRC), pourrait jouer un rôle essentiel à cet égard. Une stratégie ministérielle concernant la maîtrise des fonds marins pourrait être confiée au CSSM, sous la direction de la MRC. Il s’agirait d’un moyen très efficace de veiller à ce que les problèmes croissants liés à la protection de nos infrastructures sous-marines essentielles ne restent pas en suspens. Le modèle utilisé par les forces armées françaises pour décrire les niveaux d’ambition et les moyens de les atteindre pourrait s’appliquer au Canada. En outre, les investissements dans les équipements et les outils pourraient être justifiés par le CSSM et coordonnés par le GTISM. Les autres ministères œuvrant dans le domaine de la sûreté maritime bénéficieraient également de cette structure et pourraient aligner leurs efforts sur ceux de la MRC, car il est nécessaire d’adopter une approche coordonnée dans l’ensemble des ministères et organismes fédéraux. Enfin, la nouvelle stratégie sous-marine devrait être examinée non seulement d’un point de vue national, mais également d’un point de vue continental.

Conclusion

Les câbles sous-marins et les pipelines font partie des infrastructures essentielles au bon fonctionnement économique et politique d’un pays, ce qui n’est pas une nouveauté en soi. Ce qui est plus récent, c’est la volonté croissante de nos adversaires et compétiteurs de menacer ces infrastructures sous-marines en adoptant une stratégie de guerre hybride qui fait appel à des moyens militaires et civils. Ces menaces, dont l’origine est difficile à déterminer, devraient se multiplier à mesure que la Russie, la Chine et d’autres acteurs menaçants continueront à remettre en question le leadership de l’Occident.

Nous ne pouvons plus ignorer cette menace, et le Canada, comme beaucoup d’autres pays, doit la prendre au sérieux. Aucune stratégie n’est parfaite, mais cette recommandation, basée sur les efforts de la France pour s’attaquer à ce défi, est un excellent point de départ. Étant un problème de sécurité nationale, ces mesures doivent être prises dans une optique pangouvernementale. Cela exige qu’un seul ministère élabore une telle stratégie tel que la fait l’a France, mais que la gestion de celle-ci soit coordonnée et supervisée au sein d’un organisme tel que le GTISM, qui ne fait pas partie du ministère de la Défense.

Le Conseil de la sécurité nationale du Canada créé en 2023, doit également être une tribune où ces menaces en matière de sûreté maritime formulées par le GTISM doivent être examinées au même titre que toutes autres menaces. Le monde devient de plus en plus dangereux et nos adversaires utilisent tous les outils à leur disposition pour déstabiliser et remettre en cause notre mode de vie démocratique. Il nous appartient de trouver une solution à ce problème et de veiller à ce que nos infrastructures essentielles, à terre, sous terre, sur l’eau et sous l’eau, soient protégées.

