Le deuxième acte de la guerre en Ukraine, commencé le 24 février 2022, a fait naître un consensus dans le monde occidental. La gravité de la situation sur les plans humanitaire et géopolitique a convaincu l’ensemble des pays européens, jusqu’aux plus réticents, du besoin d’intensifier les sanctions économiques déjà mises en place contre la Russie depuis 2014. Dès lors, les sanctions ont constitué le moyen privilégié pour exprimer l’unité euroatlantique face à l’agression russe et dénier l’impunité de ce membre permanent du Conseil de sécurité des Nations unies. Si la dynamique qui a résulté du recours aux sanctions était déterminante en termes de signalement stratégique, le constat d’insuffisance de leurs effets a fait resurgir un vieux paradoxe.

L’histoire a montré que les sanctions économiques ont rarement été efficaces dans la résolution des différends. Si le taux de réussite est très variable selon le niveau d’ambition de l’objectif fixé, le bilan est relativement clair : à peine un tiers des sanctions ont permis d’atteindre leur objectif politique, chiffre qui tend même vers 20 % sur la dernière décennie ⁽¹⁾. Pire encore, elles se sont parfois montrées contre-productives. Au-delà des manœuvres de contournement que les États parias ciblés parviennent à mettre en place à court terme grâce à leurs partenaires économiques, elles génèrent des mécanismes de résilience sur le long terme.

Cela n’a pas empêché la généralisation des sanctions économiques, devenues des actes réflexes dans un contexte de mondialisation face à la multiplication des crises. Toutefois, de même que ces instruments ont permis de répondre aux attentes des dirigeants et des opinions publiques – avides de voir les démocraties ne pas laisser impunie la violation des règles du droit international –, ils ont laissé entendre que l’arme économique serait le remède pour faire céder une puissance comme la Russie. La publication des indicateurs économiques russes à la période anniversaire de l’invasion de l’Ukraine et la mise en scène de la réélection de Vladimir Poutine ont ramené les opinions occidentales à la réalité. Le moment n’est pas sans rappeler l’utopie véhiculée par le président américain Woodrow Wilson en 1919 qui voyait « l’arme économique » comme la stratégie pour « ramener une nation à la raison » et « ne plus avoir besoin de recourir à la force » ⁽²⁾.

Une réflexion plus nuancée sur les sanctions économiques s’impose cependant. Ce n’est pas tant la question de leur pertinence qui se pose ici – car elles produisent indéniablement des effets directs ou indirects – mais plutôt celle de la compréhension de leurs limites pour en tirer le meilleur parti et, si ce n’est aboutir à l’effet décisif, contribuer efficacement à la stratégie poursuivie. À ce titre, l’affirmation des stratégies de puissance à laquelle nous assistons invite à nous rappeler qu’il n’y a pas de stratégie exclusivement économique, et que la stratégie totale s’articule autour de domaines qui se combinent ⁽³⁾. Les sanctions économiques ne peuvent donc suffire, plus parti-culièrement face à un État qui use des ressorts de la puissance traditionnelle pour imposer un rapport de force. À tout le moins restent-elles un instrument adapté pour signaler une position stratégique, renforcer la cohésion des alliances et défendre le droit international, en appui d’une stratégie indirecte qui semble rester la seule voie réellement viable pour contenir une puissance nucléaire.

L’instrument favori du « clavier stratégique » des États

Une alternative au recours à la force qui n’a cessé de se développer

Les termes « sanctions économiques » recouvrent une large palette de mesures restrictives, dont la nature, la portée et l’objectif ont sensiblement évolué au cours de l’histoire des relations internationales. Qu’elle qu’en soit la forme, toutes répondent à une même exigence : apporter une réponse graduée à un différend, de manière plus ferme que la protestation diplomatique, et moins coûteuse que l’emploi de la force armée. Instrument économique ciblant les flux commerciaux, sous forme d’embargo ou de blocus au service de la guerre, les sanctions se sont diversifiées avec la mondialisation, dans le but de la prévenir. Elles ciblent aujourd’hui majoritairement les flux financiers, mais peuvent également restreindre l’accès à des technologies, composants ou matériaux essentiels dans la course à la puissance.

Les crises nord-coréenne et iranienne des années 2000 ont fait émerger le concept de sanction financière. Sous l’impulsion des États-Unis, le dollar s’est imposé comme un levier pour isoler des marchés financiers les banques des États proliférants. Ce fut le cas de la banque Banco Delta Asia, opérant à Macao comme plaque tournante des activités illégales de la Corée du Nord, mise au pas par l’OFAC ⁽⁴⁾, organisme du Trésor américain dédié à la mise en œuvre des sanctions économiques.

