Apparu et construit dans le sillage de l’émergence du Chef d’état-major des armées (Céma), le Major général des armées (MGA) en France est un acteur majeur pour le fonctionnement du ministère des Armées et en particulier de l’État-major des armées (EMA), comme l’avait déjà exposé le capitaine de vaisseau Laurent Sudrat dans une étude antérieure ⁽¹⁾. Dans un contexte d’accélération vertigineuse des changements stratégiques et de durcissement des crises, le Céma a voulu, en 2023, renforcer la coordination interarmées sous la houlette d’un MGA aux attributions réaffirmées.

Dans ce contexte, un détour chez nos alliés pour examiner les « vice-Céma » dans les structures politico-militaires des États-Unis, de la Grande-Bretagne, de l’Allemagne et de l’Italie offre une perspective comparative intéressante, avec la prudence qu’impose la singularité de ces systèmes par leurs héritages politiques et militaires propres.

En France, l’organisation en vigueur et l’impulsion donnée l’an dernier par le Céma, accompagnée de la nomination pour la première fois d’un ancien chef d’état-major d’armée comme MGA ⁽²⁾ donnent à ce dernier une place singulière en comparaison des « vice-Céma » alliés, qui concrétise un modèle équilibré et efficace de collégialité arbitrée.

Le major général des armées en France, dans l’ombre du chef

L’émergence progressive du MGA au sein du haut commandement militaire

La fonction de MGA, bien moins connue que celle des chefs d’état-major, est pourtant centrale dans la structure militaire française et a significativement évolué, reflétant les réformes de gouvernance du ministère des Armées et du rôle du Céma. Créée par le décret du 28 avril 1948, cette fonction était initialement chargée de coordonner l’échelon interarmées, à une époque où l’établissement d’une figure d’autorité unificatrice parmi les différentes armées était difficile. Le Major général de l’EMA (MGEMA), moins exposé aux luttes de pouvoir, était essentiel à l’harmonisation des efforts interarmées, préfigurant l’interarmisation qui deviendrait progressivement indispensable et centrale dans l’organisation et les opérations militaires françaises.

Pendant les décennies suivantes, la fonction de MGA évolua en parallèle des transformations du haut commandement militaire, accompagnant notamment la montée en puissance du Céma, mais souvent sans être explicitement reconnue dans les textes réglementaires. Cela changea au milieu des années 1980, où l’importance de la coordination interarmées s’accentua dans un contexte de multiplication des opérations extérieures, plaçant l’EMA, le Céma et son major général dans une position de plus en plus centrale. Ce renforcement de l’interarmées et donc du rôle du MGEMA (devenu MGA) s’est poursuivi jusqu’en 2005, en particulier avec le décret publié le 21 mai qui établit formellement la prééminence du Céma sur les chefs d’état-major d’armée et, par effet implicite, celle du MGA sur l’organisation interarmées, bien qu’il ne soit pas mentionné.

L’affirmation du MGA

Avec le décret de 2005, l’EMA et de facto le MGA, substantiellement renforcés, incarnent désormais le pivot de la coordination et de l’arbitrage interarmées dans les domaines organiques qu’ils soient capacitaires, financiers ou des ressources humaines (RH). Cette évolution coïncide avec l’adoption de la Loi organique relative aux lois de finances (Lolf), plaçant le Céma et, par délégation, le MGA au cœur des processus budgétaires et de la performance au sein du ministère des Armées. Le MGA devient ainsi l’arbitre des processus financiers entre les différentes armées et les directions et services interarmées, affirmant son rôle dans la gouvernance haute des armées. Plus tard, le décret n° 2009-1177 du 5 octobre 2009 entérine cette évolution majeure et reconnaît explicitement les attributions et l’importance du MGA, marquant le passage d’un rôle d’organisateur à celui de dirigeant militaire disposant d’une influence directe sur la coordination des efforts interarmées.

Outre ces textes réglementaires, cette reconnaissance du MGA s’est accompagnée de l’attribution d’une cinquième étoile, consolidant sa position au sommet de la hiérarchie militaire, protocolairement juste derrière les chefs d’état-major d’armée mais devant les autres hautes autorités ⁽³⁾. Ce changement symbolique souligne la transformation de ce poste de haute responsabilité : le MGA n’est plus seulement le chef de l’EMA mais est bien établi comme dépositaire par subsidiarité d’une partie des responsabilités du Céma. Le poste apparaît désormais comme une consécration au sommet de la hiérarchie militaire, la plupart du temps terminal ⁽⁴⁾.

Le modèle de la « collégialité arbitrée »

Le CV Sudrat dans son étude sur le MGA ⁽⁵⁾ soulignait son rôle déterminant dans les processus de la décision interarmées : « Le MGA est l’homme qui construit le consensus ; chaque armée, chaque état-major devant participer au processus décisionnel, partager l’analyse, l’enrichir. Les sujets traités en Cocem [Comité des chefs d’état-major] sont préalablement vus en comités des majors généraux. Là encore, le MGA est celui qui assure la continuité et la cohérence, comme étant le seul présent dans ces deux instances. C’est cette méthode, basée sur la “collégialité arbitrée” qui est aujourd’hui proposée comme étant la plus favorable à l’émergence de décisions mûries et acceptées. »

