Le projet d’Europe de la défense naît rapidement après la fin de la Seconde Guerre mondiale. Dès 1948, est créée l’Union occidentale qui regroupe alors Belgique, France, Luxembourg, Pays-Bas et Royaume-Uni. Instituée par le Traité de Bruxelles, cette coopération économique, sociale et culturelle inclut un volet de défense collective et prévoit un système d’assistance mutuelle automatique en cas d’agression armée en Europe.

Les institutions

Un processus lent et qui suscite certaines oppositions

L’échec de la Communauté européenne de défense (CED)

À l’aube des années 1950, alors que les tensions Est-Ouest se cristallisent et que les États-Unis appuient le réarmement de la République fédérale d’Allemagne (RFA), Jean Monnet présente à René Pleven un projet de Communauté européenne de défense, visant à instituer une armée sur un fondement supranational. Le Traité de Paris instituant la CED est signé en 1952 par la France, l’Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas, la Belgique et la RFA mais le Parlement français le refuse par un vote d’août 1954, sur fond de crise politique interne. Les souverainistes ont alors bien perçu que définir l’armée exige de définir un pouvoir politique pour la diriger ; en d’autres termes, la création d’un État fédéral européen. Il faut également mentionner que sous le Gouvernement de Pierre Mendès-France, le programme nucléaire français, encore secret, en est à ses premiers balbutiements. Or, le Traité limite la possession par les États-membres de plutonium. Dès 1952, la France propose donc pour la CED un amendement qui préserverait son autonomie stratégique en matière de nucléaire militaire, ce que les alliés refusent. Cette alternative entre un nucléaire commun et l’absence d’armée européenne est également un élément poussant les Français au rejet de la CED.

Cet échec significatif marque les esprits puisque le Traité de Rome, trois ans plus tard, n’évoque même pas le domaine de la défense. Nous pouvons seulement signaler l’évolution de l’Union occidentale en Union de l’Europe occidentale (UEO) à partir de 1954, et qui constitue le cadre institutionnel des échanges en matière de sécurité et de défense européenne. L’échec de la CED semble donc marquer significativement les esprits en Europe, car il n’y a aucune évolution notable dans le domaine de l’Europe de la défense avant le Traité de Maastricht (1992).

La défiance américaine à l’égard d’une Europe de la défense

Cet échec du projet d’une Europe de la défense, démontre l’incapacité des Européens à organiser leur autonomie stratégique vis-à-vis des États-Unis. Un échec qui semble également lié à un manque d’adhésion des partenaires des Européens pour ce projet, et notamment de la part des Américains ; ces derniers n’étaient en effet pas favorables à un dispositif d’armée européenne, leur objectif principal étant à cette époque le réarmement de l’Allemagne au sein du cadre atlantiste, et non européen, ce pour faire face à une éventuelle avancée soviétique en Europe centrale. Cette réticence s’est poursuivie après la guerre froide : les États-Unis ont eu l’intention de préserver par tous les moyens nécessaires leur statut d’unique « system-determining state (et de) system-influencing state » ⁽¹⁾. On comprend dès lors leur insistance pour que l’affirmation d’une « identité européenne de sécurité et de défense » ⁽²⁾ n’entraîne pas une rupture des liens établis par l’atlantisme.

L’adhésion imparfaite des États-membres de l’UE à cette Europe de la défense

Le processus de construction d’une Europe de la défense a suscité de nombreux clivages même chez les partenaires européens les plus solides. En effet, face au Plan Pleven, les Allemands se sont divisés. Cette défiance allemande à l’égard de la CED est également liée aux dispositions discriminatoires envisagées par le projet français à l’égard du statut militaire de la RFA et à la crainte de perdre tout espoir de réunification avec l’Allemagne de l’Est. Ce scepticisme a perduré du côté allemand et s’est concrétisé tout particulièrement en 1963 avec le Traité de l’Élysée proposé par de Gaulle et Adenauer. Traité auquel le Bundestag de la RFA a rajouté un préambule mentionnant tous les points écartés par le général de Gaulle ⁽³⁾, comme la « défense commune dans le cadre de l’Alliance de l’Atlantique Nord ». On remarque bien ici le souhait de la RFA de ne pas s’écarter de l’Alliance atlantique et de la protection américaine.

Un projet soutenu mais tributaire de processus de décision lourds

Une volonté d’accélérer l’effort d’autonomie stratégique

Le Traité de Maastricht du 7 février 1992 constitue un véritable tournant dans le processus de construction européenne. Son but premier est de jeter les fondements d’une diplomatie européenne pour faire de l’Europe un acteur de premier plan sur la scène internationale. Le projet d’une union monétaire demeure le plus ambitieux. Cette disposition entraîne un certain mécontentement : plusieurs États dénoncent une obsession économique au détriment d’une politique étrangère commune permettant une intervention à l’étranger. D’autres craignent pour la souveraineté de leur État. Il n’est ratifié qu’en faisant jouer une clause d’opting out – ou options de retrait – dans les domaines de la monnaie et de la politique étrangère. Le Traité de Maastricht dépasse donc le cadre économique pour jeter les bases d’une politique européenne commune. En effet, il instaure un mécanisme de coopération politique concernant les sujets européens de politique étrangère, de défense et de sécurité : la PESC ou Politique étrangère et de sécurité commune. Chaque décision doit être votée à l’unanimité ⁽⁴⁾. Si la PESC définit un cadre de décision commune européenne, les États-membres conservent leur liberté d’action, à la seule condition que leur propre politique étrangère n’aille pas à l’encontre de la politique commune définie par la PESC. En outre, la Déclaration de Petersberg ⁽⁵⁾ de 1992 précise le rôle de l’UEO et pose les bases d’une politique de sécurité et de défense réellement commune, en coopération avec l’UE et l’Otan.