Par la suite, les mesures financières imposées à l’Iran pour dissuader le régime de poursuivre son programme nucléaire ont révélé la puissance des sanctions dites « secondaires » ⁽⁵⁾. En brandissant la menace d’une interdiction d’accès aux marchés financiers américains et au dollar, elles ont contraint les entreprises, les banques notamment, à cesser leurs activités en Iran. Face à la généralisation de cette pratique et à la multiplication des régimes de sanctions, les banques ont mis en place dans les années 2000 des départements dédiés à la vérification de la conformité (Compliance) de leurs opérations financières pour se prémunir de toute déconnexion fatale des marchés.

Avec l’annexion de la Crimée en 2014, les sanctions ont encore pris une autre dimension. Pour pénaliser une puissance membre du G8, il a fallu adopter une approche ciblée et limiter les effets collatéraux. Des sanctions « sectorielles » ont ainsi été imposées aux domaines énergétique et financier, ainsi qu’aux exportations militaires. Le recours aux sanctions a davantage été accentué avec le tournant de la guerre en Ukraine, en 2022. En quelques jours, les États-Unis, les pays membres de l’Union européenne et leurs alliés ⁽⁶⁾ ont ciblé l’ensemble du secteur financier et de l’industrie russes. Déployées par paquets et renouvelées à chaque tournant du conflit ⁽⁷⁾, elles ont abouti au découplage de nombreux opérateurs du réseau sécurisé SWIFT ⁽⁸⁾, au gel de la moitié des réserves de change de la Banque centrale de Russie (300 milliards de dollars) et des avoirs de plusieurs centaines d’oligarques proches du régime, ainsi qu’au blocage des exportations de technologies de pointe nécessaires à l’industrie russe.

Trois facteurs ont marqué ce développement exponentiel : la diversification des sanctions, la puissance tirée du réseau de banques et organismes financiers chargés de leur mise en œuvre, et l’extension du champ de compétences des États.

Un instrument à portée diplomatique

Au-delà des effets économiques démultipliés par la mondialisation, l’intérêt des sanctions relève également du processus diplomatique dont elles sont le produit. Au sein de l’Union européenne, l’adoption puis la mise en œuvre de sanctions économiques – intégrées dans la notion moins connotée de « mesures restrictives » – résultent de processus de consultation très complets. L’adoption relève d’une décision du Conseil européen à l’unanimité, sur la base d’une proposition du Haut représentant ⁽⁹⁾ après les examens successifs du groupe régional concerné, du groupe des conseillers en relations extérieures (Relex) ainsi que du Comité des représentants permanents au Conseil (Coreper). Les mesures nécessaires à leur application uniforme au sein du marché unique font ensuite l’objet d’un règlement ⁽¹⁰⁾ du Conseil adopté à la majorité qualifiée ⁽¹¹⁾, sur proposition du Haut représentant et de la Commission après consultation des États-membres. En France, le Secrétaire général des affaires européennes (SGAE) est en charge sous l’autorité du Premier ministre d’orienter les choix d’élaboration et de coordonner les mesures d’application, en lien avec le ministère des Affaires étrangères qui coordonne l’action française en matière de sanction, et la Direction générale du Trésor qui reste l’autorité compétente de référence pour leur mise en œuvre.

Même s’il induit la dilution des mesures et un temps de négociations supplémentaires, ce processus vertueux incite les États-membres à gérer leurs divergences et leur permet de porter leur voix, sans défaut de réactivité. Il n’a fallu à l’UE que quelques jours pour adopter les trois premiers paquets de sanctions à l’encontre de la Russie après son invasion. Les sanctions émanant de l’UE ont ainsi constitué le véhicule de la cohésion européenne pour signaler l’opposition à l’agression russe et la solidarité à l’égard de l’Ukraine, au moment même où la sécurité du continent était menacée.

Au-delà de l’Europe, les sanctions ont également soldé l’unité euroatlantique. Dès le début du mois de mars 2022, l’harmonisation des sanctions américaines et européennes, en lien avec la vingtaine de pays ciblant la Russie, a permis de lever tous les doutes qui pouvaient résulter des tensions autour du commerce du gaz russe et donner une substance à la cohésion euroatlantique, en complément des mesures prises au sein de l’Otan. Ce signalement a été déterminant pour contrer la tentative russe de manipulation par les restrictions d’exportations de gaz ⁽¹²⁾. La manœuvre d’ingérence et de désinformation sur les sanctions qui s’est ensuivie a d’ailleurs bien montré à quel point elles ont constitué un objet à affaiblir pour Moscou.