Cependant, alors que la révolution induite par le regroupement de l’ensemble des états-majors centraux des armées à Balard en 2015 est désormais « digérée » dans les processus et structures de l’interarmées, le contexte géostratégique actuel est marqué par des mutations profondes et accélérées face auxquelles les armées doivent impérieusement poursuivre leur adaptation permanente. Ceci vaut bien sûr dans le champ opérationnel, mais tout autant dans le domaine organique. Sans surprise, le Céma a souligné récemment l’enjeu de crédibilité et d’efficacité que la réorganisation d’un système de commandement interarmées « plus totalement adapté » recèle ⁽⁶⁾. Ainsi, « l’EMA stratège doit pouvoir diriger les états-majors d’armée et les directions et services interarmées en anticipant, orientant, arbitrant la répartition des ressources (humaines, financières ou matérielles) et en contrôlant leur emploi. »

Ce faisant, le Céma entame une intégration plus avancée du commandement des armées qui débouche notamment sur le rôle réaffirmé de « la fonction de MGA comme véritable numéro deux des armées […] pleinement responsable de la mise en œuvre des décisions prises en comité des chefs d’état-major et arbitre, le cas échéant, vis-à-vis des chefs d’état-major d’armée ». Il s’agit là d’une sorte de « montée en gamme » du MGA, d’autant que, pour la première fois, un ancien chef d’état-major d’armée occupe cette fonction. Ce « MGA augmenté » voulu par le Céma constitue une étape importante du processus d’interarmisation en France. Cette évolution sera examinée après un détour comparatif chez nos alliés pour y apprécier les organisations du haut commandement et les modèles de « vice-Céma » existant.

Diversité des systèmes de commandement interarmées alliés

Une tutelle politique forte dans tous les systèmes politico-militaires

La relation entre les autorités civiles et les forces armées repose généralement, et notamment dans les démocraties libérales, sur le principe de la primauté du politique sur le militaire que synthétise la célèbre sentence de Cicéron « arma cedant togae » ⁽⁷⁾. Si ce principe est intégré dans les systèmes politico-militaires alliés étudiés ici, sa mise en œuvre institutionnelle varie considérablement d’un pays à l’autre, reflétant des traditions historiques, culturelles et politiques distinctes, et révélant la recherche de l’équilibre délicat entre le maintien de l’efficacité opérationnelle des armées et l’assurance de la responsabilité démocratique.

L’organisation américaine a significativement évolué au fil du temps, depuis le refus initial d’une armée permanente professionnelle avant-guerre jusqu’à l’établissement d’une administration centralisée sous l’autorité du secrétaire à la Défense avec le National Security Act ⁽⁸⁾ en 1947, amendé en 1949. Cette tutelle politique sera encore consolidée par le Goldwater–Nichols Act ⁽⁹⁾ de 1986, renforçant la primauté de l’autorité civile. Le secrétaire à la Défense, un civil nommé par le Président et approuvé par le Sénat, est le principal conseiller en matière de défense et ne doit pas avoir appartenu aux armées depuis au moins dix ans. Vis-à-vis de l’échelon politique, le Chairman of the Joint Chiefs of Staff (CJCS, équivalent du Céma français) est « juste » le conseiller militaire du Président, il n’exerce aucun commandement opérationnel direct ⁽¹⁰⁾ et sa nomination est validée par le Sénat. Il en résulte une supervision civile rigoureuse entre les acteurs civils entre eux et vis-à-vis du CJCS ⁽¹¹⁾.

Le cas britannique illustre un équilibre entre tradition historique et exigences contemporaines de gouvernance démocratique. Le Roi reste techniquement le chef suprême des forces armées, mais en pratique, le secrétaire d’État à la Défense, membre élu du Parlement et nommé par le Premier ministre, exerce la tutelle politique sur les forces armées. À la création du Ministry of Defence (MoD) en 1964, le gouvernement refusa de créer le commandant en chef de la défense militaire que proposait Lord Mountbatten ⁽¹²⁾. Le Chief of Defence Staff (CDS, équivalent du Céma) est la plus haute autorité militaire et joue le rôle de conseiller militaire principal du secrétaire d’État, mais les décisions incombent exclusivement à ce dernier ⁽¹³⁾. Dans un contexte britannique fait de pragmatisme et d’une faible description écrite des modus operandi, la charnière politico-militaire s’articule autour d’un Quad, composé du Permanent Secretary (équivalent du Secrétaire général pour l’administration, SGA), du Deputy Permanent Secretary, du CDS et de son adjoint. Ce Quad prépare collégialement les dossiers structurants avant leur présentation au niveau ministériel.

Marquée par son histoire, l’Allemagne a établi un système où le contrôle du Bundestag joue un rôle central, en déclinaison du concept d’« armée parlementaire » ⁽¹⁴⁾. Le ministère est supervisé par le ministre et quatre secrétaires d’État. Le General-inspekteur der Bundeswehr (équivalent Céma), plus haute autorité militaire, est conseiller militaire du gouvernement ⁽¹⁵⁾ et sa subordination aux ministre et secrétaires d’État est explicitée dans le décret de Dresde ⁽¹⁶⁾ de 2012, qui renforce le contrôle démocratique et la transparence.

L’Italie n’échappe pas à la règle du contrôle politique étroit sur les armées. Le gouvernement identifie les objectifs et moyens pour la Défense ; après l’approbation parlementaire, la mise en œuvre est de la responsabilité du ministre de la Défense qui dispose des armées et de l’administration ; le contrôle de cette exécution revient enfin au président de la République par le biais du Conseil suprême de défense qu’il préside ⁽¹⁷⁾.