Le Traité de Lisbonne ⁽⁶⁾ du 13 décembre 2007 parachève les différents efforts de l’ensemble des États européens pour créer une politique de défense européenne. La Politique européenne de sécurité et de défense (PESD), mise en place lors du Traité de Nice ⁽⁷⁾ de 2001, devient la Politique de sécurité et de défense commune (PSDC). Les objectifs du Traité sont le maintien de la paix, la prévention des conflits ainsi que le renforcement de la sécurité internationale en dehors du territoire de l’UE ⁽⁸⁾, et constituent une révision et une avancée majeure du Traité de Maastricht (TUE) avec la création du Haut Représentant pour la PESC ⁽⁹⁾ dont les fonctions sont définies dans l’article 18 du Traité sur l’UE ⁽¹⁰⁾.

En 2016, la France et l’Allemagne ont repris le projet d’une coopération structurée permanente (CSP ou PESCO). L’intérêt de cette coopération consiste à concrétiser un engagement souhaité depuis 1999 en faveur d’une Europe de la défense pour permettre à l’UE de renforcer ses capacités militaires afin de s’imposer comme acteur militaire sur la scène internationale ⁽¹¹⁾. Nous y reviendrons.

Un processus de décision lourd

Les procédures de décision constituent un volet important de la question. La PESC/PSDC reste de nature essentiellement intergouvernementale et ne saurait être soumise à des actes législatifs ⁽¹²⁾. Il paraît donc particulièrement délicat d’obtenir un consensus sur des questions régaliennes. Si la PSDC existe bien dans le droit positif de l’UE, son exécution et ses réalisations restent encore entièrement dépendantes du bon vouloir des États-membres.

Pour autant, le volontarisme dont fait preuve le droit communautaire a bien trouvé quelques échos : c’est notamment le cas de l’Agence européenne de défense (AED). Créée en 2004, celle-ci apparaît comme un organe complémentaire pour le soutien des projets de coopération dans le domaine de la défense européenne. Ses fonctions sont définies par l’article 45 du TUE. Elle a pour but de permettre une amélioration progressive et graduelle des capacités militaires des États-membres et ainsi, encourage la recherche et le développement dans les secteurs de la planification industrielle et technologique de la défense. Celle-ci constitue également un espace de discussion. Ces discussions et ces projets recouvrent un vaste panel d’activités dans le domaine de la défense, comme l’harmonisation des capacités opérationnelles, la recherche pour le développement technologique, le soutien des opérations de la PSDC. Depuis mai 2017, l’AED s’est aussi vu confier le rôle d’« opérateur central des activités liées à la défense financées par l’UE » ⁽¹³⁾.

Une impulsion vers une Europe de la défense, mais une réalité opérationnelle bien modeste

Il existe aujourd’hui une réelle volonté de la part, et des États-membres, et des instances communautaires, dans le domaine de la politique étrangère et de défense. Il est important de noter que les institutions de l’UE se sont de plus en plus impliquées et ont montré une véritable créativité pour contourner le verrou de l’unanimité. Deux institutions nous semblent révélatrices de cette volonté : l’AED, déjà évoquée, et le Service européen pour l’action extérieure (SEAE), créé en 2010 par une décision du Conseil. Il est composé de services issus de la Commission européenne, du secrétariat du Conseil et de diplomates des États-membres. Placé sous l’autorité directe du Haut Représentant pour la PESC, il est chargé de mettre fin aux rivalités bureaucratiques et d’assurer une plus grande cohérence dans l’action extérieure de l’UE. En assistant le HR, le SEAE vient donner une structure véritablement européenne pour les opérations et les politiques de la PESC/PSDC.

Il faut ici étudier également l’établissement de la CSP qui représente la plus grande avancée de l’Europe de la défense ces dernières années. La CSP est une disposition du Traité de Lisbonne et, donc, un instrument parfaitement intégré au droit de l’Union. Alors que la PSDC incombe à tous les États-membres de l’Union ⁽¹⁴⁾, la CSP est une sorte d’alliance des volontaires pour les États qui veulent aller plus loin dans les domaines militaires. Le 11 décembre 2017, le Conseil de l’UE adopte une décision sur la CSP entre 25 États-membres. Ceux-ci adoptent une liste de 17 projets, validée officiellement par le Conseil européen du 6 mars 2018. En novembre 2018, 17 nouveaux projets s’y ajoutent. Le budget prévu en 2017 était de 1,5 milliard d’euros par an.

Pour autant, cette avancée pour l’Europe de la défense révèle des fragilités et des divisions internes à l’UE. Celles-ci sont, d’abord, des divergences de priorités. Pour bon nombre d’États-membres, l’Europe de la défense est loin d’être capitale. Certains pays d’Europe centrale et orientale entendent surtout conduire une ligne politique alternative à l’axe Paris-Berlin. La responsabilité du couple franco-allemand est pourtant grande : devant les incertitudes quant à l’avenir des relations atlantiques, il a un rôle moteur à jouer pour que la CSP devienne un succès. Bruxelles doit agir en soutien et jouer un rôle de coordinateur privilégié, mais ne peut prétendre au monopole des solutions quand il s’agit de l’autonomie stratégique de l’Union. En revanche, l’implication de pays tiers est indispensable. Une coopération inédite entre Bruxelles et les capitales des États-membres engagés dans la CSP est indispensable afin que celle-ci ne soit pas considérée comme une fin mais comme un début.

L’organisation militaire de l’UE

Le développement capacitaire de l’UE au centre des préoccupations de la PSDC

Il existe au sein de l’UE différents organes traitant de questions de défense. L’articulation entre ces acteurs est relativement complexe : certains dépendent du Conseil européen, d’autres de la Commission. Récemment, c’est la dimension industrielle (sous égide de l’AED) qui a bénéficié de la plus grande dynamique (Plan de mise œuvre sur la sécurité et la défense ⁽¹⁵⁾ et plan d’action européen de la défense ⁽¹⁶⁾).