Pour le droit et par le droit

Si les sanctions se sont imposées au cours de l’histoire, c’est d’abord en raison du lien fondamental qui les unit à la volonté de faire respecter le droit et préserver la paix. Héritières de mesures de pression commerciales autrement appelées « l’arme économique », sous forme de blocus ou d’embargo constituant l’essence même de la « guerre totale », les sanctions ont été pensées comme l’alternative à la guerre au cours d’une évolution doctrinale de la fin du XIX^e siècle ⁽¹³⁾.

Dans un système international régi par des grandes puissances et fondé sur les principes européens du droit, les sanctions étaient « conçues comme des mesures punitives destinées à défendre la civilisation contre la barbarie » ⁽¹⁴⁾. L’émergence des interdépendances a ensuite fait naître les espoirs de résoudre les différends par la menace d’isolement économique. C’est ainsi que le mouvement de l’arbitrage international imaginait la création d’une cour mondiale à laquelle seraient rattachés des pouvoirs de sanctions pour faire respecter ses délibérations.

L’article 16 du Pacte de la Société des Nations (SDN) ⁽¹⁵⁾ est venu concrétiser cette idée en 1919, en donnant les moyens coercitifs à l’organisation de sécurité collective pour dissuader les perturbateurs de la paix. Les sanctions, alors imaginées sous forme de blocus commercial, exploitaient le traumatisme de celui que le Royaume-Uni et la France avaient imposé aux empires allemands, austro-hongrois et ottomans pendant la Première Guerre mondiale ⁽¹⁶⁾.

Cet outil a survécu à la SDN par transposition dans la Charte des Nations unies en 1945 ⁽¹⁷⁾. Le Conseil de sécurité de l’ONU a depuis prononcé 31 régimes de sanctions, dont 14 sont toujours en vigueur à ce jour ⁽¹⁸⁾ pour répondre à des crises spécifiques et infractions du droit international en matière de droit des conflits armés, de prolifération d’armes et de violation des droits de l’homme.

Au sein de l’UE, les enjeux de respect du droit et de sécurité internationale constituent les deux grands registres de motivation des mesures restrictives ⁽¹⁹⁾ qui forment le véhicule de l’exécution de la PESC ⁽²⁰⁾. Elles ciblent aujourd’hui près d’une trentaine d’États ⁽²¹⁾ pour des motifs de prolifération, de violation de souveraineté, de menace de la sécurité internationale, de terrorisme et de violation des droits de l’homme.

La contestation de l’ordre international et, désormais, l’empêchement de son instance d’arbitrage – le Conseil de sécurité – par l’un de ses membres permanents qui use de son statut pour violer les règles, posent de nouveau la question des leviers d’application du droit international. Faute d’une stratégie capable de contenir de tels agissements sans provoquer l’ascension aux extrêmes, les sanctions s’imposent comme un moyen de substitution pour signaler la désapprobation et préserver les fondements du droit international.

Au-delà de la frénésie des sanctions, des réalités qu’il faut regarder en face

La discorde chez les alliés

Le programme de sanctions américaines infligées à l’Iran jusqu’en 2015 et renouvelées depuis 2018 a de loin été le plus sévère de l’Administration américaine. Le recours aux sanctions secondaires a mis l’économie iranienne sous pression. Toutefois, à bien des égards, ces sanctions ont aussi durablement marqué les entreprises occidentales, les banques en particulier. En effet, tout défaut d’application expose à de lourdes pénalités extraterritoriales ⁽²²⁾. En 2014, la BNP a dû plaider coupable et payer une amende record de 8,9 milliards de dollars à l’OFAC pour avoir poursuivi ses transactions au profit d’entités iraniennes ⁽²³⁾. En 2018, c’est la Société générale qui a dû s’acquitter de 1,3 Md $ d’amende pour des manquements. D’autres banques européennes comme HSBC Holdings plc, Barclays, Standard Chartered ou Crédit Suisse ont également été poursuivies. Ces écarts ont avant tout révélé les défaillances des départements de vérification de conformité ⁽²⁴⁾ devant la complexité de suivi d’une multitude de régimes de sanctions.