Ainsi, chez nos principaux alliés, la tutelle politique sur le militaire et la prévention de toute dérive autoritaire sont, sans surprise, institutionnellement bien établies, quoique selon des modalités propres à chacun : organisation complexe américaine de pouvoirs et contre-pouvoirs, approche britannique pragmatique et moins formalisée, forte inclination allemande vers le contrôle parlementaire, organisation italienne très structurée et contrôlée.

Interarmisation désormais globalement aboutie des armées alliées

L’interarmisation, c’est-à-dire la coordination des différentes branches des forces armées sous un commandement et une structure unifiés, est une réponse – aujourd’hui plutôt aboutie chez nos alliés – à l’exigence croissante, depuis des décennies, d’efficacité militaire face aux crises mondiales qui requièrent des opérations conjointes et intégrées. Cette maturation de l’interarmées s’est en particulier traduite par l’émergence progressive de la fonction de Céma. Ainsi, tous les équivalents alliés du Céma ont vu peu à peu leurs responsabilités étendues.

Aux États-Unis, deux jalons majeurs ponctuent la marche de l’interarmisation. Le National Security Act de 1947, amendé en 1949, crée la fonction de CJCS pour présider le commandement militaire intégré, le Joint Chiefs of Staff (JCS), qui regroupe le Vice Chairman of the Joint Chiefs of Staff (VCJCS, équivalent du MGA français) et les chefs des différentes armées (Army, Air Force, Navy, Marine Corps) ⁽¹⁸⁾, afin de fournir aux décideurs politiques les avis consensuels établis au sein du JCS. Le CJCS n’est donc alors que le primus inter pares. Mais le Goldwater–Nichols Act en 1986 renforce sensiblement son rôle : il est désormais principal conseiller militaire, a une autorité hiérarchique établie sur les chefs d’armée et dispose de responsabilités étendues ⁽¹⁹⁾. En établissant également des commandements opérationnels régionaux unifiés, cette loi visait à surmonter les barrières interservices qui avaient entravé certaines opérations militaires récentes ⁽²⁰⁾.

De son côté, le Royaume-Uni a historiquement favorisé une approche pragmatique de l’interarmisation. Le Chief of the Defence Staff (CDS), bien que moins formalisé réglementairement que son équivalent américain, agit comme le principal conseiller militaire du gouvernement et assure la coordination entre les armées dans « un compromis typiquement britannique de leadership sans (totale) autorité » ⁽²¹⁾. En particulier, les chefs d’armée restent responsables de leur budget et de la conduite des opérations de leurs forces ⁽²²⁾, depuis la réforme engagée en 2011 sur la base du rapport de Lord Levene ⁽²³⁾.

En Allemagne, le processus d’interarmisation s’incarne dans le Generalinspekteur, conseiller militaire principal et qui émerge peu à peu au fil de la consolidation de la conduite interarmées des opérations ⁽²⁴⁾ : définition des responsabilités avec le décret de 1970 ⁽²⁵⁾, affirmation comme autorité militaire centrale directement placée sous autorité politique et responsabilité de la planification opérationnelle auparavant à la charge des inspecteurs d’armée par le décret de Berlin en 2005 ⁽²⁶⁾, attribution de moyens opérationnels et de responsabilités hiérarchiques pour diriger les opérations avec le décret de Dresde en 2012 ⁽²⁷⁾.

Enfin, l’Italie a connu une interarmisation précoce avec la création de la fonction de Céma dès 1925 et d’un état-major général en 1940. Après-guerre, la dynamique interarmées régresse fortement avant de reprendre sous l’impulsion de l’adhésion italienne à l’Otan en 1965 ⁽²⁸⁾. Le Céma italien acquiert alors un rang hiérarchique supérieur aux chefs d’armée et ses responsabilités sont étendues. En 1997, le Céma devient responsable de la planification et de la conduite des opérations et les chefs d’armée lui sont désormais directement subordonnés ⁽²⁹⁾.

Ainsi, l’interarmisation structure progressivement les forces armées de ces démocraties occidentales, bien que les voies empruntées divergent en partie dans sa mise en œuvre, reflétant les écosystèmes politico-militaires distincts précédemment évoqués.

Organisation du haut commandement

Au sein des hauts commandements militaires des pays alliés étudiés, le positionnement de l’équivalent du Céma et ses rapports avec les chefs d’armée varient également au gré des spécificités des systèmes interarmées en place.

Aux États-Unis, la structure de commandement est caractérisée par une séparation claire entre la gestion et la préparation des forces, du ressort des chefs d’armée, et leur emploi opérationnel, qui relève des Combatant Commands (COCOM) ⁽³⁰⁾. Le CJCS consulte les chefs d’armée au sein du JCS qu’il préside, mais prend les décisions. Pour autant, il ne dispose pas d’un commandement direct sur les chefs d’armée ou sur les COCOM, ces derniers étant seuls responsables de la conduite des opérations devant le secrétaire à la Défense. Ces dispositions visent à équilibrer les responsabilités et à assurer une coordination efficace, en se prémunissant d’une centralisation excessive du pouvoir de décision au profit d’un chef militaire.