L’AED se veut être une interface des politiques militaires de l’UE. Le Conseil statue à la majorité qualifiée pour toutes les questions liées au statut et au budget. Sinon ce sont les États eux-mêmes, constitués en groupes de travail selon les thématiques et projets dans lesquels ils souhaitent s’impliquer, qui prennent des décisions. Plusieurs pays non-membres de l’UE (Norvège, Suisse ou Ukraine) ont conclu des accords de coopération avec l’AED. Une des grandes limites de l’AED est son budget relativement faible, bloqué par le Royaume-Uni qui ne souhaite pas augmenter les contributions. Il est difficile de faire fonctionner les instances intergouvernementales de l’AED car les États ne s’entendent pas. On lui demande de prendre des initiatives et les États attendent de voir s’ils souhaitent les appliquer, aucune décision n’étant contraignante. L’AED souffre de cette nécessité de s’accorder à l’unanimité des 27 dans un environnement où l’intérêt national prime souvent. Depuis sa création, elle n’a jamais eu la direction d’un programme d’armement, d’autres instances multilatérales lui étant préférées telle que l’Organisation conjointe de coopération en matière d’armement (Occar) ⁽¹⁷⁾. Concernant l’armement, le Fonds européen de défense (FED) fut mis en place en 2017. Ses objectifs recouvrent deux volets, l’un concerne la recherche, l’autre le développement d’armement. La recherche sur de nouvelles technologies de défense proprement européennes doit percevoir, à partir de 2020, 500 millions par an. De même, le développement et l’acquisition d’armement commun entre les États-membres, facilitant ainsi l’interopérabilité, seront gratifiés de 500 M € en 2019 et 2020, puis 1 Md après 2020 (en plus d’éventuels partenariats nationaux) ⁽¹⁸⁾. Cette décision vise avant tout à faire des économies au niveau des budgets nationaux grâce à une meilleure coopération, évitant ainsi un gaspillage de financements et d’énergies ⁽¹⁹⁾.

De surcroît, face à l’impossibilité de dégager un budget suffisant devant, à terme, renforcer les capacités militaires des États-membres, la CSP, chargée de faire converger les capacités militaires des États-membres, ne fut effectivement mise en place qu’en 2017, bien que prévue initialement en 2009 ⁽²⁰⁾. Elle s’inscrit pleinement dans la PSDC. Celle-ci regroupe 25 des 28 États-membres (hormis le Royaume-Uni, le Danemark et Malte). En effet, bien que la France, très volontariste, avançait le fait de progresser, tout d’abord, à partir d’un noyau dur d’États motivés et disposant de capacités militaires suffisantes, l’Allemagne a imposé une vision inclusive visant à englober le plus de partenaires possible ⁽²¹⁾. Par une série d’engagements contraignants, les membres devront consacrer au minimum 20 % de leur budget de défense aux équipements et 2 % au développement technologique, même si ces engagements existaient déjà depuis 2007, mais n’étaient jamais entrepris par les membres. De surcroît, 20 engagements furent pris, dont 17 à vocation capacitaires.

D’après le rapport européen de la Direction générale des politiques externes de l’Union de juillet 2017 : « [La CSP] a pour ambition d’établir un processus destiné à générer une capacité autonome de gestion de crises qui surviennent à l’extérieur de l’Union et qui l’impactent directement » ⁽²²⁾. En somme, il s’agit pour les Européens d’acquérir une autonomie stratégique militaire afin de pouvoir défendre ses intérêts hors de ses frontières. Pour cela, la coopération entre les États doit être rendue plus cohérente et plus solide, notamment au niveau de l’industrie de l’armement. Le fait que 25 États de l’Union participent à la CSP ne doit aucunement occulter que certains tiennent à ce que cette initiative n’affaiblisse en rien l’Otan et donc, bien que ne voulant pas se retrouver marginalisés au sein de l’UE, se montrent peu enthousiastes à l’idée de privilégier l’Europe de la Défense plutôt que l’Otan. D’autant plus que la CSP veut privilégier les coopérations d’armement au sein de l’UE plutôt que les programmes nationaux, engendrant des frictions avec des États producteurs d’armes nationales. Les missions, loin d’être exclusivement militaires, sont, à vrai dire, essentiellement civiles dans l’immédiat.

Avant d’être en mesure de lever, équiper, entraîner et projeter une armée dite « européenne », encore faut-il la financer. Or, il est clairement dit dans l’article 42 (§ 2) du TUE que l’UE ne peut prendre en charge « les dépenses afférentes à des opérations ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense ». Elle s’est donc dotée de différents organismes capables, théoriquement, de lever des fonds afin de financer l’armement et le personnel. C’est dans cette optique que le mécanisme de financement « Athena » fut mis en place le 1^er mars 2007. Cette procédure devait fournir aux États-membres engagés dans des opérations sous égide de l’UE un financement et une prise en charge d’une partie des dépenses de fonctionnement et de logistique. Ce système est géré par un administrateur mais le véritable pouvoir est entre les mains d’un comité spécial composé d’un représentant de chaque État-membre. D’emblée, on saisit la difficulté de la prise de décision, notamment en cas d’urgence, puisqu’il faut l’unanimité avant de débloquer ces fonds. À cela s’ajoutent une procédure et des démarches complexes qui font que cette organisation n’est quasiment jamais sollicitée par les commandants des opérations ⁽²³⁾. Par conséquent, une réforme s’est avérée nécessaire afin de la remplacer.

Des structures opérationnelles complexes

La montée en puissance de la PESC initiée par le Traité de Lisbonne, a conduit à intégrer les organes militaires de l’UE au sein du SEAE. Celui-ci n’apparaît alors plus comme un simple outil diplomatique mais bien comme l’instrument dont dispose l’Union pour conduire son action extérieure, dans toutes ses composantes.

Alors que l’Otan, organisation essentiellement militaire dispose de structures de commandement permanentes couvrant tous les niveaux, l’UE a longtemps été présentée comme une puissance essentiellement économique, un « nain militaire », dont la défense commune apparaissait jusqu’à peu comme une faible priorité. Davantage adepte d’un Soft Power, que d’un Hard Power (ou tout du moins d’une combinaison efficace de ces deux types de puissance, le Smart Power) elle a relativement peu développé ses structures militaires. L’exécution de ces missions, quant à elle, ne peut s’appuyer sur aucun moyen réellement européen puisqu’elle « repose sur les capacités fournies par les États-membres » ⁽²⁴⁾.

Conformément à la stratégie globale de l’UE ⁽²⁵⁾, qui insiste sur la nécessité d’adopter une « approche intégrée des conflits » ou « approche globale », les structures militaires de l’UE sont en général doublées d’un équivalent civil. Il s’agit de faire travailler ensemble, de la manière la plus efficace possible, civils et militaires, afin de résoudre des crises dont le volet militaire ne constitue le plus souvent qu’un aspect ⁽²⁶⁾.