Le plus haut niveau de tensions transatlantiques et intra-européennes a été atteint lors des restrictions sur les importations de gaz et le programme Nord Stream 2 appliquées par les États-Unis à la Russie dès 2014. Ainsi, quand l’objectif des sanctions était d’affaiblir la Russie et d’inciter l’Europe à diminuer sa dépendance, elles ont in fine fragilisé l’unité occidentale ⁽²⁵⁾, constituant un terreau favorable à la diffusion du discours pro-russe. Au-delà de leur impact financier, ces dommages collatéraux ont fait naître une certaine défiance à l’égard des États-Unis au sein des entreprises occidentales dans un contexte de compétition économique acharnée. Les autorités américaines ont toujours nié menacer les intérêts étrangers, présentant plutôt l’alignement sur les régimes de sanctions comme une concession d’accès au dollar et au marché américain. Les relations transatlantiques ont ainsi été infléchies vers une forme de transaction, voire d’intimidation. Cette perception a été renforcée par l’ambiguïté des lois de sanctions votées au Congrès ⁽²⁶⁾ et le jeu obscur d’exceptions accordées à certaines compagnies américaines ⁽²⁷⁾.

Mal maîtrisées, les sanctions économiques peuvent donc créer la discorde entre alliés et entretenir une défiance à long terme dès lors que les agendas stratégiques prévalent. Quand les Européens y voient une finalité diplomatique, les États-Unis préfèrent la puissance coercitive en défense de leurs intérêts.

La résilience économique aux sanctions

Dans une économie mondialisée, qui tire sa croissance de l’optimisation des échanges, les interdépendances constituent des angles d’attaque pour les sanctions. Cependant, passé l’effet initial, il faut comprendre les mécanismes d’adaptation qui opèrent sous contrainte, dans une économie par nature interactive. Plusieurs facteurs de résilience entrent en jeu : la diversification économique et financière, les réserves monétaires, les alliances commerciales ou encore le degré d’autonomie industrielle, énergétique ou technologique. Ainsi, à chaque fois que des sanctions ont été infligées à un État, leurs effets, visibles sur les court et moyen termes, ont laissé place à des contre-effets plus subtils sur le long terme – phénomène que la chercheuse Agathe Demarais compare à la réaction immunitaire ⁽²⁸⁾. Les États apprennent des sanctions infligées aux autres comme des effets produits sur leur propre économie.

Les sanctions secondaires mises en œuvre contre l’Iran, ainsi que les premiers paquets de sanctions imposés en 2014, ont incité la Russie à dé-dollariser ses réserves monétaires en faveur de l’or, du yuan et de la roupie, diminuant ainsi l’emprise occidentale. De même, Pékin et plus récemment Moscou ont développé une plateforme alternative à SWIFT ⁽²⁹⁾ et des moyens de paiement indépendants du système VISA-Mastercard. Enfin, pour se mettre à l’abri d’intrusions étrangères potentielles et contrôler les transactions sur son sol, la Chine a généralisé l’emploi du yuan numérique, aujourd’hui utilisé par plus de 300 millions de Chinois ⁽³⁰⁾.

De fait, en 2022, la Russie, bien que lourdement affectée par les paquets de sanctions occidentales dues à sa sous-estimation de l’efficacité européenne, ne s’est pas trouvée démunie pour y remédier. Confrontée aux difficultés économiques liées à la baisse de ses échanges commerciaux, elle a substitué ses importations et relancé son économie par la production interne. Par ailleurs, dès l’invasion de l’Ukraine, Moscou s’est appuyé sur ses partenaires d’Asie centrale, du Caucase, du Moyen-Orient ainsi que sur la Chine et l’Inde, pour contourner ou substituer les restrictions occidentales à l’import comme à l’export. Il faut noter que la chute des exportations européennes vers la Russie a ainsi été compensée par les importations de plusieurs pays du Caucase, suspectés d’héberger un réseau de réexportation de biens occidentaux sous sanctions ⁽³¹⁾.

L’effet « rally around the flag » ⁽³²⁾

La réaction qui naît des effets des sanctions économiques imposées à un État trouve son expression la plus virulente dans le champ de la psychologie. Visant à affaiblir, les sanctions aboutissent souvent à l’effet inverse, en nourrissant les craintes des conséquences économiques et en renforçant le sentiment national contre ceux qui sanctionnent, perçus comme les ennemis de la nation ⁽³³⁾. C’est une déclinaison du concept de psychologie comportementale « d’aversion à la perte », illustrant comment les pertes potentielles provoquent des réponses plus intenses que les gains équivalents.

