Le 27 février 2024, Sébastien Lecornu, ministre des Armées, déclarait que « la France ne doit pas subir ses alliances ». Si l’Otan se renforce sur l’autel de l’erreur stratégique russe en Ukraine, il n’en est pas de même pour l’Organisation des Nations unies (ONU), au moins pour son volet sécuritaire, que le ministre décrit comme bloqué. Or, la France bénéficie d’une position singulière au sein des Nations unies. De facto, on peut s’interroger sur la posture nationale à adopter dans une organisation fragilisée par la dangerosité accrue du monde.

Il n’aura échappé à aucun observateur que le contexte géopolitique et stratégique mondial est marqué par la multiplication de crises polymorphes et souvent interdépendantes. La Chine, conformément à sa culture stratégique, continue d’avancer sous l’horizon dans une logique globale d’influence et de temps long. La Russie, avide de rétablir le Russkiy Mir, s’est lancée dans une course expansionniste mortifère et cherche la multipolarisation du monde dans laquelle elle irait saisir des opportunités stratégiques. Les États-Unis, en réaction, s’enferrent dans une approche centripète, porteuse d’inquiétudes concernant certains de leurs engagements stratégiques, quand les États-membres de l’Union européenne peinent à s’accorder sur la stratégie à adopter pour défendre l’Europe. Dans un tel contexte, l’ordre international se fracture et le multilatéralisme souffre au profit des unilatéralismes.

Quelle entité incarne mieux ce multilatéralisme que l’ONU ? L’organisation chargée de la paix et de la sécurité internationale ne peut donc sortir indemne de cette crise. Le blocage de plus en plus régulier du Conseil de sécurité des Nations unies (CSNU) et l’étiolement des Opérations de maintien de la paix (OMP) sont les illustrations les plus évidentes de cet affaiblissement. Le concept des OMP est-il de facto condamné ? À condition de se remémorer la raison d’être de l’ONU ⁽¹⁾, il semble que ce ne soit pas le cas. Aussi, la France, en qualité de membre permanent du CSNU, a évidemment un rôle à jouer dans les réformes à mettre en œuvre pour débloquer le système onusien. En outre, elle peut saisir cette opportunité pour porter une voie alternative, densifier ses partenariats en complément de sa stratégie rénovée en Afrique et ainsi conforter son statut de puissance d’équilibre et d’état moteur au sein de l’Union européenne.

Un multilatéralisme certes résilient mais qui s’érode inexorablement

« Lose-lose ? » : tel est le titre du rapport de Munich sur la sécurité pour l’année 2024 ⁽²⁾. Cet aphorisme résume à lui seul l’esprit qui a prévalu durant la 60^e édition de la Conférence de Munich sur la sécurité. Dans un contexte international plus que jamais marqué par le « retour du tragique » ⁽³⁾, cette édition a consacré la préoccupation croissante des gouvernements de maintenir le fragile équilibre entre une approche de coopération multinationale et leurs intérêts nationaux dans une logique de rapport coût/efficacité, propre à la compétition permanente entre États, au risque de sombrer dans un jeu perdant-perdant.

Le nouveau désordre mondial nous condamne-t-il à l’abandon de l’idée qui avait germé à l’issue de la Seconde Guerre mondiale d’une espérance commune des États de pouvoir vivre en paix et limiter les horreurs de la guerre ? En d’autres termes, le multilatéralisme, incarné dans la création des Nations unies le 24 octobre 1945 ⁽⁴⁾ par ceux-là mêmes qui s’étaient affrontés jusqu’au feu nucléaire, est-il condamné ?

Multilatéralisme : de la maturation à l’érosion

Résultant d’un processus de coopération volontaire de plusieurs États, le multilatéralisme vise à l’établissement de règles communes et pérennes, auxquelles les États acceptent de contraindre leurs intérêts nationaux au profit d’un intérêt plus global. Il s’agit donc avant tout d’un état d’esprit consenti par les États. De facto, le multi-latéralisme recouvre un large champ de registres qui se sont succédé, voire agrégés, au fil de l’histoire. On parlera des multilatéralismes plutôt que du multilatéralisme.

Il existe tout d’abord un multilatéralisme stratégique, constitué des grands traités internationaux nés essentiellement d’une entente américano-soviétique ; ce registre, qui inclut les grands traités sur l’Espace des années 1960 et ceux sur les armes chimiques et nucléaires, demeure globalement pérenne en dépit de fragilités plus ou moins profondes. S’y est brièvement superposé un multilatéralisme tiers-mondiste, sous l’impulsion des puissances moyennes. Représentant la majorité de l’Assemblée générale des Nations unies (AGNU), elles sont parvenues à faire voter des accords et des traités mais qui ne se sont jamais révélés contraignants pour les grandes puissances, rendant ce domaine du multilatéralisme caduc ⁽⁵⁾. Sur le plan économique, sous l’impulsion américaine, l’Organisation mondiale du commerce (OMC) succède au General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) en 1994, mais l’universalité de cette organisation demeure davantage une façade qu’une réalité au vu de la complexité et de l’extrême rigueur des critères d’admission. Enfin, plus récemment, s’est ajouté un nouveau multilatéralisme dans les domaines de l’environnement – déclaration du Sommet de Rio (1992) ou la série des COP ⁽⁶⁾ – et du droit humanitaire – Conventions d’Ottawa (1997) et d’Oslo (2008), Traité d’interdiction des armes nucléaires ou TIAN (2017). Ces derniers avatars du multilatéralisme peinent à revêtir une dimension juridique contraignante et relève avant tout de déclarations d’intention.