Ainsi, au sommet de la complexe structure de la PESC, on trouve des comités chargés de préparer les décisions du Conseil et d’en surveiller la bonne application. Le Comité politique et stratégique (CoPS), composé des 28 Ambassadeurs des États-membres, est chargé de proposer au Conseil ou au Haut Représentant, les orientations stratégiques et les options politiques en matière de politique étrangère ainsi que « d’assurer la direction stratégique et le contrôle politique des opérations de gestion de crise » ⁽²⁷⁾. Il est assisté dans ses travaux du Comité militaire de l’UE, composé des 28 Chefs d’état-major des États-membres, mais aussi du Comité chargé des aspects civils de la gestion des crises (CivCom), compétent pour les actions non-militaires décidées par l’UE sur des théâtres extérieurs.

Organe militaire le plus élevé de l’Union, le Comité militaire dirige les travaux de l’État-major de l’UE, principale structure militaire permanente communautaire, qui apporte au sein du SEAE l’expertise proprement militaire, et couvre quasiment l’ensemble des missions généralement dévolues à un état-major stratégique (veille stratégique, planification et conduite des opérations, génération de capacités militaire, formation et entraînement, informatique et communication, etc.).

La double structure civilo-militaire rendue nécessaire par l’approche intégrée des conflits se retrouve dans le domaine de la planification et de la conduite des opérations. En effet, depuis 2009, existe au sein du SEAE une direction dédiée à la gestion de crise et à la planification civilo-militaire des opérations afférentes : le Crisis Management and Planning Directorate (CMPD) dont le rôle est de déterminer les différentes options (civile, militaire, ou un savant mélange entre les deux) offertes à l’Union pour intervenir lors d’une crise internationale. Elle s’appuie pour cela sur deux structures jumelées : la Civilian Planning and Conduct Capacity (CPCC) et son alter ego militaire, la Military Planning and Conduct Capacity (MPCC), qui, en tant qu’entité purement militaire, relève de l’État-Major de l’UE. La même dualité est observable dans la fonction renseignement, indispensable à la veille et à l’évaluation stratégiques, ainsi qu’à la préparation de réponses en cas de crise, fonction apparue tardivement – du moins officiellement – au sein de l’Union.

Pour commander et conduire ses opérations au niveau stratégique, l’UE peut depuis 2003 et les premières missions militaires conduites sous sa bannière, s’appuyer sur des postes de commandement nationaux (OHQ, Operation Head Quarters ⁽²⁸⁾), mis à disposition par certains États-membres pour accueillir un état-major multinational à même de planifier et conduire l’opération. Cet état-major agit sous l’autorité du Commandant d’opération, officier général désigné par le Conseil et placé sous le contrôle politique du CoPS.

En 2004, il a été décidé de développer une capacité supplémentaire en créant un Centre d’opérations à Bruxelles, l’EU Operations Center. Ce centre non-permanent est censé être mis à contribution notamment lorsqu’une coordination civilo-militaire est nécessaire. Il a été activé pour la première fois en 2012, pour coordonner – et non pour commander – les missions civiles et militaires de l’UE dans la Corne de l’Afrique et leur apporter un soutien dans les processus de planification et de conduite. Son mandat a été étendu depuis 2014 aux missions de l’UE conduites au Sahel ⁽²⁹⁾.

Enfin, l’UE peut, par le biais des Accords dits « Berlin + » (30), conclus en 2002, faire appel aux capacités de planification et de conduite de l’Otan pour ses propres opérations. Après avoir été freinés par les tensions entre la Turquie et la Grèce à propos de Chypre, ces accords ont finalement permis la conduite des opérations européennes – Concordia en Macédoine et Althea en Bosnie-Herzégovine – par la structure de commandement de l’Otan : l’OHQ européen était alors situé au SHAPE à Mons et l’adjoint européen du SACEUR, désigné « Operation Commander ». Cependant dans les deux cas, les Accords Berlin + ont davantage été utilisés pour transférer formellement une mission déjà existante à l’UE, plutôt que pour l’aider à planifier et mettre sur pied une nouvelle opération ⁽³¹⁾. L’entrée de Chypre et de Malte dans l’UE a ravivé les tensions avec la Turquie, ce qui complique à nouveau la mise en œuvre de ces accords.

Il convient néanmoins de souligner qu’à l’exception du SHAPE, aucune de ces structures n’est armée en permanence. Elles n’offrent donc probablement pas la même réactivité et la même efficacité qu’un état-major entraîné, dont les membres se connaissent. De plus, l’UE présente, par rapport à l’Otan, le défaut de ne pas disposer de structures de commandement de niveau opératif et tactique permanentes. Ceci réduit ses capacités à mettre sur pied rapidement une force militaire capable de mener effectivement des opérations.

Des forces armées opérationnelles difficilement exploitables

On observe le développement et l’échec relatif des forces opérationnelles internes à l’UE (battlegroups) lorsque certaines initiatives multinationales réussissent mieux. Quoi qu’il en soit de nouveaux enjeux se profilent qui semblent être pris en compte par l’UE bien que l’armée européenne soit encore loin d’être effective.

Les battlegroups ⁽³²⁾ trouvent leur origine dans les suites de l’opération Artémis (République démocratique du Congo, 2003), première opération autonome de l’UE. À la suite de celle-ci, Britanniques, Français et Allemands proposent une nouvelle forme « d’armée européenne », acceptée en 2004. Ce sont des groupements tactiques rapidement déployables sur une courte durée d’environ 1 500 hommes avec des appuis tactiques et logistiques, conçus pour des missions de trente jours, renouvelable jusqu’à cent-vingt jours. Ils sont mis tour à tour à la disposition de l’UE par les États-membres pour une durée de 6 mois. Le but de ces groupements est essentiellement un soutien à la paix dans son maintien ou son rétablissement sur une courte période. L’article 43-1 du Traité sur le fonctionnement de l’UE liste les domaines dans lesquels les battlegroups peuvent agir ⁽³³⁾.

