Fin novembre [1969] *, le secret le plus absolu continuait à être gardé de part et d’autre, à Helsinki, autour des conversations préliminaires américano-soviétiques sur la limitation des armements stratégiques. Le gouvernement américain souhaitait aller « le plus loin possible », tellement lui paraît sérieux le risque d’une relance de la course aux armements, à partir de la « percée » technologique concrétisée par les missiles antimissiles et les fusées à têtes multiples. Moscou semble avoir jusqu’à maintenant partagé ce point de vue. Le Kremlin ne pouvait mieux témoigner de l’intérêt qu’il porte à ces discussions qu’en plaçant M. Vassili Kouznetzov à la tête de sa délégation, à la place de M. Vladimir Semenov. Cette nomination pourrait annoncer que, début 1970, les « conversations préliminaires » deviendront une vraie conférence. M. Kouznetzov est, derrière M. Andreev Gromyko, le « n° 2 » de la diplomatie soviétique, M. Semenov en étant le « n° 3 ». Mais M. Semenov n’a pas été l’objet d’une disgrâce. M. Kouznetzov avait été désigné pour représenter l’Union soviétique dans les négociations avec la Chine. La tactique chinoise de « gagner du temps » a incité Moscou à donner la priorité aux négociations d’Helsinki.

Ces lignes ne sont pas sans rapport avec l’objet de cette chronique. Que l’on partage ou non les points de vue des gouvernements américain et soviétique, que l’on émette, comme le gouvernement français, des réserves sur cette conception du processus pouvant peut-être permettre de reprendre les discussions sur le désarmement, que l’on craigne ou que l’on approuve la perspective de ce que certains ont défini comme un « Yalta nucléaire », on doit reconnaître que ces conversations d’Helsinki sont extrêmement importantes. Or, elles se déroulent sur un plan bilatéral, et les institutions internationales, notamment les Nations unies, ne peuvent qu’en attendre les développements.

Il en va de même des relations américano-japonaises qui, après l’accord Nixon-Sato [en novembre 1969] sur la restitution au Japon de l’île d’Okinawa avant la fin de 1972, introduisent un facteur nouveau dans le problème du Pacifique après la guerre du Vietnam. Il y a encore peu de temps, on pouvait penser que cet « après Vietnam » en Asie et dans le Pacifique se réduirait, pour l’essentiel, à une confrontation sino-américaine. Il n’en sera rien : l’Union soviétique ne restera pas silencieuse, et le Japon ne se contentera pas de sa puissance économique, son réarmement ayant été l’objet de conversations avec les États-Unis. Ce sera l’ouverture d’une nouvelle phase de l’histoire du monde issu de la Seconde Guerre mondiale. Cette guerre s’était terminée dans l’espoir que la paix par le droit allait régner, grâce aux Nations unies. Le droit reste l’un des principes fondamentaux des relations internationales, mais la paix, si elle n’est pas toujours imposée par la peur d’un cataclysme nucléaire, ne l’est pas toujours non plus par le Droit. Et, qui plus est, elle est liée aux décisions des États, non à celles des Nations unies. Que, pour des raisons d’efficacité ou de principe, l’on souhaite la concrétisation de l’idée de supranationalité, ou que l’on affirme qu’elle ne possède aucun réalisme, n’affecte pas cette constatation : les États restent les seules unités politiques du monde.

La « relance » de l’Europe

Ce sont les responsables des « 6 » qui se sont rencontrés les 1^er et 2 décembre à La Haye [aux Pays-Bas]. La dernière réunion ministérielle avant cette rencontre était parvenue à des résultats relativement satisfaisants pour tous. L’accord conclu pour renforcer les dispositifs d’intervention sur le marché des fruits et légumes avait fait surgir, certes, de nouveaux problèmes, puisqu’il risquait d’étendre à un nouveau domaine la politique d’excédents systématiques déjà pratiquée dans la plupart des autres secteurs, mais il n’en constituait pas moins un effort de plus pour harmoniser les intérêts divergents des « Six ». Sans doute les avatars de la politique agricole avaient-ils eu souvent pour effet de donner au Marché commun l’apparence d’une foire d’empoigne. Mais, comme le disait M. [Jacques] Duhamel [ministre de l’Agriculture], la communauté agricole a au moins le mérite d’exister, et les reproches devraient bien davantage viser ceux qui n’ont pu concevoir une politique industrielle commune dix ans après le traité de Rome.