Au Royaume-Uni, la réforme du MoD, lancée en 2011 sur la base du rapport de Lord Levene ⁽³¹⁾, a induit une forme de régression de l’échelon interarmées. Les différentes armées y ont en effet acquis une autonomie accrue, notamment en matière budgétaire et capacitaire. Malgré son ambition de jouer un rôle d’intégrateur interarmées, le Strategic Command ⁽³²⁾ se heurte à un manque de soutien politique, laissant le CDS et son Vice Chief of the Defence Staff (VCDS, équivalent du MGA) comme principaux acteurs de l’interarmées. Cette configuration a pu tendre les rapports de force entre les chefs d’armée et la direction centrale, en particulier dans un contexte de restrictions budgétaires ⁽³³⁾.

En Allemagne, le Conseil militaire, présidé par le Generalinspekteur, regroupe son adjoint, le Stellvertreter des Generalinspekteurs (équivalent du MGA) et les inspecteurs d’armée. Il fonctionne comme un organe consultatif qui favorise la préparation collaborative des décisions stratégiques, soulignant une approche plus consensuelle et participative dans la gestion militaire ⁽³⁴⁾.

On retrouve une organisation approchante en Italie où les chefs d’armée, directement subordonnés au Céma ⁽³⁵⁾, sont consultés au sein du Comité des chefs d’état-major. Bien que consultatif, ce Comité présidé par le Céma consolide son rôle central dans le processus décisionnel, les chefs d’armée étant de leur côté responsables de la préparation de leurs forces et de la proposition de leur planification pour la préparation générale interarmées ⁽³⁶⁾.

Ainsi, ces diverses organisations se distinguent principalement par le degré de centralisation du commandement et par l’autorité formelle plus ou moins établie du Céma sur les chefs d’armée. Tandis que les États-Unis et le Royaume-Uni privilégient une séparation des rôles avec une supervision moins directe, l’Allemagne et l’Italie adoptent une approche plus centralisée, où le conseil de niveau interarmées joue un rôle consultatif mais indispensable dans la préparation des décisions. Ces différences traduisent des philosophies militaires distinctes : d’une part, un modèle de décentralisation opérationnelle visant à maximiser l’efficacité et la réactivité des forces armées (États-Unis et Royaume-Uni), et d’autre part, un modèle de centralisation décisionnelle visant à assurer une cohérence et une unité stratégique (Allemagne et Italie). Pour autant, toutes les structures en place reflètent un équilibre entre autonomie et centralisation, entre spécialisation des forces et intégration interarmées, et entre autorité de commandement et consultation.

La place des « vice-Céma » dans les commandements alliés

L’absence d’archétype

Les commandements alliés partagent tous l’existence d’une fonction similaire à celle de major général des armées. Ce « vice-Céma » constitue à chaque fois l’un des rôles clés de la hiérarchie militaire, agissant comme adjoint principal des équivalents du Céma. Ces dispositions, bien que proches dans leur objectif fondamental de soutenir le commandement supérieur des forces armées, diffèrent pourtant significativement dans leurs modalités et leurs incarnations.

Les « vice-Céma » alliés émergent concomitamment au processus d’interarmisation présenté succinctement plus haut. Au Royaume-Uni, un deputy Chief of the Defence Staff ⁽³⁷⁾ existait avant la création du MoD en 1964, date à laquelle la fonction de Vice Chief of the Defence Staff (VCDS) est instituée. Les fonctions de Stellvertreter des Generalinspekteurs en Allemagne et de sous-chef d’état-major de la Défense italienne interviennent à la même période, respectivement en 1964, peu après la création de la Bundeswehr, et en 1965. En revanche, la création du VCJCS aux États-Unis intervient assez tardivement, en 1986, par le Goldwater–Nichols Act.

La nomination à ces postes importants résulte d’un processus décisionnel au plus haut niveau (par le Président, le Premier ministre ou le ministre de la Défense selon les pays). Par ailleurs, la durée de leur mandat révèle des approches différentes concernant la continuité et le renouvellement au sein de la hiérarchie militaire. Aux États-Unis, le VCJCS sert pour un mandat de quatre ans, décalé de deux ans par rapport à celui du CJCS, favorisant ainsi une certaine stabilité dans le leadership militaire. A contrario, au Royaume-Uni ⁽³⁸⁾, en Allemagne et en Italie, les mandats varient généralement de deux à quatre ans sans règles spécifiques, indiquant une certaine flexibilité dans les nominations.

Le positionnement hiérarchique et protocolaire des « vice-Céma » alliés révèle des choix divergents de structure de commandement militaire et des cultures politico-militaires distinctes. Aux États-Unis, le VCJCS est le n° 2 de la hiérarchie militaire, marquant une position éminente mais terminale depuis l’amendement de 2016 du Goldwater–Nichols Act. Au Royaume-Uni, depuis 1978, le VCDS est un officier général à quatre étoiles, ce qui le place au même niveau que les chefs d’armée. En Allemagne, le Stellvertreter des Generalinspekteurs est également du même niveau hiérarchique que les inspecteurs d’armée (trois étoiles) mais jouit d’une position fonctionnellement supérieure. En Italie en revanche, le sous-chef d’état-major est d’un rang hiérarchique inférieur (trois étoiles) à celui des chefs d’état-major d’armée, révélant une place moins élevée dans la structure de commandement.