Depuis 2007, ces groupements sont censés être pleinement opérationnels. Cependant l’UE peine à les utiliser : les réponses otanienne ou nationale leur ont été privilégiées. La décision d’engager un battlegroup se fait à l’unanimité des membres du Conseil (ainsi qu’une autorisation du Conseil de sécurité de l’ONU) ce qui explique la place des intérêts nationaux dans le processus. Bien que paralysés, les battlegroups ont l’avantage de favoriser les entraînements conjoints et de renforcer l’interopérabilité entre armées ⁽³⁴⁾. Le problème se situe également au niveau des États et de leur volonté à garder un maximum de souveraineté sur les décisions d’engagement militaire. La plupart ne sont pas prêts à mettre en commun leurs capacités et à déléguer leur souveraineté à ce niveau. Le but est ainsi de ne pas former de précédent juridique afin de garder un maximum de souplesse dans l’engagement.

D’ailleurs, la dimension opérationnelle de la CSP reste également assez vague et ne permet pas d’appréhender clairement les moyens mis en œuvre pour accentuer la collaboration entre les armées nationales. De surcroît, les règles d’engagement, différentes selon les États-membres, pourraient difficilement être mises en commun. Tant que la souveraineté demeurera la dernière garante des règles d’engagement militaire, il est peu probable qu’une armée proprement européenne soit envoyée sur un théâtre externe à l’UE. Par conséquent, l’autonomie stratégique de l’UE reste très faible en comparaison de l’Otan notamment ⁽³⁵⁾. On en vient donc à penser que la CSP, encore très jeune, pierre angulaire de la dimension armée de l’UE, est plus un instrument de développement capacitaire et sécuritaire qu’un outil de défense opérationnel.

Si l’Europe de la Défense souffre d’un manque de capacités réellement européennes, certaines initiatives ont permis d’aller plus loin dans l’intégration des forces et des missions des États-membres comme l’Eurocorps ou l’EATC.

L’Eurocorps ⁽³⁶⁾ n’est pas subordonné à une organisation de commandement spécifique et peut s’engager à la demande de diverses organisations telle que l’UE, l’ONU, l’Otan ou encore l’OSCE. Cinq pays européens (France, Allemagne, Belgique, Espagne et Luxembourg) sont à la tête de cet État-major ainsi que 4 pays associés (Grèce, Turquie, Italie et Roumanie ⁽³⁷⁾). Le corps armé est basé à Strasbourg et a été créé au Sommet de La Rochelle en 1992 par la France et l’Allemagne. Le nom actuel, depuis 2002 est Corps de réaction rapide européen (CRR-E). Le Corps a déjà été employé dans de nombreuses actions qu’il s’agisse de maintien de la paix (Bosnie 1998-2000) ou dans le cadre des actions de l’Otan, en Afghanistan, etc. En 2016, le Corps est mobilisé pour 6 mois dans le cadre du programme de battlegroups de l’UE. S’il est sollicité dans le cadre de l’intervention au Mali en 2015, ce ne sont qu’une cinquantaine de ces personnels qui sont déployés, ce qui ne fait pas de lui une force majeure. Ce n’est pas à proprement parler un armée européenne, n’étant pas sous le commandement de l’UE et n’apportant qu’une aide volontaire à certaines organisations de coopération et de sécurité.

Le Commandement européen du transport aérien (EATC) constitue un mode de coopération original, initié en 2010 et salué en décembre 2013 par le Conseil européen ⁽³⁸⁾. Émanant des 7 États-membres des deux organisations, l’EATC a pour but d’optimiser leur potentiel en termes de transport aérien par une mise en commun des moyens. Ainsi, chaque Nation transfère à ce commandement multinational basé à Eindhoven (Pays-Bas) le contrôle opérationnel d’un certain nombre de moyens nationaux. Elle concède ce faisant un transfert de souveraineté limité car les moyens peuvent être retirés à tout moment. Chaque pays transmet également à l’EATC ses besoins en transport aérien, l’État-major d’Eindhoven se chargeant d’optimiser l’emploi des moyens pour satisfaire au mieux – et à moindre coût – les demandes. L’EATC dispose aujourd’hui d’une flotte très diversifiée vue comme un atout puisque permettant une grande souplesse d’emploi. Avec l’arrivée à maturité de programmes européens majeurs tels que l’A400M et l’A330 MRTT (Multi Role Tanker Transport), l’EATC a probablement joué un rôle de catalyseur dans les décisions de créer plusieurs flottes multinationales de transport qui marquent une intégration européenne croissante en matière de transport aérien militaire ⁽³⁹⁾.

Enjeu important de la sécurité internationale et donc européenne, le développement du cyber fait l’objet d’une nouvelle coopération européenne. Tout d’abord, cette coopération se fait via l’AED qui depuis 2013 a renforcé sa coopération dans ce domaine ⁽⁴⁰⁾. Elle souhaite aider les États dans leurs programmes de développement des stratégies de cyberdéfense, aider à la protection des réseaux de communications utilisés par les entités de l’UE, promouvoir la coopération civile et militaire dans ce domaine en élargissant les projets de l’UE aussi bien aux institutions qu’au secteur privé. La Commission européenne a, elle aussi, pris la mesure de l’enjeu que constitue la cybersécurité pour l’Europe ⁽⁴¹⁾. En 2017, elle a lancé des mesures pour renforcer la coopération, la recherche et les capacités de prévention des risques dans ce domaine ⁽⁴²⁾.

Les opérations décidées et exercées sous couvert de l’UE

Nature et singularité des missions extérieures de l’UE

Force est de constater que l’UE éprouve des difficultés pour construire une réponse unie face à la dégradation de son environnement sécuritaire même si elle n’est pas inactive. L’apparition de menaces à l’extérieur et à l’intérieur de ses frontières consolide la nécessité d’une UE active dans le domaine de la sécurité et de la défense à l’extérieur de ses frontières, au nom du continuum sécurité intérieure/sécurité extérieure.