À la veille de la conférence de La Haye, quatre lacunes essentielles apparaissaient dans le fonctionnement du Marché commun.

Les politiques économiques et monétaires n’ont pas été coordonnées. Les États décident de leurs dépenses budgétaires, de leurs recettes fiscales, de leurs politiques de crédit, de prix et de salaires, sans se préoccuper de leurs voisins. Les conséquences de cet état de choses sont déjà apparues, par exemple avec la « fuite » en Allemagne de 10 milliards de francs en novembre 1968. M. [Raymond] Barre, vice-président de la Commission des communautés, a pu déclarer : « L’union douanière elle-même ne pourra, à la longue, se maintenir que si les pays membres coordonnent leurs politiques économiques et monétaires ».

Le Marché commun a négligé les biens d’équipement et les industries de pointe. Il ne s’applique réellement qu’aux produits de consommation courante. Les États ont multiple les règlements particuliers pour favoriser les fournisseurs nationaux : du même coup les industries de pointe, qui se nourrissent de commandes gouvernementales, ne peuvent se regrouper.

La politique agricole a abouti à une impasse. Les auteurs du traité de Rome avaient prévu un mécanisme graduel. Les pays importateurs devaient, par des contrats à long terme, s’engager à acheter à leurs partenaires des quantités régulièrement accrues de produits alimentaires à des prix qui se seraient élevés, progressivement, du cours mondial jusqu’au niveau garanti à leurs propres producteurs. En 1961, cette idée a été écartée au profit d’un système s’appuyant d’emblée sur des prix uniques. On connaît la suite. Les gouvernements des pays les moins aptes à l’agriculture, en particulier l’allemand, se sont montrés soucieux de ne pas mécontenter leurs paysans. Ils ont donc insisté pour que le niveau des prix communs fût élevé. Il en est résulté, notamment en France, un bond spectaculaire de la production. Aujourd’hui, les stocks de céréales s’élèvent à 5 millions de tonnes (consommation française de blé pour 6 mois), les stocks de beurre invendu à 500 000 tonnes, les dépenses communautaires de soutien des prix à 15 milliards de francs !

Le principe d’une politique commerciale commune a buté sur des politiques étrangères divergentes. Ainsi, chaque pays de la Communauté continue-t-il de négocier séparément ses accords commerciaux avec l’Europe de l’Est. Fait plus grave encore : aucune politique concertée n’a été mise au point pour les investissements américains, alors que l’industrie des États-Unis produit en Europe quatre fois plus qu’elle n’y exporte.

Ce bilan peut ne pas être définitif.

Aux yeux du général de Gaulle, il était impossible de bâtir une « Europe européenne » avec des pays qui, sans cesse, louchaient du côté de l’Amérique. Les cinq autres membres du Marché commun accusaient le général de Gaulle de briser le ressort européen en s’attaquant aux institutions de Bruxelles. D’après eux, la méthode communautaire avait ses vertus propres, si bien que la détermination d’une politique indépendante ne devait pas être considérée comme un préalable à l’organisation de l’Europe, mais qu’elle devait, au contraire, en être le résultat.

M. [Georges] Pompidou [président de la République depuis le 20 juin 1969] tenait à une relance européenne. C’est pourquoi, en proposant la conférence « au sommet », il avait spécifié que la Commission des communautés pourrait y siéger en tant que telle, et qu’il acceptait que le produit des droits de douane perçus aux frontières aille directement dans les caisses de la Communauté — ce que demandait M. [Jean] Rey, président de la Commission, comme l’avait demandé son prédécesseur M. [Walter] Hallstein, en conformité avec le traité de Rome, qui avait prévu cette amorce de « budget européen ».