Dans son analyse de l’entre-deux-guerres, l’historien Nicholas Mulder suggère que le nationalisme et la tendance autarcique de l’Allemagne et du Japon des années 1930 s’expliquent en partie par la « phobie du blocus » ⁽³⁴⁾ née du blocus franco-britannique imposé à l’Europe centrale pendant la Première Guerre mondiale. Les sanctions dont disposait la SDN ont ravivé la peur des privations dans un contexte social marqué par la crise économique, renforçant le nationalisme et la crainte de la domination des pays capitalistes. Les sanctions infligées à l’Italie en 1936 en protestation de son invasion de l’Éthiopie, n’ont eu aucun effet dissuasif sur l’Allemagne et le Japon. Au contraire, elles ont constitué un motif de déclenchement de leurs plans d’expansion territoriale ⁽³⁵⁾.

L’ombre portée des sanctions, maniée par la propagande nationale, renforce le narratif et la popularité des dirigeants des États visés. En Russie, les sanctions sont présentées comme une forme d’agression visant à affaiblir le pays, lui permettant d’apparaître comme la cible d’une hostilité injuste de la part de l’Occident. Il est légitime de se demander si les sanctions n’ont pas constitué in fine un levier utile au gouvernement russe pour faire passer des réformes impopulaires. Après avoir forcé les hauts fonctionnaires russes à leur trouver des parades, elles ont été brandies comme prétexte pour renforcer certaines règles ⁽³⁶⁾. C’est le cas des règlements imposés aux filiales de sociétés occidentales en Russie, considérablement durcis pour les dissuader de quitter le pays ou les forcer à brader leur fonds de commerce.

Enfin, les sanctions ignorent souvent l’effet d’entraînement qui peut résulter des mesures prises contre un État. En 2002, les sanctions européennes imposées au Zimbabwe, en réponse à des préoccupations concernant les violations des droits humains et l’absence de processus électoral libre et équitable, se sont heurtées à la résistance des États-membres de la Communauté de développement d’Afrique australe (SADC). Cette solidarité régionale – une sorte de « rally around the neighbour » ⁽³⁷⁾ – a ainsi totalement inversé l’effet recherché, bloquant plusieurs projets de coopération importants avec l’UE.

Redéfinir les perspectives stratégiques des sanctions

Dépasser l’éternel débat sur l’efficacité des sanctions

On l’a vu, les sanctions atteignent rarement leurs objectifs. Encore faut-il qu’ils soient définis et que des critères d’évaluation objectifs soient établis. Se pose en effet la question de l’état final recherché, de la temporalité de l’évaluation ou de l’impact du contexte géoéconomique.

Il est communément entendu qu’une sanction est un « instrument économique utilisé par un ou plusieurs acteurs internationaux à l’encontre d’un autre, dans le but d’influencer son comportement en matière de politique étrangère et/ou de sécurité » ⁽³⁸⁾. Or, chaque sanction répond d’un contexte et d’une intention politique qui lui sont propres. Alors que les sanctions sur l’Iran visaient à inciter le régime à entamer des négociations sur son programme nucléaire, celles infligées à la Russie relevaient davantage de la contrainte, sans escompter une réelle inflexion politique.

Il faut également comprendre que l’atténuation des effets des sanctions peut résulter d’une démarche assumée. Employé à des fins diplomatiques, un tel instrument s’accompagne d’une nécessaire dilution de médiation et cache parfois des finalités indirectes. Comme l’indique le chercheur Brendan Taylor, « bien que les décideurs politiques des grandes puissances invoquent généralement les sanctions dans le but déclaré de contraindre un acteur “cible” désigné publiquement, leur objectif réel est souvent de s’influencer mutuellement dans le contexte de l’exécution et de l’avancement de leurs grandes stratégies respectives » ⁽³⁹⁾. Les sanctions imposées par la Chine et la Russie à la Corée du Nord et à l’Iran dans les années 2000 ont notamment constitué un moyen d’établir des relations plus constructives avec Washington.

Par ailleurs, lorsqu’il s’agit d’influencer un État tiers, il peut y avoir une différence entre l’objectif affiché, qui s’inscrit dans le narratif, et l’objectif réellement poursuivi. D’autant que la mesure d’influence suppose des rationalités équivalentes entre les parties concernées. Or, en démocratie, il est difficile de se prononcer sur la transposition des effets économiques sur une population soumise à un appareil totalitaire, répondant de standards socioculturels différents. Enfin, faute de données accessibles et fiables, la mesure d’impact sur l’économie d’un État mis au ban du système international reste hasardeuse.

Il semble donc préférable de s’attacher à comprendre la manière dont les effets des sanctions se déploient, plutôt que de se risquer à une analyse contrefactuelle complexe, finalement très subjective.