Les missions conduites au titre de la PSDC sont avant tout des opérations de maintien de la paix. Les gestions de crises menées par l’UE sont divisées en catégories civile et militaire. Les objectifs de ces missions, mis à jour depuis Petersberg et intégrés dans l’article 43 du TUE, établissent le spectre d’intervention : « les actions conjointes en matière de désarmement, les missions humanitaires et d’évacuation, les missions de conseil et d’assistance en matière militaire, les missions de prévention des conflits et de maintien de la paix, les missions de forces de combat pour la gestion des crises, y compris les missions de rétablissement de la paix et les opérations de stabilisation à la fin des conflits » ⁽⁴³⁾, ainsi que l’aide à un pays tiers dans la lutte face au terrorisme.

Il est possible d’identifier trois générations différentes d’opérations européennes, montrant un mouvement d’autonomisation progressif ⁽⁴⁴⁾. La première, de 2003 – (EUFOR Concordia en Macédoine du Nord) – à 2006, est celle des tâtonnements et d’une concentration des déploiements sur la stabilisation des Balkans. La deuxième, de 2007 à 2009, marque l’élargissement territorial et capacitaire des opérations de l’UE comme l’illustre la mission EUFOR Tchad. Enfin, la troisième, courant de 2010 à 2016, se recentre sur la stabilisation du voisinage (ex : EUNAVFOR MED/Sophia), tout en continuant les missions de formations militaires, de lutte contre la piraterie et de renforcement capacitaire en Afrique insistant plus fortement sur la surveillance et le contrôle des frontières (EUBAM Libya). Depuis cette génération, on observe un essoufflement de la PSDC qui se traduit notamment par une baisse du nombre de nouvelles opérations ces dernières années et une difficulté à définir l’effet final recherché des missions ⁽⁴⁵⁾. Depuis 2017, un nouvel élan est toutefois perceptible et se manifeste par la création de la CSP et d’une capacité de planification et de conduite des opérations militaires non-exécutives au sein du SEAE dont la vocation est d’assurer le commandement stratégique des missions de formation ⁽⁴⁶⁾. Le bilan de ces opérations est contrasté et variable, certains échecs sont clairement identifiables (EUBAM Libya ⁽⁴⁷⁾), d’autres missions sont plutôt des réussites (notamment celles de formation).

La singularité de l’UE est avant tout sa politique non agressive et son approche globale. C’est pourquoi sa Stratégie globale pour la politique étrangère et de sécurité (SGUE), publiée en 2016, identifie l’approche intégrée des conflits comme l’une de ses actions prioritaires : réponse multisectorielle incluant la formation des armées, l’aide au développement et le renforcement de la gouvernance. L’UE, dans sa gestion des crises se donne pour objectif l’accompagnement du pays tiers vers une appropriation de sa sécurité protégeant ainsi in fine le territoire de l’UE, ses ressortissants et ses intérêts. En outre, l’UE se caractérise par la légitimité de ses opérations (décidées à l’unanimité), par sa capacité large d’intervention et son aptitude à éviter l’emballement. Il est important de noter que l’UE ne peut pas déclencher de guerre, son attitude est donc moins belligérante que celle des autres acteurs internationaux. Néanmoins, des points faibles persistent : le processus de décision à l’unanimité est propice aux blocages qui provoquent des retards dans la mise en place des opérations ; ou encore la difficulté à établir une culture stratégique commune ⁽⁴⁸⁾.

Enfin, se pose la question du nerf de la guerre, le financement. Les opérations et missions mobilisent environ 5 500 personnes (l’effectif est toutefois très variable), dont 2 200 pour celles civiles et 3 300 pour celles militaires, et consomment un budget de 900 M € financé par le budget communautaire et par les États-membres ⁽⁴⁹⁾. Pour une plus grande fluidité et efficacité, la Haute représentante de l’UE pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité, Federica Mogherini a annoncé en juin 2018 la création d’une Facilité européenne pour la paix (FEP), qui, avec son fonds (hors budget) de 10,5 Mds € pour la période 2021-2027, remplacerait le mécanisme Athena et la Facilité de soutien à la paix pour l’Afrique.

La spécificité des opérations extérieures de l’UE

Il est intéressant de se demander dans quelle mesure l’UE contribue au maintien d’une paix globale grâce aux opérations extérieures (Opex) militaires et civiles qu’elle mène, mais aussi comment ces Opex s’articulent avec les actions d’autres organisations avec lesquelles elle est amenée à collaborer. L’apport de l’UE à cette entreprise commune de maintien d’une paix globale réside dans la variété de ses prérogatives.

En cela, son action est généralement complémentaire de celle de l’Otan. L’UE et l’Otan ont un lien particulier, et ce pour plusieurs raisons. Tout d’abord, parce qu’elles ont vingt-deux membres en commun. Ensuite, parce que l’Otan assure la sécurité de l’Europe conjointement aux armées nationales européennes. Enfin, au niveau des Opex, leurs actions sont complémentaires : sur un même théâtre d’opération, l’Otan est généralement en charge des activités du haut de l’éventail militaire, c’est-à-dire de la protection militaire et du combat, tandis que l’UE s’occupe des activités du bas de l’éventail, comme la formation des forces armées, et mène parallèlement des missions civiles. On peut aussi noter leur fructueuse collaboration au sein de l’opération EUFOR Althea (stabilisation de la Bosnie-Herzégovine), seule mission ayant un commandement mixte Otan-UE en vertu des arrangements Berlin +.

Lors des opérations extérieures de maintien de la paix se déroulant sous mandat onusien, l’UE et l’ONU sont aussi étroitement liées. La variété des compétences de l’UE permet à l’ONU de couvrir l’ensemble des missions militaires et civiles, et d’apporter un soutien dans tous les domaines aux pays dans le besoin. Par ailleurs, les Casques bleus sont la seule « armée » que l’ONU puisse déployer en son nom propre, et ils ne sont autorisés à employer la force que s’ils sont attaqués. L’UE fournit donc un « bras armé » à l’ONU.

Les actions des différentes organisations peuvent donc s’articuler de manière complémentaire. En effet, leurs prérogatives sont souvent très différentes : au Kosovo par exemple, la mission EULEX Kosovo de l’EU soutient et aide au maintien de l’État de droit, la mission KFOR de l’Otan a pour but de créer « une force de sécurité multi-ethnique professionnelle » (50), tandis que la mission MINUK de l’ONU vise à « la promotion de la sécurité, de la stabilité et du respect des droits fondamentaux » ⁽⁵¹⁾.