Le multilatéralisme est donc le résultat d’une longue accrétion de principes liant les États dans différents domaines. Il s’est forgé dans l’optique de transcender les divisions et les intérêts nationaux. À la production de normes communes se sont greffés des processus de suivi et de vérification qui ont conduit au milieu des années 1990 à l’apogée du multilatéralisme normatif, en cohérence avec l’hégémonie occidentale du moment ⁽⁷⁾. Le Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP) et ses outils comme le « Club de Londres » ⁽⁸⁾ illustrent le niveau de maturation qu’a pu atteindre cette idée collective.

On pourrait considérer que le multilatéralisme est une notion darwinienne qui s’adapte et survit, y compris dans les crises qui ne constituent finalement que sa « matrice dans la dynamique historique » ⁽⁹⁾. L’exemple de l’évolution des normes internationales liées à la santé dans le cadre de la crise de la Covid-19 illustre cette thèse. En dépit de l’expression exacerbée des intérêts nationaux (sortie des États-Unis de l’Organisation mondiale de la santé [OMS], blocage du Conseil de sécurité des Nations unies [CSNU] sur fond de différend sino-américain), on a vu émerger de nouvelles initiatives qui procèdent de la philosophie du multilatéralisme (création de l’Accélérateur ACT ⁽¹⁰⁾, par exemple).

Pour autant, les derniers grands traités à vocation universelle du XXI^e siècle témoignent de l’érosion du multilatéralisme. Non contraignants, la série des COP, le TIAN ou encore le Pacte mondial sur les migrations ⁽¹¹⁾ assurent un multilatéralisme de façade qui ne parvient pas à masquer les désaccords grandissants entre États. Ce déclin trouve sa source dans une double obsolescence : technique et de légitimité. En effet, l’évolution des relations internationales et des équilibres politiques tend à rendre caduques les traités existants. L’incapacité du TNP à engerber des pays nouvellement dotés sans que ceux-ci doivent au préalable renoncer à l’arme atomique illustre les limites techniques des grands traités. Le format du CSNU, quant à lui, n’est plus l’exact reflet des équilibres mondiaux tel qu’il l’était à sa création, le rendant de facto contesté.

La philosophie du multilatéralisme qui a donné naissance à l’ONU, dont elle est la plus sincère incarnation, se heurte désormais à l’expression exacerbée des intérêts propres des États. L’unilatéralisme tend désormais à supplanter le multilatéralisme.

L’unilatéralisme à l’assaut des Nations unies

L’ONU, avant même la crise actuelle du multilatéralisme, et en dépit de ses succès historiques, était une organisation vertement critiquée pour ses modes de fonctionnement ⁽¹²⁾. Elle doit désormais faire face à la montée des unilatéralismes, ou a minima à d’autres formes de multilatéralisme promues par certains des grands États-membres.

Isolationnisme croissant des États-Unis

La tendance au recentrage des États-Unis sur ses intérêts nationaux, y compris au détriment d’une approche plus holistique, n’est pas nouvelle. La dénonciation des Accords de Bretton Woods en 1971, ou plus tôt encore le refus de ratifier le Traité de Versailles donnant corps à la Société des Nations (SDN) en 1920, sont les signes avant-coureurs du cancer unilatéraliste dont souffrent les États-Unis. Sous la présidence Trump (2017-2021), les métastases se multiplient. Sous prétexte d’inciter à plus d’efficacité, l’administration américaine réduit drastiquement sa contribution financière à l’ONU, dénonce les Accords de Vienne sur le nucléaire iranien ⁽¹³⁾, et se retire des Accords de Paris sur le climat ⁽¹⁴⁾ et de l’UNESCO. Le partenaire américain s’avère désormais un partenaire difficile au sein du CSNU, usant de son droit de veto ou menaçant de le faire dans de nombreux dossiers ⁽¹⁵⁾.

La Fédération de Russie : culture du blocage

Usager le plus régulier du droit de veto ⁽¹⁶⁾ parmi les cinq membres permanents du CSNU (P5), la Fédération de Russie cultive le blocage comme expression de sa puissance. Elle s’est systématiquement opposée à toute résolution relative au règlement de la crise en Syrie et réitère aujourd’hui cette politique de défense ferme pour tout ce qui concerne l’Ukraine.

Ainsi protégée en complément de son parapluie nucléaire, elle viole impunément le droit international à son profit – occupation militaire en Moldavie, Géorgie et Ukraine –, exprimant elle aussi l’unilatéralisme le plus égoïste, tout en cultivant un multilatéralisme de façade avec l’Afrique notamment.

Implication croissante de la Chine

Bien que membre du P5, la Chine est longtemps restée un acteur discret à l’ONU. Elle cherche désormais à y accroître significativement son influence. Elle a pris opportunément la tête de plusieurs organes de l’ONU. Elle est le 2^e contributeur financier des Nations unies, et se hisse désormais à la 9^e position des pays contributeurs en troupe.

Plus qu’un unilatéralisme, la Chine propose une stratégie de multi-bilatéralismes centrés sur Pékin qui servent ses propres intérêts. À ce titre, la pénétration des organes de l’ONU par l’initiative chinoise de Nouvelles routes de la soie témoigne de son offensive sur le multilatéralisme traditionnel. Elle envoie ainsi un message séduisant aux États rejetant ce qu’ils qualifient d’approche hégémonique occidentale.

Du G77 au Sud global : critique d’une rente de situation du P5

Créé en 1964 par 77 États souhaitant contrebalancer la mainmise supposée des pays occidentaux sur l’ordre mondial, il regroupe aujourd’hui 134 pays aux côtés desquels se positionne de manière quasi systématique la Chine ; on parle d’ailleurs à l’ONU du G77+Chine, confirmant la volonté de cette dernière de bâtir un multi-latéralisme alternatif. La Chine s’est donc peu à peu enfermée dans une posture qui vise à ne jamais critiquer les États hôtes d’une opération de paix.