Des conditions favorables d’emploi

Une revue de l’histoire des sanctions économiques permet de dégager quatre facteurs déterminants dans la manière dont leurs effets s’exercent : le temps de mise en œuvre, le ciblage, la préexistence de relations commerciales avec l’État ciblé et, le plus important, la coordination internationale ⁽⁴⁰⁾.

Tout d’abord, les sanctions répondent mieux aux objectifs précis. Ce sont de bons instruments pour cibler une entité, comme un individu ou une entreprise, par le gel de ses avoirs ou son interdiction d’accès aux plateformes de paiement. En revanche, cet effet sera de durée limitée. Les analyses montrent qu’au-delà de deux ans, une telle mesure perd de sa pertinence ⁽⁴¹⁾. À l’échelle d’un État, on peut considérer que c’est le temps nécessaire pour que son système économico-financier s’adapte, tel qu’il le ferait pour intégrer une nouvelle norme. À l’inverse, il faut en général du temps pour pénétrer l’économie d’un pays puissant. Le cas de l’Iran a montré qu’une dizaine d’années étaient nécessaires pour que les effets des sanctions se fassent sentir. Il faut dans ce cas chercher à les combiner sur le long terme selon une approche patiente, graduelle et cumulative ⁽⁴²⁾. Même si la Russie est, d’ores et déjà, touchée par la réduction de ses revenus en raison de l’Oil Price Cap imposé par le G7+, l’effet maximal des restrictions sur les équipements d’extraction et de transformation pétrolière ou gazière ne sera atteint qu’au cours du renouvellement de son parc d’exploitation ⁽⁴³⁾. Ce qui lui laisse l’opportunité de trouver, d’ici là, d’autres fournisseurs ou technologies.

Évidemment, plus les sanctions sont coordonnées au niveau international, plus leurs effets sont forts et limitent les contournements. La synchronisation des mesures européennes, américaines et britanniques a ainsi permis d’atteindre une taille critique suffisante pour infliger des effets à la hauteur de la Russie. Et à l’inverse, ces sanctions ne s’appliquant pas en dehors de l’UE, il n’a fallu que quelques mois pour que des réseaux de revente se mettent en place dans le Caucase, en Asie centrale et au Moyen-Orient.

Enfin, les démocraties sont plus sensibles aux sanctions. Leurs populations, très informées, sont plus vulnérables. Les impacts sur le système financier (inflation et taux d’intérêt) ou les effets socio-économiques projetés par l’image des pénuries et du chômage peuvent rapidement faire levier sur les dirigeants, par le biais de l’opinion. On ne peut pas en dire autant des régimes autoritaires qui manipulent l’information, jugulent la contestation et nourrissent au contraire le sentiment d’agression.

« Une forme de politique par d’autres moyens » ⁽⁴⁴⁾

Les sanctions économiques ne projettent pas uniquement une force matérielle, mais également des valeurs politiques, sociales et culturelles ⁽⁴⁵⁾. Leurs effets peuvent s’étendre de la puissance symbolique ou diplomatique à la coercition non armée, englobant des leviers politiques et des registres de motivation très différenciés ⁽⁴⁶⁾. Relevant de l’influence, de l’incitation, ou de la contrainte vis-à-vis d’un État, les sanctions s’inscrivent dans la « dialectique des volontés ». Ce sont donc des instruments à portée politique, dont les effets doivent être gradués et pilotés au plus haut niveau de l’État, en cohérence avec la stratégie globale poursuivie.

Nous pouvons tirer de cette analyse trois schémas d’emploi type, selon le contexte géostratégique.

• Les sanctions économiques « limitées », à vocation diplomatique, semblent plus pertinentes face à une crise limitée dans laquelle on estime plausible de parvenir à infléchir le comportement de l’État déviant. Il s’agit d’imposer des mesures graduelles et réversibles, soutenues par des garanties de levée pour renforcer l’effet d’incitation à la négociation, voire des compensations associées à des preuves de respect des engagements, pour mieux gérer « l’après-sanctions ». Toute la subtilité de l’exercice tient dans le dosage des effets et dans les garanties associées. Dans le cas iranien, les excès des sanctions secondaires américaines et le manque de bénéfices tangibles ont forgé l’inimitié de Téhéran envers les États-Unis et convaincu le régime qu’il n’avait pas intérêt à modifier son comportement ⁽⁴⁷⁾.