Le Sahel : région privilégiée de l’action de l’UE

Consciente du caractère stratégique de la région du Sahel, dont l’instabilité et la dégradation sécuritaire persistante menacent directement les intérêts européens, l’UE est particulièrement active dans cette zone géographique. Son action s’inscrit directement dans la Stratégie pour la sécurité et le développement au Sahel ⁽⁵²⁾. Adoptée en mars 2011, celle-ci repose notamment sur le constat que développement et sécurité sont intimement liés et peuvent se renforcer l’un l’autre. En s’engageant à agir simultanément dans les deux domaines, l’UE privilégie une approche globale, mais également régionale, de la menace transnationale que posent la prolifération des groupes djihadistes et la criminalité organisée sur ces territoires de la Bande sahélo-saharienne (BSS). L’action de l’UE s’y illustre particulièrement au regard des trois missions – deux civiles et une militaire – déployées au titre de la PSDC :

– EUTM Mali, lancée le 18 février 2018, est tournée vers la formation et le conseil des forces armées, la mission militaire.

– EUCAP Sahel Niger, lancée le 8 août 2012 et EUCAP Sahel Mali, lancée le 15 janvier 2015, assistent les forces de sécurité nationales pour permettre, à terme, aux gouvernements malien et nigérien, d’une part de rétablir leur souveraineté sur l’ensemble du territoire, et d’autre part, de lutter efficacement et de façon autonome contre le crime organisé et les groupes armés terroristes.

Ces trois missions travaillent en étroite collaboration entre elles mais également avec les acteurs locaux et partenaires internationaux. La collaboration active entre la FC-G5S (Force conjointe du G5 Sahel ⁽⁵³⁾) et les opérations de l’UE, qui témoigne du soutien cette dernière à cette formation militaire a été renforcée lors du renouvellement des mandats des missions.

La nomination d’un représentant spécial de l’UE pour le Sahel le 18 mars 2013 ⁽⁵⁴⁾ participe de cette volonté de renforcer cette coordination entre les différents acteurs, de même qu’elle accrédite l’approche globale de la stratégie au Sahel et entend marquer l’action menée par l’UE dans cette région sur le long terme. En effet, l’Union a décidé le 14 mai 2018, le 18 septembre 2018 et le 21 février 2019 de prolonger les missions EUTM Mali, EUCAP Sahel Mali et EUCAP Sahel Niger, d’élargir leur mandat et d’augmenter leur budget en les portant respectivement à 59,7 M € et 67 M € et 63,4 M € (55).

Avec ses trois missions opérationnelles dans le cadre de la PSDC, l’UE est pleinement engagée dans la stabilisation de la région et son action est loin d’être négligeable. Toutefois, les résultats obtenus ne sont pas à la hauteur des efforts mis en œuvre, tant les défis auxquels doit faire face la région sont profonds, complexes et interdépendants.