Paralysie subséquente du CSNU

Les logiques de puissance et les égocentrismes étatiques s’expriment ainsi au sein du CSNU avec pour principale conséquence son blocage récurrent qu’on pourrait qualifier de sixième période du CSNU ⁽¹⁷⁾, proche de l’état de paralysie de la guerre froide ⁽¹⁸⁾. S’ajoute la perte de confiance du « Sud global » qui préconise un rééquilibrage au profit de l’AGNU qui fonctionne par consensus et possède donc une légitimité de fait ⁽¹⁹⁾ ; position soutenue par les pays autoritaires, mais qui mène à l’immobilisme.

Or, l’article 25 de la Charte ⁽²⁰⁾ confère au CSNU la responsabilité première du maintien de la paix et de la sécurité internationale dont les principaux outils sont les opérations de paix. Désormais, ce consensus n’existe plus dès lors que les décisions télescopent les intérêts nationaux ⁽²¹⁾. Par conséquent, « l’ONU reste une référence de légitimité mais plus nécessairement un cadre pour l’action » ⁽²²⁾, obérant sa capacité à produire des opérations de paix.

Dans ce contexte, l’avenir des OMP s’assombrit

Inexistante dans la Charte, l’Opération de maintien de la paix est pourtant devenue au fil de l’histoire la figure de proue du multilatéralisme onusien. La nature et les concepts d’emploi des Casques bleus ⁽²³⁾ se sont très largement adaptés aux conditions géopolitiques. Pourtant, force est de constater que le modèle OMP tend à disparaître du paysage international.

Une longue et permanente tentative d’adaptation des modes d’action et du concept d’emploi

Une longue maturation du modus operandi

De l’envoi des premiers observateurs non armés pour surveiller la trêve en Palestine en 1948 ⁽²⁴⁾ au déploiement des presque 30 000 policiers et soldats des Missions multidimensionnelles intégrées des Nations unies pour la stabilisation du Mali (Minusma) et en Centrafrique (Minusca), les modes opératoires des OMP n’ont cessé d’évoluer.

Les OMP sont nées et ont grandi concomitamment à la guerre froide, limitant de facto leur portée sécuritaire. Indépendamment des volumes déployés, les différentes opérations ont essentiellement visé à la surveillance et l’application de cessez-le-feu sous chapitre VI. La chute du rideau de fer, bien loin de marquer la fin de l’histoire ⁽²⁵⁾ a vu se muer la conflictualité ; aux conflits interétatiques, dont le nombre était alors en déclin, se sont substitués les conflits armés intra-étatiques (Rwanda, Sierra Leone, ex-Yougoslavie…). Cette période a vu la multiplication des OMP ⁽²⁶⁾.

Le succès des OMP des années 1990 a fait croître les attentes, ce qui a conduit aux échecs du milieu de la décennie (Forpronu en ex-Yougoslavie, Minuar au Rwanda ou Onusom II en Somalie). Tirant les leçons de ses échecs, l’ONU a fait évoluer sa doctrine. La fréquence des conflits ne faiblissant pas, la pertinence des OMP a été réaffirmée dans la seconde moitié des années 1990, puis au début du XX^e siècle avec in fine le déploiement des Minusma et Minusca.

De ces différents modus operandi, se sont dégagés trois grands principes qui régissent les OMP traditionnelles :

– Consentement de l’État sur le territoire duquel les troupes de l’ONU interviennent. On a pu voir récemment que ce principe constitue une faiblesse du principe même des OMP (le Mali a imposé le désengagement extrêmement rapide et dans des conditions de sécurité à peine garanties des 14 000 Casques bleus de la Minusma et la République démocratique du Congo s’apprête à faire de même avec la Monusco).

– Impartialité, entendue comme la capacité à imposer les termes du mandat du CSNU, sans prendre parti pour aucune des parties au conflit ⁽²⁷⁾. Ce principe trouve ses limites avec l’extension des missions à la protection des populations, imposant de s’opposer aux éléments qui les menacent (rebelles, groupes armés…).

– Restriction de l’usage de la force à la légitime défense et en défense du mandat a dû être adaptée pour prendre en compte la protection des populations ⁽²⁸⁾. Elle demeure un facteur limitant l’efficacité militaire des OMP.

On constate donc que ces principes ont perdu de leur pertinence dans le contexte actuel.

De vaines tentatives d’adaptation du concept à la complexité des environnements.

Sous l’impulsion du SGNU de l’époque, Boutros Boutros-Ghali, le Département des OMP ⁽²⁹⁾, est créé en 1992 pour mieux gérer la multitude d’opérations alors déployées. Cette création est immédiatement suivie d’une volonté de structurer la doctrine des opérations de paix afin de les rendre plus efficaces dans un contexte de complexification des crises. Elle se traduit d’abord par la publication de L’Agenda pour la Paix (1992) et du Supplément à l’Agenda (1995) ⁽³⁰⁾. Si, dans l’ensemble, les mesures proposées sont saluées par l’ensemble des États-membres de l’Assemblée générale, il n’a pas été formellement approuvé dans son intégralité par l’AG ou le CSNU, du fait des réserves, voire des oppositions suscitées par les propositions les plus novatrices du Secrétaire général, dont celle de créer une « armée permanente » des Nations unies ⁽³¹⁾.

Puis, en 2000, à l’aune notamment du conflit au Kosovo, le SGNU charge un groupe d’experts dirigé par Lakhdar Brahimi ⁽³²⁾ de poursuivre l’actualisation de la doctrine des OMP. Leur rapport ⁽³³⁾ met en exergue la responsabilité majeure de l’Organisation dans la protection des populations. Il souligne également la nécessité de disposer de mandats clairs et précis, et la responsabilité des États-membres d’investir dans les OMP, en termes de capacités mais aussi de financement afin de disposer d’un outil de maintien de la paix plus efficace.