Au surplus, M. Pompidou admettait que l’ouverture de négociations avec la Grande-Bretagne était inévitable. La continuité avec la pensée gaulliste s’exprimait par le souhait que les « Six » se mettent au préalable d’accord « sur les conditions à remplir pour que l’entrée de l’Angleterre aboutisse au renforcement de la Communauté et non à sa dilution ».

À la veille de la conférence de La Haye, il était entendu que la solidarité financière en matière d’agriculture ne serait pas remise en cause et qu’un accord la garantirait avant le 1^er janvier 1970. En contrepartie, le gouvernement français avait fait savoir qu’il était favorable à une politique de réduction des surplus agricoles et, surtout, qu’il ne s’opposerait pas à l’ouverture immédiate du dossier anglais, sans toutefois qu’une date précise soit fixée pour l’aboutissement des conversations à six. Par son fameux triptyque achèvement – approfondissement – élargissement, le gouvernement français a eu au moins le mérite de clarifier les problèmes que d’autres capitales traitaient souvent confusément, et d’imposer une terminologie universellement admise aujourd’hui. À la veille de la conférence de La Haye, l’Europe était redevenue autre chose que d’âpres discussions sur la viande de bœuf ou les produits laitiers. Cette conférence s’ouvrait donc sous des auspices favorables.

Le succès de la conférence de La Haye

Cette conférence de La Haye sera-t-elle pour les historiens ce que furent quelques autres réunions analogues qui se sont tenues depuis la guerre : une rencontre capitale marquant véritablement un tournant dans l’évolution des affaires européennes et ouvrant des voies nouvelles ? Voilà une question du genre de celles que l’on peut et que l’on doit se poser, mais auxquelles seul l’avenir donnera la juste réponse.

Le bilan, tel qu’on peut le dresser à partir du communiqué final, s’établit ainsi :

– Le principe du règlement financier de la politique agricole commune, auquel la France attachait, à juste titre, une très grande importance, a été admis. Il appartiendra au Conseil des ministres de la Communauté d’en fixer les modalités.

– Le renforcement de la Communauté, destiné à permettre à celle-ci d’affronter les aléas de l’élargissement sans courir le risque de s’affaiblir, a fait l’objet de propositions concrètes, et sur ce point le président Pompidou a répondu dans une très large mesure à l’espoir de ceux qui attendaient ses propositions.

On ne peut se contenter de cette analyse sommaire du bilan, car chacun de ses points mérite davantage d’attention. En rendant à plusieurs reprises hommage à la Commission des communautés, puis en prenant l’initiative de sa participation, en tant que telle, aux discussions, enfin en suggérant qu’elle soit associée aux travaux de coopération qui vont être entrepris, le président Pompidou a montré la valeur qui doit être accordée aux institutions communautaires. Par un accord tacite, résultant des entretiens que les ministres des Affaires étrangères avaient eus avant la conférence, il n’a pas été question des principes politiques de l’Europe, ce qui a permis d’éviter un débat, qui eût été vain, entre les tenants de la supranationalité (s’il y en a) et ceux de la simple coopération intergouvernementale (mais chacun est convaincu de la nécessité des institutions communautaires). Toutefois, il convient de noter :

– D’une part, que la Commission a été « reconnue » comme un des membres de l’Europe, sinon en droit, du moins en fait ;

– D’autre part, que l’article 5 du communiqué final reprend les propositions de la Commission quant à l’établissement de « ressources propres à la Communauté » — propositions que son président, M. Rey, avait reprises à son compte, après qu’elles eussent, on s’en souvient, provoqué une crise sérieuse lorsqu’elles avaient été présentées par son prédécesseur, M. Hallstein. Cet article 5 est très explicite : les contributions des pays membres au financement de la politique agricole commune seront progressivement remplacées « par des ressources propres dans le but d’arriver, à terme, au financement intégral du budget des communautés, conformément à la procédure prévue à l’article 201 du traité instituant la CEE [Communauté économique européenne], et de renforcer les pouvoirs budgétaires du Parlement européen ». Ce même article 5 indique que le problème du mode d’élections directes à ce Parlement « continuera à être examiné par le Conseil des ministres ».