• L’emploi de sanctions « coercitives » s’entend dans le contexte d’une crise avancée face à un État résolu à ne pas céder. Tout en restant sous le seuil de la confrontation, ces mesures visent à dégrader le rapport bénéfice-coût à son détriment. Cela sous-entend d’avoir réduit en amont les interdépendances avec ce pays et de disposer d’une économie résiliente pour en supporter le coût. La pratique coercitive des sanctions secondaires américaines, combinée à des restrictions sur les exportations et les échanges de technologie correspond à ce scénario ⁽⁴⁸⁾. Pour l’UE, ce scénario rappelle l’importance de l’autonomie stratégique (énergie, minerais, métaux, etc.). Il ouvre la réflexion aux manières de renforcer les régimes de sanctions européennes, en les dotant par exemple d’un volet secondaire, en utilisant l’euro et le marché unique comme levier de pression. En complément, le développement de « sanctions positives » pourrait être imaginé comme contrepartie, à l’instar du projet mis en place par les pays de l’Entente entre 1916 et 1922, pour mobiliser « des ressources […] par le biais des mêmes marchés mondiaux dont ils coupaient les puissances centrales » ⁽⁴⁹⁾. L’idée d’exploiter les revenus financiers générés par les avoirs gelés découle de cette logique.

• Enfin, en cas de confrontation, il faut pousser la réflexion jusqu’à l’intégration des sanctions économiques dans une stratégie de « guerre totale ». Un tel scénario nous ramène à l’origine de sanctions : une arme de pure coercition en soutien de la force armée. Il soulève l’enjeu de la coordination des stratégies économique et militaire, et, pour la France, de la coordination de son appareil interministériel et interservices ⁽⁵⁰⁾ avec les forces armées.

Conclusion

Les sanctions opposent plusieurs écoles de pensée. D’une part, les opposants qui arguent de leur inefficacité statistique ; d’autre part, les partisans qui rétorquent par la nécessité de créer des conditions favorables ; et enfin, les « symbolistes » qui mettent en avant le message porté par les sanctions sur les plans international et domestique ⁽⁵¹⁾. Cette étude veut montrer que pour peser dans la « dialectique des volontés », les sanctions ne peuvent se suffire à elles-mêmes et qu’elles doivent être pensées comme les composantes d’une stratégie globale éclairée.

Du signalement stratégique en passant par la diplomatie jusqu’à la coercition, les sanctions offrent un panel d’options et d’effets qui doivent être ciblés, gradués et ajustés en permanence. Ce processus est essentiel face à un État qui tente de s’adapter à ces mesures, de les contourner, voire de les retourner à son avantage. Ainsi, pour porter des effets décisifs, les sanctions économiques doivent reposer sur des bases de puissance solides : une économie et une population résilientes, capables d’en supporter les contrecoups ; une diplomatie alignée pour emporter l’adhésion des partenaires et défendre les intérêts nationaux ; des forces armées, capables de les appuyer dès le temps de paix et jusqu’en situation de crise, voire de prendre le relais en cas de confrontation.

L’invasion de l’Ukraine a rappelé la nécessité de reconsidérer les rationalités limitées qui influencent la décision d’un État déviant, et le besoin de diversifier les mesures pour peser contre celui-ci. Les sanctions économiques tentent, au moins partiellement, de répondre à cet enjeu.

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Entretiens

Secrétariat général pour la défense et la sécurité nationale (SGDSN).

Secrétariat général des Affaires européennes (SGAE).

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Institut de recherche stratégique de l’École militaire (Irsem).