(1) Wolfowitz Paul, « Defense Planning Guidance 1992-1994 », mars 1992.
(2) Expression que l’on retrouve dans plusieurs textes de l’Otan, ce qui a conduit à la conclusion d’accords avec l’UE.
(3) Vaïsse Maurice, La grandeur, politique étrangère du général de Gaulle (1958-1969), Fayard, 1998, 726 pages.
(4) Cf. article 24 du Traité sur l’Union europenne (TUE), version consolidée, 26 octobre 2012 (https://eur-lex.europa.eu/).
(5) Conseil de l’Union de l’Europe occidentale (UEO), « Déclaration de Petersberg », Bonn, 19 juin 1992 (www.ladocumentationfrancaise.fr/dossiers/europe-defense/declaration-conseil-ueo.shtml).
(6) Explication du « Traité de Lisbonne », Toute l’Europe.eu, 1^er août 2018
(www.touteleurope.eu/actualite/le-traite-de-lisbonne.html).
(7) Explication du « Traité de Nice (2001) », Toute l’Europe.eu, 27 août 2008
(www.touteleurope.eu/actualite/le-traite-de-nice-2001.html).
(8) La défense collective sur le territoire de l’Union européenne reste assurée par l’Otan.
(9) Actuellement l’ancienne ministre des Affaires étrangères italienne Federica Mogherini désignée le 30 août 2014.
(10) TUE, op. cit.
(11) Institut Montaigne, « Europe de la défense : “23 nation army” ? Trois questions à Maxime Lefebvre », 4 décembre 2017 (www.institutmontaigne.org/blog/europe-de-la-defense-23-nation-army-trois-questions-maxime-lefebvre).
(12) TUE, Article 31 – 1, op. cit.
(13) Union européenne, « Agence européenne de défense (AED) »
(https://europa.eu/european-union/about-eu/agencies/eda_fr).
(14) À l’exception du Danemark qui a fait le choix de ne pas y adhérer lors du Sommet d’Édimbourg en décembre 1992 (https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:12008E/PRO/22:FR:HTML).
(15) SEAE, Plan de mise en œuvre en matière de sécurité et de défense, 6 mars 2018 (https://eeas.europa.eu/).
(16) Commission européenne, « Plan d’action européen de la défense : vers un Fonds européen de la défense »
(communiqué de presse), 30 novembre 2016 (http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-4088_fr.htm).
(17) Pays membres : France, Allemagne, Royaume-Uni, Italie, Belgique et Espagne. La Finlande, la Lituanie, le Luxembourg, les Pays-Bas, la Pologne, la Suède et la Turquie sont associés à des programmes menés par l’Occar sans toutefois être membres.
(18) Commission européenne, « Un Fonds européen de la défense : 5,5 milliards d’euros par an pour stimuler les capacités de défense européenne » (communiqué de presse), 7 juin 2017 (http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-1508_fr.htm).
(19) Ibid.
(20) TUE, Article 42, § 6, Protocole n° 10, op. cit.
(21) Mauly Jean-Pierre, « L’Europe de la défense et la Coopération structurée permanente, un verre aux trois quarts vides ? », Institut de relations internationales et stratégiques (Iris), 1^er décembre 2017 (www.iris-france.org/).
(22) Direction générale des politiques externes, « La Coopération structurée permanente : perspectives nationales et états d’avancement », 2017 (www.europarl.europa.eu/).
(23) Commission des Affaires européennes, L’Europe de la Défense et son articulation avec l’Otan (Rapport d’information n° 719), Assemblée nationale, 22 février 2018 (www.assemblee-nationale.fr/15/europe/rap-info/i0719.asp).
(24) TUE, Article 42, op. cit.
(25) SEAE, A Global Strategy for the European Union, 10 août 2018 (https://eeas.europa.eu/).
(26) Pour une étude complète du concept d’approche globale, voir notamment Wendling Cécile, L’approche globale dans la gestion civilo-militaire des crises. Analyse critique et prospective du concept, Cahier de l’Irsem n° 6, 2010 (www.defense.gouv.fr/english/irsem/publications/archives/cahiers/cahier-n-6).
(27) TUE, Article 38, op. cit.
(28) Operation, dans le contexte de l’UE, désignant le niveau stratégique.
(29) EU Operations Centre, Horn of Africa & Sahel (EU OPCEN) Factsheet, juin 2015 (www.eeas.europa.eu/).
(30) Commission des Affaires étrangères, Les enjeux de l’évolution de l’Otan (Rapport d’information n° 405), Sénat, 19 juillet 2007 (www.senat.fr/rap/r06-405/r06-40518.html), § II.C.
(31) Missiroli Antonio (dir.), The EU and the world: players and policies post-Lisbon—a handbook, European Union Institute for Security Studies (EUISS), 2016, 208 pages (www.iss.europa.eu/sites/default/files/EUISSFiles/EU_Handbook.pdf).
(32) Buchet de Neuilly Yves, « L’Union européenne et la sécurité collective - Usages, activation et canalisation des ressources militaires expéditionnaires » in Bazin Anne et Tenenbaum Charles (dir.), L’Union européenne de la Paix, Presses de Science Po, 2017, p. 63-86.
(33) European External Action Services, EU Battlegroups, 5 octobre 2017 (https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/factsheet_battlegroups.pdf).
(34) Ibid.
(35) Giuliani Jean-Dominique, Danjean Arnaud, Grossetete Françoise et Tarday Thierry, « Défense, le réveil de l’Europe », Questions d’Europe n° 474, Fondation Robert Schuman, 22 mai 2018 (www.robert-schuman.eu/fr/questions-d-europe/0474-defense-le-reveil-de-l-europe).
(36) Eurocorps, « A force for the EU and NATO », 2018 (www.eurocorps.org/a-force-for-the-eu-nato/).
(37) La Pologne s’en est retirée depuis 2017, cf. Stroobants Jean-Pierre, « La Pologne annule sa participation à l’Eurocorps », Le Monde, 30 mars 2017.
(38) Conseil européen, Conclusions du Conseil européen des 19 et 20 décembre 2013, point 13
(http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-217-2013-INIT/fr/pdf).
(39) Flotte multinationale (Allemagne, Belgique, Pays-Bas, Luxembourg et Norvège) d’A330 MRTT (ravitaillement en vol et transport), projet initié par l’AED ; flotte binationale (France et Allemagne) de C130-J  ; flotte binationale (Belgique, Luxembourg) d’A400M.
(40) European Defence Agency, « Cyber Defence », 5 septembre 2017 (www.eda.europa.eu/what-we-do/activities/activities-search/cyber-defence).
(41) Commission européenne, Renforcer la cybersécurité en Europe, État de l’Union 2018, 12 septembre 2018 (https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/soteu2018-factsheet-cybersecurity_fr.pdf).
(42) Ibid.
(43) TUE, article 43, § 1, op. cit.
(44) Dumoulin André et Gros-Verheyde Nicolas, La Politique européenne de sécurité et de défense commune : parce que l’Europe vaut bien une défense, Éditions du Villard, 2017, p. 198.
(45) Giuliani, Danjean, Grossetete et Tarday, « Défense, le réveil de l’Europe », op. cit.
(46) Décision du Conseil de l’Union conformément aux dispositions du Traité de Lisbonne (Articles 42.6 et 46).
(47) Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, Libye : entre sortie de crise et tentation du statu quo (Rapport d’information n° 605), Sénat, 27 juin 2018 (www.senat.fr/notice-rapport/2017/r17-605-notice.html).
(48) Macron Emmanuel, « Initiative pour l’Europe - Discours pour une Europe souveraine, unie, démocratique », La Sorbonne, 27 septembre 2017 (www.elysee.fr/).
(49) Gros-Verheyde Nicolas, « Les missions et opérations de la PSDC. Budget, personnel, commandement… le point », Bruxelles2, 3 janvier 2019 (www.bruxelles2.eu/).
(50) Otan, « Le rôle de l’Otan au Kosovo », 29 novembre 2018.
(51) Nations unies, maintien de la paix, « Minuk (Mission d’administration intérimaire des Nations unies au Kosovo) » (https://peacekeeping.un.org/fr/mission/minuk).
(52) Service européen pour l’Action extérieure, Stratégie pour la sécurité et le développement au Sahel (https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/strategie_sahelue_fr.pdf).
(53) Mauritanie, Mali, Burkina Faso, Niger et Tchad.
(54) Décision 2013/133/PESC du Conseil du 18 mars 2013 portant nomination du représentant spécial de l’Union européenne pour le Sahel (https://eur-lex.europa.eu/).
(55) Gros-Verheyde Nicolas, « La mission EUCAP Sahel Mali prolongée. Mandat élargi au Tchad, Burkina Faso et Mauritanie », Bruxelles2Pro, 3 janvier 2018 (http://club.bruxelles2.eu/).
Lagneau Laurent, « Le mandat de la mission européenne EUTM Mali prolongé de 2 ans et étendu à la force conjointe du G5 Sahel », Zone militaire-Opex 360, 14 mai 2018 (www.opex360.com/).
Conseil européen, « EUCAP Sahel Mali : mission prolongée jusqu’au 14 janvier 2021, budget de € 67 millions adopté », 21 février 2019 (www.consilium.europa.eu/).