Au-delà de la science hiérarchique, aussi exacte soit-elle selon l’adage, la manière dont cette fonction s’inscrit dans le parcours des officiers généraux qui l’occupent, est également révélatrice de l’importance au sein de l’écosystème politico-militaire. Aux États-Unis, le poste possède une haute visibilité et conclut un parcours de premier ordre. En Allemagne, l’attractivité de la fonction de Stellvertreter des Generalinspekteurs s’est améliorée : jusqu’à peu cette fonction éminente de la Bundeswehr concluait de belle manière des parcours très méritants, mais les trois derniers titulaires ont ensuite été promus au rang de généraux à quatre étoiles en rejoignant le poste prestigieux de chef d’état-major du Supreme Headquarters Allied Powers Europe (SHAPE) de l’Otan ⁽³⁹⁾. En Italie, la dynamique liée au poste de sous-chef d’état-major est moins claire. Parfois, certains titulaires accèdent ensuite à des fonctions de chef d’armée, mais ils ne deviennent jamais Céma. Au Royaume-Uni, l’attrait du poste de VCDS est plus contrasté. Par le passé, certains ont pu le considérer comme un « non-job » ⁽⁴⁰⁾, mais plusieurs titulaires ont ensuite pris la responsabilité de leur armée, voire celle de CDS ⁽⁴¹⁾.

Ainsi, les modalités retenues par les alliés pour définir la fonction de « vice-Céma » sont loin d’être aussi homogènes qu’un regard rapide laisserait présumer. Si une importance manifeste caractérise cette fonction au sein des divers appareils militaires, il apparaît que, loin de se réduire à un modèle standard, ce rôle prend des colorations singulières, résultant des nuances culturelles, historiques, et organisationnelles qui sous-tendent la construction nationale du commandement militaire.

Le tandem Céma–« vice-Céma » chez les alliés

Au-delà des signes extérieurs attachés à la fonction de « vice-Céma », le périmètre d’action dont dispose ce dernier relativement à son Céma permet d’affiner la compréhension de cette fonction et de son apport au profit du fonctionnement général des armées et ministères concernés.

D’une manière générale, cette analyse comparative révèle une convergence vers une forme de « partage des eaux » au sommet de la hiérarchie militaire : l’équivalent du Céma se concentre sur la direction stratégique, les objectifs à long terme, la conduite des opérations et des relations internationales ; de son côté, le « vice-Céma » pilote les dossiers organiques et les processus interarmées pour atteindre ces objectifs.

Au sein du Département de la Défense américain (DoD), le VCJCS traite le « how we’re doing and how we get there » ⁽⁴²⁾ et la bonne coordination interarmées ⁽⁴³⁾, tandis qu’au Royaume-Uni, le VCDS occupe un rôle similaire à celui d’un commandant en second, en se concentrant principalement sur la gestion des dossiers organiques tels que le développement des capacités, la transformation et le budget. En Allemagne, le Stellvertreter assiste le Generalinspekteur mais son rôle semble plus restreint en comparaison de ses homologues anglo-saxons, sans fonction spécifique à l’exception de la seule qui lui incombe en propre de responsable des réserves ⁽⁴⁴⁾ et se focalisant sur la suppléance du Generalinspekteur en son absence ⁽⁴⁵⁾. Cela semble indiquer un rôle moins central dans la prise de décision et la stratégie à long terme. En Italie enfin, le sous-chef d’état-major assume « seulement » la direction de l’État-major de la défense (équivalent de l’EMA français), le confinant, toutes proportions gardées, à un rôle plus technique de pilotage des processus interarmées.

Ainsi, les structures de commandement militaire de ces pays mettent en lumière des organisations similaires du tandem Céma–« vice-Céma », et révèlent un principe organisationnel clé qui prévaut chez nos alliés comme en France : la nécessité d’une forme de partage du fardeau qui équilibre efficacement la vision stratégique avec la mise en œuvre. Cette répartition résulte en grande partie du processus d’interarmisation et d’émergence de la figure centrale du Céma, mais aussi de la nécessité de répondre de manière coordonnée et agile aux enjeux stratégiques. Il y a là une sorte de déterminisme darwinien du haut commandement militaire.

L’intégration des « vice-Céma » dans les hauts commandements alliés

Parfaire la compréhension de la place tenue par les « vice-Céma » alliés implique d’élargir l’analyse à son positionnement relatif au sein du haut commandement militaire : responsabilités, rôle décisionnel ou consultatif, autorité sur l’état-major interarmées central, capacité éventuelle d’arbitrage, ou encore profils retenus pour incarner la fonction. Là encore, le panorama révèle une forte diversité du poids relatif du « vice-Céma » dans les écosystèmes interarmées.

Pour le VCJCS américain, le profil attendu requiert une expérience interarmées préalable, des qualités managériales reconnues et une certaine familiarité avec les dossiers organiques les plus techniques ou programmatiques. À cet égard, il est notable qu’aucun général provenant de l’US Army n’ait jamais occupé cette fonction, trustée par les armées en bleu ⁽⁴⁶⁾. Le VCJCS remplace le CJCS en son absence et préside alors le JCS, soulignant son rôle éminent dans le haut commandement (mais avec les mêmes limites que celles du CJCS détaillées plus haut).

Le Royaume-Uni présente un modèle distinct où, en l’absence d’un équivalent de l’EMA français, le VCDS, dont le profil attendu n’est pas aussi normé que pour le VCJCS, agit comme un véritable artisan de l’interarmées, rythmant et coordonnant les travaux de cohérence interarmées, d’emploi et de développements capacitaires. Malgré le contexte de nette délégation consentie à chaque armée depuis la réforme Levene de 2011, le VCDS reste en mesure d’exprimer des opinions parfois divergentes de celles des armées, et il opère au cœur de la charnière politico-militaire, coordonnant les positions des armées, proposant des solutions de mise en œuvre des directives politiques et rendant compte aux autorités politiques des réalisations ⁽⁴⁷⁾. Le VCDS est donc un membre du Quad qui pèse au sein du système politico-militaire.