(1) Mulder Nicholas, The Economic Weapon: The Rise of Sanctions As a Tool of Modern War, Yale University Press, 2023, p. 296.
(2) Ibidem, p. 6.
(3) Beaufre André, Introduction à la stratégie, Hachette Littératures, 1998.
(4) U.S. Treasury’s Office of Foreign Assets Control, créé en 1950 pour administrer l’embargo imposé à la Corée du Nord.
(5) Mises en œuvre par les États-Unis en vertu du principe d’extraterritorialité.
(6) Norvège, Royaume-Uni, Canada, Australie, Nouvelle-Zélande, Japon, Corée du Sud, Taïwan, Singapour, Suisse.
(7) 13 paquets de sanctions au 23 février 2024, d’autres sont en cours d’élaboration.
(8) Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication, société de droit belge.
(9) Au titre de l’article 29 du Traité de l’Union européenne (https://eur-lex.europa.eu/).
(10) Acte juridique d’application générale, il définit le champ d’application et les modalités de leur mise en œuvre des sanctions.
(11) Article 215 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ou TFUE (https://eur-lex.europa.eu/).
(12) Duchâtel Mathieu, « Comment penser la sécurité économique ? », Note d’enjeux, mars 2024, Institut Montaigne, 46 pages (https://www.institutmontaigne.org/).
(13) Mulder N., op. cit., p. 4.
(14) Ibid, p. 13.
(15) Le Pacte de la Société des Nations, 1919 (https://www.ungeneva.org/fr/about/league-of-nations/covenant).
(16) 300 000 à 400 000 morts de faim et maladie en Europe centrale, et 500 000 dans les provinces ottomanes du Moyen-Orient.
(17) Charte des Nations unies (https://www.un.org/fr/about-us/un-charter/full-text).
(18) Subsidiary Organs of the United Nation Security Council, « Fact Sheets », 2023 (https://www.un.org/).
(19) Nivet Bastien, « Les sanctions internationales de l’Union européenne : soft power, hard power ou puissance symbolique ? », Revue internationale et stratégique, n° 97, 2015/1 (https://www.cairn.info/).
(20) La PESC promeut la sécurité internationale et de l’UE, le respect des droits de l’homme et les valeurs de démocratie.
(21) EU Sanctions Map (https://www.sanctionsmap.eu/).
(22) Souvent confondues avec les composantes secondaires des sanctions car répondant au même objectif, mais techniquement différentes.
(23) Demarais Agathe, Backfire: How Sanctions Reshape the World Against U.S. Interests, Columbia University Press, New York, 2022, p. 63.
(24) Les banques y consacrent 15 % de leurs effectifs.
(25) Ibid., p. 115.
(26) Ibid., p. 73.
(27) Exxon a poursuivi ses activités sur l’ensemble de ses sites en Russie jusqu’en mars 2022 et au-delà, au sein d’une Joint-Venture sur l’île de Sakhaline. Voir Demarais Agathe, Backfire, op. cit., p. 85.
(28) Demarais Agathe, « 10 points sur les sanctions », Le Grand Continent, 18 janvier 2023 (https://legrandcontinent.eu/fr/2023/01/18/10-points-sur-les-sanctions/).
(29) China’s Cross-Border Interbank Payment System, développé en 2020 et regroupant plus de 1 300 banques.
(30) Demarais A., « 10 points sur les sanctions », op. cit.
(31) Valat Hadrien, « Guerre en Ukraine : les voisins de la Russie soupçonnés de l’aider à contourner les sanctions », Les Échos, 22 février 2024 (https://www.lesechos.fr/).
(32) Galtung John, « On the Effects of International Economic Sanctions: With Examples from South Rhodesia », World Politics, vol. 19, n° 3, avril 1967, p. 378-416.
(33) Coulomb Fanny et Matelly Sylvie, « Bien-fondé et opportunité des sanctions économiques à l’heure de la mondialisation », Revue internationale et stratégique, n° 97, 2015/1 (https://www.cairn.info/).
(34) Mulder N., op. cit., p. 9.
(35) Ibid.
(36) Entretien à l’Institut de recherche stratégique de l’École militaire (Irsem).
(37) Nivet B., op. cit.
(38) Taylor Brendan, Sanctions As Grand Strategy, International Institute for Strategic Studies (IISS), 2010, p. 12.
(39) Ibid., p. 14.
(40) Demarais A., Backfire: How Sanctions Reshape the World Against U.S. Interests, op. cit., p. 39.
(41) Demarais A., « 10 points sur les sanctions », op. cit.
(42) Ibid.
(43) Pour cette raison, mais plus largement à cause de la déstabilisation de son marché d’exportation due à la guerre, l’Agence internationale de l’énergie (AIE) estime que le gaz russe ne pèsera plus que 15 % dans le marché mondial en 2030, contre 30 % en 2021 (https://iea.blob.core.windows.net/). Voir aussi Chyong Kong, Corbeau Anne-Sophie, Joseph Ira et Mitrova Tatiana, Future Options For Russian Gas Exports, Columbia SIPA, janvier 2023 (https://www.energypolicy.columbia.edu/).
(44) Mulder N., op. cit.
(45) Ibid., p. 296.
(46) Nivet B., op. cit.
(47) Demarais A., « 10 points sur les sanctions », op. cit.
(48) Face à la fragmentation financière, le contrôle des exportations de composants critiques (semi-conducteurs) et minerais stratégiques (terres rares) pourrait devenir un levier de pression important.
(49) Mulder N., op. cit., p. 12.
(50) Qui repose principalement sur le MEAE et le Mefsin, sous la supervision du SGAE pour les sanctions européennes et le SGDSN pour les mesures de lutte contre la prolifération, le terrorisme et le contrôle des matériels de guerre.
(51) Taylor B., op. cit.