En 2008, paraît un nouveau document cadre : la doctrine « Capstone ». Elle introduit la notion fondamentale de « maintien de la paix robuste » et l’emploi de la force en dehors du cadre de la légitime défense au niveau tactique pour défendre la mission, le mandat et les populations civiles. Elle est immédiatement suivie de la réforme « New Horizon » en 2009 qui nuance entre « maintien de la paix », « construction de la paix », « imposition de la paix » et « établissement de la paix ».

Cependant, le besoin de clarification demeure, comme pour la notion de « maintien de la paix robuste ». En 2015, le SGNU charge un groupe d’experts indépendants de réaliser une nouvelle consultation. Elle débouche sur la réalisation du rapport « HIPPO » ⁽³⁴⁾ ; outre le rappel des grands principes des OMP, ce rapport souligne que la robustesse doit être endossée et assumée par l’ensemble du personnel des opérations, pas seulement par les Casques bleus. Le rapport souligne pour la première fois la responsabilité des troupes contributrices des États-membres, pointant tacitement l’inaction parfois constatée de certains contingents, prétendument justifiée par le respect des principes d’impartialité ou de non-usage de la force. Le maintien de la paix robuste connaîtra son apogée en 2012 avec les actions de la Monusco contre les mutins de l’armée congolaise regroupés au sein du Mouvement du 23 mars (M23). Depuis, face aux réticences des États contributeurs de troupes (TCCs), le maintien de la paix robuste est peu mis en œuvre.

Il sera suivi en 2017 de l’explosif « rapport Dos Santos Cruz ⁽³⁵⁾ » qui souligne notamment les nombreuses pistes d’amélioration pour ce qui concerne la sécurité des Casques bleus et l’efficacité opérationnelle des missions sous trois axes : le comportement et l’état d’esprit des troupes ; leur équipement et leurs moyens d’action ; et les enjeux liés au soutien.

Aussi, en dépit des constants efforts d’adaptation du secrétariat, et après une brève acmé au début des années 1990, les OMP sont désormais une espèce fragile, qu’on peut considérer en voie de disparition ⁽³⁶⁾.

Des faiblesses qui menacent la survie des OMP

Même si le Secrétaire adjoint aux opérations de paix déclarait récemment que « les opérations de maintien de la paix sont un signe de la vigueur du multilatéralisme, dans un contexte marqué par des défis et des clivages géopolitiques inédits » ⁽³⁷⁾, la tendance est globalement négative pour ce qui concerne les opérations de paix.

Elles souffrent en premier lieu de fragilités intrinsèques, à commencer par la complexité des mandats qui les définissent. Du déploiement de simples observateurs, les OMP sont devenues, au fil de l’histoire et de la complexification des conflits, des missions multidimensionnelles intégrées, à l’instar des dernières opérations déployées en Afrique (Minusca, Minusma). Se pose ainsi naturellement la question de la compatibilité au sein d’une même opération des multiples missions confiées aux Casques bleus ⁽³⁸⁾. Comment concilier pêle-mêle l’assistance humanitaire, la promotion de l’état de droit et de la démocratie, la supervision d’élections, la réconciliation entre factions, le DDR (Disarmement, Demobilization and Reintegration) et la Réforme du système de sécurité (SSR) ? C’est une gageure qui fait douter de la performance réelle des opérations de paix, et qui conduit au désamour de certains bailleurs comme de certains pays demandeurs de maintien de paix, à l’instar du Mali ou de la RDC.

En outre, il s’agit de faire coexister des chaînes disparates, civiles et militaires, de cultures et aux modes de fonctionnement très différents ; c’est tout l’objet de l’intégration qui a accompagné la transformation de la doctrine des OMP. Pour autant, cette notion d’intégration ne règle pas la question de l’autorité. D’abord, la prévalence de l’autorité nationale qui se traduit souvent par des caveats (restrictions d’emploi) non déclarés, nuisibles à l’efficacité opérationnelle des unités en uniforme. Également, la notion d’autorité structurelle interroge, tant la question de la direction stratégique des OMP fait toujours débat. En effet, si le CSNU décide d’une opération, il en confie sa planification au DOP et sa conduite au RSSG ⁽³⁹⁾. New York, communément reconnu comme échelon stratégique, s’occupe davantage de la direction politique des opérations, quand le niveau stratégique est confondu avec le niveau opératif de théâtre, à la main du RSSG. De fait, les États-membres perdent le contrôle des opérations de paix, ce qui génère de la défiance.

Enfin, la capacité financière limitée constitue une fragilité supplémentaire. Initialement intégré au budget général des Nations unies, le financement dédié des OMP s’impose rapidement comme un critère essentiel de réussite face aux refus de certains États de contribuer ⁽⁴⁰⁾. En 1973, c’est l’adoption de la Résolution 3101 par l’AG qui établit les règles d’un budget pour les OMP, séparé du budget de fonctionnement général, dit ordinaire, de l’Organisation. Régi par la 5^e commission de l’AG ⁽⁴¹⁾, le budget des OMP pour l’année 2023-2024 représente un montant de 5,56 milliards $, auxquels se sont ajoutés 590 M $ pour clôturer la Minusma, très nettement en dessous des standards des missions de l’Otan ou de l’UE (rapport communément admis de 1 à 18). En outre, certains États utilisent ce levier financier, indépendamment de leurs obligations imposées par les règles de l’ONU, pour influer sur l’Organisation ; en 2017, l’administration Trump décide de réduire de moitié sa contribution pour imposer notamment davantage de performance dans les OMP ⁽⁴²⁾.