En Allemagne, le lourd héritage historique ayant conduit à ne pas recréer un état-major général pour la Bundeswehr, les départements constitutifs habituels d’un tel état-major sont fragmentés entre les diverses autorités : secrétaires d’État (notamment le budget et l’armement) et le Generalinspekteur et son Stellvertreter. Dans ce contexte d’autorité partielle, le Stellvertreter joue un rôle partiellement consultatif et de préparation de certains dossiers, mais seul le Generalinspekteur les présentera et les assumera finalement devant l’échelon politique ⁽⁴⁸⁾. Dans une telle construction, la place du Stellvertreter reste d’une portée plus mesurée encore que chez les Anglo-Saxons.

S’agissant de l’Italie, le haut commandement se singularise par l’absence notable d’autorité du sous-chef d’état-major sur les chefs d’armée, cantonné au pilotage de l’État-major de la défense. L’habitude prise depuis quelques années de l’associer aux comités des chefs d’états-majors aurait pu amorcer une inflexion mais il ne s’y exprime pas à moins d’avoir à y rendre compte d’un dossier ⁽⁴⁹⁾.

Ainsi, nos alliés reconnaissent généralement l’importance de la fonction de « vice-Céma » au sein du haut commandement militaire, essentiellement sous l’angle de la coordination interarmées. Pour autant, la portée et la nature de ce rôle varient significativement en raison des différences structurelles et institutionnelles, reflétant des approches nationales spécifiques.

Le « vice-Céma » français, une pratique singulière

Derrière les similitudes avec les alliés

Le rôle et le positionnement du MGA en France s’inscrivent dans un cadre en première approche très cohérent avec ses homologues alliés. À quelques nuances près, tous, français comme alliés, incarnent la définition et les caractéristiques d’un « vice » au contexte militaire et interarmées : haute autorité dans la structure dirigée, rôle de suppléant du dirigeant, possible spécialisation sectorielle, un certain leadership et une fonction de représentation. Leur participation à la direction stratégique des armées, notamment au sein des Cocem ou équivalent en fait la nette démonstration.

En outre, à l’instar de leurs homologues alliés, le Céma et le MGA français se partagent la responsabilité interarmées selon une répartition similaire, les champs opérationnels et internationaux constituant une forme de domaine réservé du Céma, tandis que le MGA s’attache aux volets organiques, à la mise en œuvre et au pilotage des transformations. Le modèle français est donc totalement aligné sur les organisations alliées avec ce partage pragmatique et efficace du « fardeau » entre les deux officiers généraux placés à la tête des armées.

Une pratique singulière, témoignant d’une interarmisation plus aboutie

Pour autant, la décision prise par le Céma en 2023 et relative au rôle du MGA ⁽⁵⁰⁾ décline explicitement des dispositions plaçant ce dernier dans une position plus éminente encore que ses homologues au sein de leurs hauts commandements respectifs. Les orientations données renouvellent significativement les modalités d’exercice de la fonction : affirmation comme interlocuteur privilégié du SGA et du directeur général adjoint de la Direction générale de l’armement (DGA), responsabilité de la mise en œuvre des décisions prises en Cocem, capacité d’arbitrage entre armées, directions et services avec notamment la création des Comités décisionnels des armées ⁽⁵¹⁾ que le MGA peut présider, ou encore pilotage conforté des travaux des sous-chefferies de l’EMA.

À y regarder de plus près, l’évolution n’est pas révolutionnaire car le principe d’un EMA vecteur de cohérence interarmées est déjà posé de longue date. Il a fait l’objet d’une longue maturation depuis des décennies. Il a été intégré dans le Code de la défense et ajusté progressivement par les décrets successifs sur les attributions du Céma. Ces dispositions s’inscrivent donc dans un cadre réglementaire déjà en vigueur et inchangé, donc sans toucher aux organisations et structures. En revanche, elles explicitent ce qui était déjà possible sans avoir été jusqu’ici mis en œuvre de manière aussi avancée. Il y a là une forme d’interarmisation plus aboutie, ménageant une consultation plus nourrie et une coordination plus efficace et rapide, à moindres frais.

Cette évolution dans la continuité de la fonction de MGA s’accompagne cependant d’un changement autrement plus disruptif pour reprendre un terme en vogue. À rebours de la pratique observée chez nos alliés et de l’usage depuis la création de la fonction de MGA en France, la fonction est occupée depuis 2023 par un ancien chef d’état-major d’armée. Cette nomination révèle la détermination qui a guidé cette impulsion significative en faveur du renforcement de la coordination interarmées et du dialogue organique avec les autres grands subordonnés ministériels (SGA et DGA). Elle indique également un choix politique clair en ce sens.

Pérenniser le modèle « club des 5 »

Dans l’organisation actuelle du haut commandement français, le Céma demeure irremplaçable. En effet, conseiller militaire du gouvernement, il conserve la haute main sur la conduite des opérations, une prérogative qui reste en dehors des attributions directes du MGA. L’implication de ce dernier dans les opérations n’est donc qu’indirecte, au titre de leurs incidences sur les dossiers organiques de son ressort : par exemple, absorption du coût des opérations (surcoûts Opérations extérieure [Opex], contributions au soutien à l’Ukraine), ou encore nécessité d’intégrer rapidement dans le champ capacitaire les évolutions militaires et technologiques observées dans les conflits actuels. Le MGA soutient ainsi indirectement les opérations, en s’assurant que la réponse interarmées, en termes d’équipements, de doctrines et de préparation organique, sera apportée avec l’agilité imposée par l’accélération des désordres mondiaux et le durcissement des crises.