(1) Mazzucchi Nicolas, « La stratégie ministérielle de maîtrise des fonds marins », L’Année de la Défense Nationale, 2024, p. 83.
(2) Gritten David, « Crucial Red Sea data cables cut, telecoms firm says », BBC, 5 mars 2024 (www.bbc.com/).
(3) Lagneau Laurent, « Le navire espion russe Yantar repéré près de deux câbles de télécommunications au large de l’Irlande », Zone militaire – Opex360, 20 août 2021 (www.opex360.com/).
(4) Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (Otan), « Countering hybrid threats », 7 mars 2024 (https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_156338.htm).
(5) Charon Paul et Jeangène Vilmer Jean-Baptiste, Les opérations d’influence chinoises – Un moment machiavélien, Institut de recherche stratégique de l’École militaire (Irsem), octobre 2021, 654 pages, p. 31 (www.irsem.fr/).
(6) Buchan Elizabeth, « Great-Power Competition Comes to Antarctica », Foreign Affairs, 18 mars 2024.
(7) « The damage to a Baltic undersea cable was “purposeful”, Swedish leader says but gives no details », Associated Press (AP), 24 octobre 2023 (https://apnews.com/).
(8) Chapman Burt, Undersea Cables: The Ultimate Geopolitical Chokepoint, Purdue University, décembre 2021, 46 pages, p. 29-30 (https://docs.lib.purdue.edu/).
(9) Ministère des Armées (Minarm), Stratégie ministérielle de maîtrise des fonds marins, février 2022 (www.defense.gouv.fr/).
(10) « The Oceans and Great Power Competition in Our Era », Marine royale canadienne, gouvernement du Canada, mai 2023, p. VIII.
(11) Convention des Nations unies sur le droit de la mer, Montego Bay, 1982, Parties II et IV (https://treaties.un.org/).
(12) Groupe de travail interministériel sur la sûreté maritime, Cadre stratégique sur la sûreté maritime du Canada, 2020 (https://tc.canada.ca/fr/binder/13-cadre-strategique-surete-maritime-canada-2020).
(13) Gouvernement du Canada, « La surveillance des eaux arctiques », 6 mars 2023 (https://tc.canada.ca/).
(14) Chapman B., op. cit.
(15) Saliou Virginie, « Les grands fonds marins : nouveaux espaces de conflictualités », RDN, n° 862, été 2023, p. 65-70 (https://www.defnat.com/e-RDN/vue-article.php?carticle=23224&cidrevue=862).
(16) Burdette Lane, « Leveraging Submarine Cables for Political Gain: U.S. Responses to Chinese Strategy », Journal of Public and International Affairs, Princeton University, 5 mai 2021 (https://jpia.princeton.edu/).
(17) Le terme « patrimoine naturel international » désigne les domaines ou les zones de ressources qui se trouvent hors de la portée politique des États-nations. Les quatre « patrimoines naturels internationaux » sont les suivants : La haute mer, l’atmosphère, l’Antarctique et l’espace extra-atmosphérique (https://cil.nus.edu.sg/).
(18) Bueger Christian, Liebetrau Tobias et Franken Jonas, Security Threats to undersea Communications Cables and Infrastructure —Consequences for the EU, Parlement européen, juin 2022, 70 pages, p. 12 (https://op.europa.eu/).
(19) Charon Paul et Jeangène Vilmer Jean-Baptiste, op. cit.
(20) Larter Mark, « Mer de Chine méridionale : enjeux, menaces et choix stratégiques pour l’Australie et la communauté internationale », Cahier de la RDN, « Regards du CHEM », 71^e session, 2022, p. 210-230 (https://www.defnat.com/).
(21) Burdette Lane, op. cit.
(22) Wu Huizhong et Lai Johnson, « Taiwan suspects Chinese ships cut islands’ internet cables », Associated Press, 18 avril 2023 (https://apnews.com/article/matsu-taiwan-internet-cables-cut-china-65f10f5f73a346fa788436366d7a7c70).
(23) Burdette Lane, op. cit.
(24) Ministère des Armées (Minarm), Stratégie ministérielle de maîtrise des fonds marins, février 2022 (www.defense.gouv.fr/).
(25) Thompson Hannah, « Russian threat to France’s Internet connection is “credible” », The Connexion, 14 mars 2022 (https://www.connexionfrance.com/news/russian-threat-to-frances-internet-connection-is-credible/112256).
(26) Ibidem.
(27) Ibid.
(28) Stratégie ministérielle de maîtrise des fonds marins (Rapport), ministère des Armées, février 2022 (www.defense.gouv.fr/).
(29) Ibidem, p. 4.
(30) Ibid.
(31) Minarm, Loi de programmation militaire (LPM) 2024-2030 (www.defense.gouv.fr/).
(32) Gouvernement du Canada, Protéger une société ouverte : la politique canadienne de sécurité nationale, 69 pages, avril 2004 (https://publications.gc.ca/collections/Collection/CP22-77-2004F.pdf).
(33) Ibidem.
(34) Ministère de la Justice du Canada, Loi constitutionnelle de 1982 (https://laws-lois.justice.gc.ca/).
(35) Ibidem, p. VII.
(36) Centres des opérations de la sûreté maritime (https://tc.canada.ca/).
(37) Adamthwaite Greg, Northern Exposure: Canada’s Marine Security Framework – The Security Challenge in the Canadian Maritime Realm, Collège des Forces canadiennes, avril 2011, 85 pages, p. 25 (www.cfc.forces.gc.ca/).
(38) Ibidem, p. 37.
(39) Obama Barack et Harper Stephen, Par-delà la frontière : une vision commune de la sécurité et de la compétitivité économique à l’intérieur du périmètre, 4 février 2011 (www.canada.ca/).
(40) Ibidem.
(41) Transports Canada, « Groupe de travail interministériel sur la sûreté maritime », Gouvernement du Canada, 2020 (https://tc.canada.ca/).
(42) Transports Canada, « Partenaires du Groupe de travail interministériel sur la sûreté maritime » (https://tc.canada.ca/).
(43) Transports Canada, op. cit.
(44) Gouvernement du Canada, Cadre stratégique de la sécurité maritime du Canada, 2020 (https://tc.canada.ca/fr/binder/13-cadre-strategique-surete-maritime-canada-2020).
(45) Shaw Blair, « A Secure and Sovereign Arctic », Canadian Naval Review, 2 mai 2023 (www.navalreview.ca/).
(46) Le groupe des Five Eyes [les cinq yeux] (FVEY) est une alliance constituée le 14 août 1941 entre les services de renseignement de l’Australie, du Canada, des États-Unis, de la Nouvelle-Zélande et du Royaume-Uni.
(47) La mission du SGDSN est « d’anticiper, prévenir et protéger : trois missions du SGDSN. Il veille ainsi, sous l’impulsion du président de la République et du Premier ministre, en coordination avec les ministères, à assurer la sécurité et l’intégrité des intérêts de la France. » (https://www.sgdsn.gouv.fr/).
(48) Aiello Rachel, « Trudeau is striking a new National Security Council, but what will it do? », CTV News, 27 juillet 2023 (www.ctvnews.ca/).