Les OMP souffrent également de facteurs exogènes qui fragilisent fortement ce concept : le comportement des États. D’abord, celui des États hôtes, dont le consentement est un prérequis au déploiement d’une mission. Sous l’influence d’autres États, dans une logique de « grand jeu », on a vu récemment le Mali imposer le départ de la Minusma ; désormais, la RDC réclame la fin de la Monusco. Également, celui des États-membres, y compris les plus influents, dont les intérêts passent au premier plan. Les critiques sont nombreuses contre les membres permanents du CSNU qui, au mieux, décident des OMP mais rechignent à y consacrer des troupes (aversion au risque) et limitent les budgets, ou, au pire, expriment leurs désaccords en bloquant le Conseil ⁽⁴³⁾.

À l’opposé des déclarations de J.-P. Lacroix, on peut au contraire estimer qu’en qualité d’archétype du multilatéralisme, le maintien de la paix est aujourd’hui en crise ⁽⁴⁴⁾. Seules neuf ⁽⁴⁵⁾ missions sont encore actives, avec seulement trois multidimensionnelles sous Chapitre VII (toutes trois en Afrique) comptant plus de dix mille soldats déployés ⁽⁴⁶⁾.

Revitaliser l’ONU : une responsabilité pour la France et une opportunité d’influence

Pourtant, l’ONU demeure globalement pertinente à bien des égards, ne serait-ce que parce qu’elle constitue un rare forum regroupant la quasi-totalité des États de la planète. Le Céma a d’ailleurs récemment déclaré lors de son audition à l’Assemblée nationale de janvier 2024 « qu’il est urgent de revitaliser l’ONU pour rendre du poids à ses résolutions et en refaire un espace où essayer de traiter les problèmes » ⁽⁴⁷⁾. La France a non seulement la responsabilité de continuer de s’y impliquer, mais elle y a aussi un intérêt. La crise actuelle du maintien de la paix lui offre ainsi une opportunité de porter une voie alternative qui soutient nos intérêts nationaux.

Une responsabilité et une légitimité consubstantielles à son histoire

La France, en qualité de seul pays de l’Union européenne membre permanent du CSNU (disposant du droit de veto), de pays doté et d’important contributeur financier ⁽⁴⁸⁾ pour l’ONU, a de facto une responsabilité évidente dans l’actuel travail de réforme du pilier « paix et sécurité » des Nations unies ⁽⁴⁹⁾. Elle a surtout un rôle à jouer dans la nécessaire réforme du CSNU.

En outre, la conception française des relations internationales fondée sur la régulation par le droit est parfaitement en phase avec la philosophie des Nations unies, ce qui lui confère une légitimité à défendre le multilatéralisme. Elle est d’ailleurs à l’initiative de l’Alliance pour le multilatéralisme ⁽⁵⁰⁾ lancée le 2 avril 2019 avec l’Allemagne et un certain nombre de partenaires.

Quelles opportunités pour la France ?

La fin du maintien de la paix tel qu’on le connaît depuis les années 1980 prophétisée par Thierry Vircoulon ⁽⁵¹⁾, chercheur associé à l’Ifri, aussi inquiétant qu’elle soit pour la stabilité mondiale, offre l’occasion à la France de soutenir des réformes de portée générale, de s’afficher en moteur d’un pilier européen de l’ONU et surtout de raffermir des liens avec l’Afrique francophone qui souffrent de l’influence croissante de nos compétiteurs.

La France, favorable à des réformes de portée générale

En 2022, Antonio Guterres, actuel SGNU, a lancé des discussions relatives aux conclusions de son Programme commun ⁽⁵²⁾. Sur la base de ces discussions, les États-membres devaient être en mesure d’adopter un « Pacte pour l’avenir » à l’occasion du « Sommet pour l’avenir » qui se tiendra à New York en septembre 2024. Plusieurs enjeux de gouvernance internationale seront négociés au cours de ce sommet, dont la définition d’un nouvel Agenda pour la paix, en écho à celui de 1992, poursuivant ainsi l’adaptation des OMP aux enjeux de sécurité mondiaux.

Dans ce cadre, la France porte vingt mesures dont une partie concerne directement les opérations de paix. Les plus emblématiques portent sur la réforme du CSNU. Complexes par nature car elles nécessitent l’aval des membres permanents, ces réformes n’en sont pas moins indispensables pour sortir du blocage actuel d’une part et accroître la légitimité internationale de cet organe essentiel de l’ONU d’autre part. La France est favorable à son élargissement dans ses deux catégories de membres, permanents et non permanents, poussant notamment la candidature des membres du G4, mais aussi des pays africains ⁽⁵³⁾. Elle suggère également de strictement encadrer le droit de veto en cas d’atrocité de masse. À ce titre, après des mois de blocage au CSNU, le vote d’un cessez-le-feu immédiat dans la bande de Gaza par 14 membres du CSNU ⁽⁵⁴⁾ le 25 mars 2024 constitue un signal très positif.

Elle préconise également une autonomie accrue du SGNU, dans une logique de subsidiarité, afin de permettre une meilleure anticipation des crises. Cela sous-tend notamment la fin de l’approbation des Représentants spéciaux par le Conseil. Cette proposition pourrait utilement être complétée par un élargissement du rôle du Comité militaire d’état-major ⁽⁵⁵⁾ qui, tout en conseillant le CSNU sur les aspects militaires d’une crise, permettrait aux différents États-membres (bailleurs et TCCs) d’être davantage impliqués dans l’anticipation des crises et leur résolution le cas échéant, renouant ainsi avec l’esprit des origines avant que le Secrétariat ne se soit vu confier la gestion quasi exclusive des OMP. La France a récemment porté l’initiative inédite d’un partenariat du Comité militaire d’état-major avec son homologue africain de l’Union africaine (UA) afin de soutenir les initiatives africaines au maintien de la paix ⁽⁵⁶⁾.