Cette réaffirmation de l’importance de la fonction de MGA en vue du renforcement de la coordination interarmées conduit à s’interroger sur les perspectives qu’un MGA devienne Céma. Depuis plusieurs décennies, le cas ne s’est jamais présenté, à l’exception notable du général de Villiers ⁽⁵²⁾. Pourtant, la question paraît pertinente alors que le besoin d’une coordination interarmées renforcée est clairement perçu et semble indiquer une forme d’érosion des équilibres établis par les arbitrages antérieurs et maintenant un certain pouvoir aux chefs d’état-major d’armée ⁽⁵³⁾. En outre, une telle transition permettrait d’assurer une forme de continuité entre Céma successifs.

Cependant, plusieurs obstacles se dressent devant une telle évolution. Sa systématisation induirait en effet un déterminisme très difficilement envisageable au cœur de la charnière politico-militaire où les relations interpersonnelles et le choix politique souverain sont des éléments déterminants. De plus, une telle pratique pourrait être rapidement perçue comme un risque d’émergence d’un tandem de consuls qui serait totalement en rupture avec l’héritage historique et l’équilibre acquis en matière de relations politico-militaires, longuement et parfois douloureusement mûris depuis la défaite de 1870. On peut d’ailleurs relever au terme de cette étude que les alliés n’ont, eux aussi, pas retenu un tel modèle de progression, voire se sont organisés pour l’éviter. Cela suggère une forme plus ou moins intuitive de prudence ou de sagesse. Ainsi, la progression de MGA à Céma, si elle peut et doit rester possible, ne saurait être systématisée.

En revanche, le poids renouvelé du MGA, sous le double aiguillon de la décision du Céma et de la première nomination hautement symbolique d’un ancien chef d’état-major d’armée pour occuper la fonction, constitue un renforcement bienvenu de la coordination interarmées, sans préjudice de la collégialité avec les armées comme l’illustrent les bénéfices déjà observés cette année dans les travaux interarmées. Pérenniser le modèle d’un MGA ancien chef d’état-major d’armée conforterait cette intention. À cet égard, il serait d’ailleurs souhaitable de mettre en cohérence le rang protocolaire du MGA, inchangé à ce stade, pour le placer formellement devant les chefs d’état-major d’armée.

Pourtant, le vivier des officiers généraux disposant à la fois des qualités requises et d’une « espérance de vie » leur permettant d’enchaîner, avant radiation des cadres, les fonctions de chef d’état-major d’une armée puis de MGA est sans doute trop resserré pour appliquer à chaque relève ce modèle d’un MGA issu du « club des cinq [étoiles] ». L’élargissement de ce vivier pourrait être obtenu par une inscription plus précoce à la liste d’aptitude pour les officiers supérieurs à très hauts potentiels afin de leur donner une allonge suffisante. La question mériterait à tout le moins d’être examinée.

Conclusion

La fonction de major général des armées en France s’est progressivement construite dans le sillage de l’émergence du Céma depuis 1945, alors que la conduite de la guerre s’est progressivement affirmée comme nécessairement interarmées. Dans le contexte actuel d’accélération des bouleversements stratégiques, nécessitant une agilité et une intégration accrues au sein des armées, le Céma a réaffirmé en 2023 le rôle central du MGA dans la coordination et de la décision interarmées. Signe de cet élan interarmées renouvelé, un ancien chef d’état-major d’armée a, pour la première fois, été nommé MGA. Au bilan, la place du MGA français dans l’organisation interarmées apparaît bien plus éminente et déterminante que celle des « vice-Céma » alliés. En effet, bien plus encore que chez nos principaux partenaires, le modèle de la « collégialité arbitrée » prend en France une concrétisation plus aboutie. Il conviendra de veiller à pérenniser cette intention lors des futurs renouvellements du Céma et de son « vice-Céma ».