Sans avoir repris le débat sur les principes, les « Six » ont montré leur volonté commune de réaliser une Europe qui ne soit pas simplement intergouvernementale — l’annonce d’un « budget européen » contrôlé par le Parlement européen en témoignant. Ceci s’est exprimé à propos d’une réalité immédiate, le financement de la politique agricole commune. Voilà qui est significatif du souci des réalités qui a dominé la conférence de La Haye.

Certains des partenaires de la France souhaitaient que le règlement financier agricole fût reporté au-delà du 1^er janvier 1970. C’eût été, d’une part, remettre en question les accords antérieurs, de l’autre, retarder le passage du Marché commun de sa période provisoire à sa phase définitive. Ces réticences se sont effacées devant la détermination française. En contrepartie, la France a infléchi sa position quant aux négociations avec les candidats à l’adhésion. Alors qu’elle pensait qu’aucune date ne devait être fixée pour l’achèvement des négociations préalables (« indispensables à l’établissement d’une base de négociation commune »), elle a accepté que ces négociations préalables se déroulent de manière à être achevées avant juillet 1970 (« les ministres feront des propositions à ce sujet avant le mois de juillet 1970 »). Le renforcement permet d’envisager l’élargissement.

L’article 13 du communiqué final mérite d’être cité « Ils (les chefs d’État ou de gouvernement) ont réaffirmé leur accord sur le principe de l’élargissement de la Communauté tel qu’il est prévu par l’article 237 du traité de Rome. Pour autant que les États candidats acceptent tes traités et leurs finalités politiques, les décisions intervenues depuis l’entrée en vigueur des traités et les options prises dans le domaine du développement, les chefs d’État et de gouvernement ont marqué leur accord pour l’ouverture d’une négociation entre la Communauté, d’une part, et les États candidats, d’autre part ». La situation est ainsi très nette : les candidats à l’adhésion doivent accepter la Communauté telle qu’elle est, non vouloir la modifier. La Grande-Bretagne, notamment, doit admettre comme un fait acquis que la Communauté n’est pas une simple union douanière, ou une zone de libre-échange. C’est à elle qu’il appartient de préciser si elle accepte les finalités politiques de la Communauté, et le coût de son adhésion. Un sondage d’opinion vient d’aboutir à des résultats paradoxaux. Ayant à choisir entre trois possibilités distinctes, la quatrième étant pour eux de se replier sur eux-mêmes, 24 % des Britanniques consultés ont estimé que la vocation de l’Angleterre la liait à l’Europe, 30 % ont donné leur préférence au Commonwealth, 11 % à une coopération plus étroite avec les États-Unis. En ce qui concerne la candidature à la Communauté européenne, 26 % se sont montrés favorables et 59 % hostiles. Cette contradiction paraît démontrer que le jour où l’« entreprise Europe » semblerait de nouveau prometteuse, une majorité de Britanniques seraient prêts à lier leur sort à celui du continent.

Les autres propositions de renforcement rendront-elles cette « entreprise Europe » prometteuse ?

L’article 8 du communiqué final renforce les perspectives de l’union économique et monétaire. Il s’agit de l’adoption de ce que l’on a appelé le « plan Barre » de coopération monétaire — dont il a déjà été question dans cette chronique. Il comporte deux modalités. En cas de crise soudaine, les pays en difficulté pourraient tirer des fonds remboursables sur les réserves de leurs partenaires de la Communauté. Une fois la crise passée, les « Six » se concerteraient pour redresser la situation. Certes, les processus techniques n’ont pas encore été mis au point. Mais le principe d’une coopération plus étroite dans les domaines économique et monétaire est acquis. Là encore, le débat théorique a été évité : politique d’abord, ou monnaie d’abord ? Les « Six » ont préféré le réalisme du concret : « Le développement de la coopération monétaire devrait s’appuyer sur l’harmonisation des politiques économiques », et ils ont décidé « de faire examiner la possibilité d’instituer un fonds de réserve européen auquel devrait aboutir une politique économique et monétaire commune ». Le communiqué ne fait pas allusion à la suggestion du président Pompidou quant à la nécessité pour les « Six » d’adopter une attitude commune vis-à-vis du Fonds monétaire international. Sans doute doit-on considérer que cette attitude commune est impliquée par l’harmonisation des politiques monétaires.