Sur le plan capacitaire, la France montre l’exemple par l’ampleur de ses contributions financières, obligatoires comme volontaires, et par sa contribution en troupes ⁽⁵⁷⁾. Elle préconise notamment que le financement du Fonds de consolidation de la paix soit assuré par des contributions obligatoires. De manière plus générale, une réforme visant à limiter les contributions volontaires est souhaitable ⁽⁵⁸⁾.

Promoteur de l’UE comme acteur de l’ONU

L’UE jouit d’un statut particulier au sein de l’ONU, par la conscience qu’elle a de sa capacité à promouvoir un multilatéralisme autre que de façade. Elle siège notamment au sein de l’AG et affiche une unité entre ses États-membres dans plus de 90 % des dossiers. Aussi, au même titre que la France promeut un pilier européen de l’Otan, il apparaît pertinent qu’elle se pose en État moteur de l’UE ⁽⁵⁹⁾, d’autant plus qu’elle est désormais le seul membre européen du P5 depuis le Brexit.

Retisser du lien avec les pays africains

La nécessité d’un renouveau des OMP offre à la France l’opportunité de repenser sa relation avec les pays africains francophones et ainsi de contrebalancer l’influence croissante de nos compétiteurs sur le continent. Elle doit s’imposer comme un partenaire crédible dans la formation des armées africaines pour les OMP, mais également promouvoir une « autonomisation » de la gestion des conflits, en lieu et place de l’ONU via les organisations régionales ⁽⁶⁰⁾.

Les OMP offrent un cadre idoine pour renforcer les relations bilatérales avec nos partenaires et augmenter leurs capacités opérationnelles. Manne financière pour le pays hôte ⁽⁶¹⁾, une OMP est aussi l’occasion pour les armées des pays contributeurs de monter en gamme. Elles bénéficient d’un retour financier important pour le personnel ⁽⁶²⁾ comme pour le matériel ⁽⁶³⁾. En cohérence avec l’accroissement du partenariat militaire opérationnel recherché dans notre nouvelle stratégie pour « agir autrement avec l’Afrique », la France a donc un rôle à jouer ⁽⁶⁴⁾.

Les armées contribuent largement au « green training » nécessaire à la certification ONU des troupes africaines. Elles peuvent aussi compléter les actions de la Direction de la coopération de sécurité et de défense (DCSD/MEAE) dans le cadre du « blue training » ⁽⁶⁵⁾ ; tant sur le plan comportemental qui fait régulièrement défaut chez certains contingents, que sur le plan du Maintien en condition opérationnel (MCO) qui conditionne le processus d’indemnisation financier des équipements et sur la maîtrise de ce processus onusien. Une telle offre rénovée de formation et d’accompagnement peut affermir la relation partenariale avec les pays africains contributeurs de troupes francophones tout en offrant une meilleure compréhension mutuelle.

Enfin, à l’image de l’ATMIS ⁽⁶⁶⁾, la prise en charge de la sécurité en Afrique par l’UA, ou d’autres organisations régionales, avec un financement onusien, constitue sans doute l’avenir des OMP. Pour autant, il convient de rappeler que ces opérations africaines de paix sont prévues exclusivement pour la conduite des opérations cinétiques, principalement contre les groupes armés terroristes, ce que les mandats des Nations unies ne couvrent pas. La France soutient de longue date cette position qui répond également aux attentes des pays africains, premiers concernés par la sécurité du continent. Relevant du chapitre VIII de la Charte, la question du financement de ces opérations africaines sur la base des contributions obligatoires de l’ONU est au cœur de la démarche française.

Dans l’affaiblissement du concept des OMP réside donc bien pour la France, du fait de son histoire et de sa position unique au sein du CSNU et de l’Organisation de manière plus générale, une opportunité de retisser du lien avec les pays africains francophones et ainsi gagner en influence là où elle est sans doute le plus contestée.

Conclusion : ne pas subir !

Le multilatéralisme se trouve à un tournant de son histoire. Attaqué de toutes parts, il parvient encore à échapper à sa propre disparition, mais se transforme, s’éloignant inexorablement de ses valeurs fondatrices, cédant la place à un unilatéralisme grandissant qui ne peut constituer une alternative viable à l’ordre mondial. L’ONU, et plus particulièrement les opérations de paix en sont les principales victimes. Pourtant, en dépit de ses faiblesses et de ses fragilités, elle demeure un cadre indépassable pour la création et l’expression d’un ordre mondial par une régulation consentie, d’un « multilatéralisme global » (Bertrand Badie).

La France ne peut être fataliste face au déclin du maintien de la paix. Il convient donc de consentir les efforts nécessaires pour participer à l’adaptation de cet outil unique et sa transformation visant à plus de légitimité. À ce titre, la France a un rôle à jouer en qualité de membre permanent du Conseil de sécurité, de son histoire et de son rapport singulier au multilatéralisme. Que ce soit dans la réforme de l’institution, de moteur de l’Union européenne comme matrice d’un multilatéralisme alternatif et, enfin, comme partenaire renouvelé des pays africains, la France doit transformer la crise actuelle des missions de paix des Nations unies en une opportunité d’accroître son influence.