(1) Sudrat Laurent, « Le major général des armées, cet inconnu », CHEM, 2015 (non publié).
(2) MGA depuis septembre 2023, l’amiral Vandier était précédemment Chef d’état-major de la Marine depuis septembre 2020.
(3) Évidemment devant les majors généraux d’armées (4 étoiles) mais aussi devant les inspecteurs généraux des armées (IGA, 5 étoiles), le chef du contrôle général (CGA), ou le Gouverneur militaire de Paris (GMP).
(4) Depuis 2005, le général de Villiers est le seul ancien MGA à avoir par la suite occupé des fonctions supérieures, comme Céma.
(5) Sudrat L., op. cit.
(6) Général d’armée Burkhart Thierry, « Lettre aux officiers généraux », 26 juin 2023.
(7) « Que les armes s’effacent devant la toge ».
(8) Secretary of Defense, 10 U.S. Code § 113 (www.law.cornell.edu/uscode/text/10/113).
(9) Major General Punaro Arnold, Roles of the Chairman and Vice Chairman of the Joint Chiefs of Staff, The Atlantic Council (Scowcroft Center for Strategy and Security), mai 2023, p. 7 (https://www.atlanticcouncil.org/).
(10) Confié aux Combatant Commands (COCOM).
(11) « Checks and balances » : système de poids et contrepoids qui garantit la séparation et l’équilibre des différents pouvoirs.
(12) Creswell Jon, « Se réinventer face à l’échec : les mutations du système politico-militaire britannique au début du XXI^e siècle », Cahier de la RDN « 2020 : chocs stratégiques - Regards du CHEM », septembre 2020, p. 317-332 (https://www.defnat.com/e-RDN/vue-article-cahier.php?carticle=247).
(13) Entretien avec le vice-amiral Hervé Hamelin, attaché de défense au Royaume-Uni, 28 mars 2024.
(14) Entretien avec le colonel Markus Bungert, attaché de défense allemand en Espagne, 26 mars 2024.
(15) Présentation du « Generalinspekteur der Bundeswehr » sur le site Internet du ministère de la Défense allemand (https://www.bmvg.de/de/ministerium/der-generalinspekteur-der-bundeswehr).
(16) Dresdner Erlass : Maizière (de) Thomas, Grundsätze für die Spitzengliederung, Unterstellungsverhältnisse und Führungorganisation im Bundesministerium der Verteidigung und der Bundeswehr, 22 mars 2012 (https://www.bmvg.de/).
(17) Loi n° 25/1997 (www.difesa.it/fra/president-de-la-republique-italienne/le-conseil-supreme-de-defense/30539.html).
(18) Punaro A., op. cit., p. 2.
(19) Vice Chairman, 10 U.S. Code § 154(c) (www.law.cornell.edu/uscode/text/10/154).
(20) Par exemple, au Viêt Nam, pendant la prise d’otages en Iran en 1980 (désastre de l’opération Eagle Claw) ou lors de l’invasion de Grenade en 1983 (opération Urgent Fury).
(21) Creswell J., op. cit.
(22) Entretien avec le vice-amiral Hamelin, op. cit.
(23) Lord Levene of Portsoken, Defence Reform, an Independent Report into the Structure and Management of the Ministry of Defence, 2011 (https://www.gov.uk/).
(24) Présentation du « Generalinspekteur der Bundeswehr », op. cit.
(25) Blankeneser Erlass : Umgliederung des militärischen Bereichs im BMVtg, 21 mars 1970 (https://www.bmvg.de/).
(26) Berliner Erlass : Weisung zur Inkraftsetzung der Grundsätze für Aufgabenzuordnung, Organisation und Verfahren im Bereich der militärischen Spitzengliederung, 21 janvier 2005 (https://www.bmvg.de/).
(27) Dresdner Erlass, op. cit.
(28) Décret présidentiel n° 1477 du 18 novembre 1965 (https://www.gazzettaufficiale.it/).
(29) Loi n° 25 du 18 février 1997 (https://www.parlamento.it/parlam/leggi/97025l.htm).
(30) U.S. Code – Title 10 – Armed Forces, 10 août 1956, amendé le 22 décembre 2023.
(31) Lord Levene of Portsoken, op. cit.
(32) Quatrième service (au côté de l’Army, de la Navy et de l’Air Force) à vocation interarmées et qui gère les capacités communes nécessaires aux trois armées (cyber, Espace, santé, soutiens, etc.) (www.gov.uk/).
(33) Entretien avec le vice-amiral Hamelin, op. cit.
(34) Dresdner Erlass, op. cit. (§ II.5).
(35) Loi n° 25 du 18 février 1997.
(36) Entretien avec le général de brigade aérienne Girolamo Iadicicco, futur attaché de défense italien en France, à Paris, 22 mars 2024.
(37) Cette dénomination (DCDS) sera reprise par la suite mais restreinte à certains domaines (opérations et développement capacitaire).
(38) Entretien avec le vice-amiral Hamelin, op. cit.
(39) General Markus Kneip (2017), Admiral Joachim Rühle (2020) et General Markus Laubenthal (2024).
(40) « Admiral of the Fleet Sir Henry Leach », The Telegraph, 26 avril 2011. L’article mentionne que Sir Henry Leach (VCDS en 1976-1977) n’a même pas mentionné ce poste dans ses mémoires.
(41) Entretien avec le vice-amiral Hamelin, op. cit.
(42) « Comment faire et comment y parvenir » : Punaro A., op. cit., p. 9.
(43) « A Conversation with Vice Chairman of the Joint Chiefs of Staff John E. Hyten », The Brookings Institution, 13 septembre 2021 (https://www.brookings.edu/).
(44) Présentation du « Generalinspekteur der Bundeswehr », op. cit.
(45) Entretien avec le colonel Bungert, op. cit.
(46) Punaro A., op. cit., p. 10.
(47) Entretien avec le vice-amiral Hamelin, op. cit.
(48) Entretien avec le colonel Bungert, op. cit.
(49) Entretien avec le général Iadicicco, op. cit.
(50) Décision n° D23-5243/ARM/EMA/CEMA/NP du 9 octobre 2023 relative aux attributions du MGA.
(51) Regroupant les autorités de l’EMA des états-majors d’armée et des services concernés.
(52) Et encore, cette transition de MGA à Céma ne fut pas directe puisqu’il occupa entretemps les fonctions de chef du cabinet militaire du Premier ministre.
(53) En particulier, lors du renforcement significatif des prérogatives du Céma au détriment des chefs d’état-major d’armée avec le décret de 2005.