L’Euratom [Communauté européenne de l’énergie atomique] est l’un des vainqueurs de la conférence de La Haye. Il vivait depuis des années avec un budget extrêmement réduit, qui suffisait à peine à payer le personnel et à subvenir à quelques travaux. Le président Pompidou a émis le souhait que soit renforcée la coopération dans ce domaine. L’article 10 du communiqué final de la conférence lui donne satisfaction : il fait état de l’accord « sur la nécessité de déployer de nouveaux efforts pour élaborer à bref délai pour ta Communauté européenne de l’énergie atomique, un programme de recherche conçu selon les exigences de la gestion industrielle moderne et permettant d’assurer l’utilisation la plus efficace du centre commun de recherche ».

En liaison avec cet effort de recherche (mais non exclusivement), l’idée de « l’Université européenne » est relancée. Dans le même ordre d’idées, sur la suggestion de M. [Jacques] Chaban-Delmas [Premier ministre français], un « Office européen de la jeunesse » sera créé.

Le communiqué final ne fait pas état de la suggestion française de réunions périodiques des ministres des Affaires étrangères. Mais cela va de soi. Il n’est, pour s’en convaincre, qu’à lire certaines phrases des articles 2, 3 et 4 du communiqué final de la conférence. « Alors que la phase définitive du Marché commun est sur le point de s’ouvrir, ils (les chefs d’État ou de gouvernement) ont jugé qu’il était du devoir de ceux qui, dans chacun des États membres de leur communauté, portent les plus hautes responsabilités politiques de dresser le bilan de l’œuvre accomplie, de manifester leur détermination de la poursuivre et de définir les grandes orientations de l’avenir […] Par-delà les données techniques ou juridiques des problèmes qu’elle pose, l’échéance de la fin de l’année revêt une signification politique majeure. Entrer dans la phase définitive du Marché commun, ce n’est pas seulement, en effet, consacrer le caractère irréversible de l’œuvre accomplie par les communautés, c’est aussi préparer les voies d’une Europe unie […] Aussi les chefs d’État ou de gouvernement tiennent-ils à réaffirmer leur foi dans les finalités politiques qui donnent à la Communauté tout son sens, toute sa portée, leur détermination de mener jusqu’à son terme leur entreprise, et leur confiance dans le succès final de leurs efforts. »

Certains esprits chagrins estimeront que les résultats de cette conférence sont relativement modestes. Il ne faut pas oublier que l’on revenait de très loin, et il faut constater que le chemin parcouru est très appréciable. Que l’on se souvienne de la conférence européenne de Messine [en Italie] qui, en juin 1955, devait tracer la route qui a conduit à la signature des traités de Rome, à la création du Marché commun et de l’Euratom. Elle avait donné lieu à des discussions assez décevantes et à la publication d’un communiqué très anodin, bien inférieur à celui de La Haye… L’année 1970 sera riche d’efforts pour les institutions européennes.

L’importance de cette conférence de La Haye a relégué à l’arrière-plan certaines autres réunions. C’est ainsi que le 3 décembre s’est ouverte à Bruxelles la session ministérielle du Conseil de l’Atlantique-Nord. Le rapatriement d’ici à l’automne 1970 de 4 800 des 10 000 militaires canadiens stationnés en Allemagne devait dominer les préoccupations. La dernière réunion du Pacte de Varsovie, en réponse à la conférence de La Haye, et en protestation contre celle-ci, les idées émises à propos d’une « conférence pour la sécurité européenne » ne pouvaient susciter de vives discussions. En fait, cette session ne marquera pas une date importante dans l’histoire de l’Otan. Les problèmes militaires sont, dans une très large mesure, dominés par les négociations américano-soviétiques d’Helsinki.

Dans le même temps se manifestaient de nouveaux signes de l’épuisement de l’OTASE [Organisation du traité de l’Asie du Sud-Est]. Nous les analyserons dans notre prochaine chronique. ♦

* Les ajouts entre crochets datent de décembre 2019.