(1) Dag Hammarrskjöld, 2^e Secrétaire général des Nations unies (SGNU) : « it has been said that the UN was not created to bring us to heaven, but to save us from hell ». Press release SG/382, 13 mai 1954 (https://digitallibrary.un.org/).
(2) Munich Security Report 2024—Lose-Lose? (https://securityconference.org/).
(3) Macron Emmanuel, « Discours du président de la République au Parlement européen », 19 janvier 2022 (https://www.elysee.fr/).
(4) « Les Nations unies sont le moyen le plus efficace de réduire les souffrances et le coût massif des conflits est de les empêcher » in Nations unies, « Comment l’ONU maintient la paix et la sécurité internationale ? » (https://www.un.org/).
(5) Des décennies 1970 et 1980, héritage du multilatéralisme tiers-mondiste, n’a survécu que la Convention de Montego Bay (1982).
(6) Conference of the Parties. Conférence des États signataires qui fait suite à la signature en 1992 de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques ou CCNUCC (https://unfccc.int/resource/docs/convkp/convfr.pdf).
(7) Le « moment occidental » selon l’ambassadeur Gérard Araud lors d’une conférence.
(8) Nuclear Suppliers Group (NSG) : réunion d’États qui définissent une politique de contrôle des exportations des technologies nucléaires duales.
(9) Guilbaud Auriane, Petitevile Franck et Ramel Frédéric (dir.), Crisis of Multilateralism? Challenges and Resilience, The Sciences Po Series in International Relations and Political Economy (SPIRP), 2023, 281 pages.
(10) Access to COVID-19 Tools Accelerator (https://www.who.int/).
(11) Pacte mondial sur les migrations sûres, ordonnées et régulières (A/RES/73/195), Marrakech, 2018 (https://documents.un.org/doc/undoc/gen/n18/452/00/pdf/n1845200.pdf?token=MvFyFLxVaIhqXfolx3&fe=true).
(12) Lietar Pauline, ONU : la grande imposture, Albin Michel, 2017, 238 pages. L’auteure énonce les dysfonctionnements internes à l’organisation et en particulier du siège des Nations unies dont elle dresse un tableau au vitriol.
(13) Retrait américain du JCPOA le 8 mai 2018, conformément à la promesse électorale du président Trump.
(14) 4 novembre 2020, au lendemain de la défaite de Donald Trump. Depuis, les États-Unis les ont réintégrés le 22 février 2021.
(15) Les États-Unis ont utilisé 3 fois le droit de veto sous la présidence Trump, et 3 fois depuis les événements du 7 octobre 2024 en Israël, à chaque fois au sujet de la situation au Proche-Orient.
(16) 90 fois entre la création de l’ONU et la chute du Mur, et 35 fois depuis la fin de la guerre froide, voir la liste de tous les veto depuis février 1946 (https://www.un.org/Depts/dhl/resguide/scact_veto_table_en.htm).
(17) Dans la continuité des cinq périodes décrites par Serge Sur dans Le Conseil de sécurité des Nations unies, Biblis inédit, 2005, p. 13.
(18) Cette paralysie s’observe surtout dans les crises les plus politisées où l’influence des membres permanents et élus du Conseil s’exercent le plus.
(19) S’appuyant sur le précédent du déclenchement de la Force d’urgence des Nations unies (Funu) à l’occasion de la crise de Suez (1956) sur la base d’une résolution de l’AG pour contourner les veto français et britanniques.
(20) Charte des Nations unies (https://www.un.org/fr/about-us/un-charter/full-text).
(21) Blocages russes sur la Syrie et l’Ukraine, blocages américains sur le Proche-Orient.
(22) Ripert Jean-Maurice, « Le multilatéralisme et la paix », RDN, n° 861, juin 2023, p. 85-95 (https://www.defnat.com/e-RDN/vue-article.php?carticle=23197).
(23) Les soldats de la Funu arborent pour la première fois le couvre-chef bleu lors de leur déploiement en Égypte dans le cadre de la crise de Suez.
(24) C’est en juillet 1948 que tombe au champ d’honneur la première victime du maintien de la paix, le chef de bataillon français René de Labarrière.
(25) Fukuyama Francis, The End of History and the Last Man, Free Press, 1992, 418 pages.
(26) 36 ont été lancées entre 1988 et 1998 sur un total de 70 OMP.
(27) UN Peacekeeping Operations – Principles and Guidelines [« UN Capstone doctrine »], 2008 (https://peacekeeping.un.org/), p. 33 : « United Nations peacekeeping operations must implement their mandate without favour or pejudice to any party ».
(28) R2P (Responsability to Protect). Voir Commission internationale de l’intervention et de la souveraineté des États (CIISE), La responsabilité de protéger (Rapport), décembre 2001 (https://idl-bnc-idrc.dspacedirect.org/), dit « Rapport Sahnoun-Evans » du nom des coprésidents de la Commission.
(29) Dans le cadre des nombreuses réformes des Nations unies, le DOMP est devenu le Département des opérations de paix (DOP) en 2019.
(30) L’Agenda pour la Paix (https://digitallibrary.un.org/).
(31) Schricke Christian, « L’Agenda pour la paix du Secrétaire général Boutros-Ghali – Analyses et premières réactions », Annuaire français de droit international XXXVIII, Éditions du CNRS, 1992.
(32) Diplomate algérien, L. Brahimi a été représentant spécial du SGNU en Haïti, en Afrique du Sud, puis pour l’Afghanistan et l’Irak en 2001.
(33) Report of the Panel on United Nations Peace Operations, A/55/305 (https://peacekeeping.un.org/), dit « Rapport Brahimi ».
(34) High Independant Panel on Peace Operations on uniting our strengths for peace: politics, partnership and people, 17 juin 2015 (https://undocs.org/).
(35) Financé par la Chine qui ne s’attendait pas à un tel résultat, ce rapport est écrit par l’ancien commandant brésilien de la Force de la Monusco en RDC et de la Minustah à Haïti, issu des forces spéciales. Ses recommandations sont en tout point conformes aux attentes des États affinitaires qui partagent une vision robuste et performante du maintien de la paix. Improving Security of United Nations Peacekeepers: We need to change the way we are doing business, 19 décembre 2017 (https://peacekeeping.un.org/).
(36) Auzouy Romain, Vircoulon Thierry et Antil Alain, « Débat du jour – ONU : les opérations de maintien de la paix sont-elles utiles ? », RFI, 26 juin 2023 (https://www.rfi.fr/).
(37) Lacroix Jean-Pierre, USG/DPKO – Rapport du SGNU sur l’activité de l’Organisation – 2023, p. 72 (https://www.un.org/sites/un2.un.org/files/sg_annual_report_2023_fr.pdf).
(38) Diehl Paul F., Druckman Daniel et Mueller Grace B., When Peacekeeping Missions Collide: Balancing Multiple Roles in Peace Operations, Oxford University Press, 2023, 312 pages.
(39) Représentant spécial du Secrétaire général. Désigné par le SGNU, il doit néanmoins être approuvé par le CSNU.
(40) Les États-Unis, par exemple, refusent de financer certaines missions (Funu en Égypte, Onuc) au prétexte qu’à l’instar de l’UNFICYP, c’eut été aux pays contributeurs à la Force de les financer également.
(41) L’AG dispose de 6 grandes commissions selon l’article 17 du chapitre IV de la Charte ; la 5^e commission est responsable du financement des OMP (« 5^th Committee »).
(42) Manœuvre américaine déjà réalisée dans les années 1980 qui a conduit à une très grave crise du financement de l’ONU. EN 1991, le SG Boutros Boutros-Ghali juge l’ONU « au bord de la faillite ».
(43) Aucune nouvelle OMP n’a vu le jour depuis 2015 du fait de la situation de blocage du CSNU et d’une réticence du SGNU.
(44) Rapport de l’Inspection des Armées (IDA) : Contribution des armées aux opérations de maintien de la paix, 23 juillet 2023 [accès restreint].
(45) Exclues les « micro » missions de surveillance de cessez-le-feu ne comptant aucun militaire : UNMOGIP (Inde et Pakistan), Onust (Moyen-Orient).
(46) Minusca : 14 000 ; Monusco : 12 900 ; Minuss (Soudan du Sud) : 13 600.
(47) Commission de la défense nationale et des forces armées, « Audition, à huis clos, du général d’armée Thierry Burkhard, Chef d’état-major des armées, sur la contribution des armées à une nouvelle politique africaine de la France », 31 janvier 2024 (https://www.assemblee-nationale.fr/).
(48) 6^e du budget ordinaire (4,32 % – 126 M $), 6^e du budget OMP (5,3 % – 337 M $) (https://onu.delegfrance.org/UN-funding).
(49) Un des trois axes de la réforme initiée par le SG Antonio Guterres en 2017, avec la réforme du système de développement et la réforme de la gestion.
(50) Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères (MEAE), « L’Alliance pour le multilatéralisme » (https://www.diplomatie.gouv.fr/).
(51) Paliakara Nidhya, « Avec la fin progressive des missions de l’ONU, “l’échec du modèle onusien” pour régler les conflits », TV5Monde, 19 mars 2024 (https://information.tv5monde.com/).
(52) Ce rapport est la vision du SG pour l’avenir de la coopération mondiale (https://www.un.org/fr/common-agenda).
(53) Le seul élargissement du CSNU date de 1963 ; passage de 11 à 15 membres par amendement à l’AG de l’article 23 de la Charte (abstention de la Chine). Échec d’élargissement en 1979 et 1980.
(54) Abstention des États-Unis après plusieurs veto successifs.
(55) Le MSC est le seul organe subsidiaire du Conseil de sécurité inscrit dans la Charte des Nations unies. Il se réunit au moins tous les quatorze jours.
(56) Résolution 2719 de décembre 2023 (https://digitallibrary.un.org/record/4031070?v=pdf).
(57) La France, avec environ 700 Casques bleus, essentiellement au sein de la Finul, est le 2^e contributeur du P5, derrière la Chine (2 200).
(58) Ripert J.-M., op. cit., p. 94.
(59) Les contributeurs de troupes de l’UE à l’ONU représentent 4 100 Casques bleus et l’UE finance 1,5 milliard de dollars au budget du maintien de la paix (soit 23,5 %, deuxième contributeur financier derrière les États-Unis).
(60) Le SGNU a la volonté de confier la phase Peace Enforcement à l’UA. Il a voté en ce sens en décembre 2023 la Résolution 2719 (https://www.un.org/).
(61) 20 à 25 % du budget d’une OMP retombe dans l’économie du pays hôte (emplois locaux, contrats avec les entreprises locales).
(62) Les TCCs reçoivent de l’ONU un remboursement des coûts pour le personnel qu’ils engagent, sur la base d’un taux standard approuvé par l’AG (1 410 $/personne/mois).
(63) Remboursement de l’équipement sur la base d’une grille définie dans le COE manual (Contingency Owned Equipment). Un bataillon d’infanterie est remboursé environ 20 M $ par an.
(64) Le rapport de l’Inspecteur des armées de mai 2023 met en exergue les opportunités qu’offre notre nouvelle stratégie en Afrique dans le domaine du soutien aux partenaires francophones du maintien de la paix.
(65) Le « green training » comprend l’ensemble des formations dispensées à nos partenaires relevant des savoir-faire tactiques. Le « blue training » intègre les formations nécessaires pour se conformer aux règles spécifiques de l’ONU, au premier rang desquelles, l’ensemble des formations comportementales.
(66) L’African Transition Mission in Somalia a pris la suite de l’AMISOM (African Mission in Somalia).