États-Unis : Le projet du budget de défense pour 1970-1971

Le président Nixon a transmis au Congrès, le 2 février 1970, son projet de budget fédéral pour l’année budgétaire 1971, c’est-à-dire pour l’exercice débutant le 1^er juillet 1970 et se terminant le 30 juin 1971.

C’est un projet modérément déflationniste qui prévoit un excédent budgétaire de 1,3 milliard de dollars. Pour le Président, il s’agit en effet de lutter contre l’inflation sans pour autant engendrer une récession. Pour la première fois, cependant, le seuil des 200 Md de dépenses est atteint (200,8 Md$). La progression des dépenses est toutefois relativement minime. Elle s’établit, par rapport au projet de budget déposé l’année dernière à 5,5 Md$ soit 2,75 % et par rapport aux estimations pour l’exercice en cours à 2,9 Md$ soit 13 %, alors que le Produit national brut (PNB) estimé pour 1971 serait en accroissement de quelque 7 % et se situerait aux alentours de 1 000 Md$, le taux d’inflation étant de l’ordre de 6 %.

L’équilibre de ce projet de budget, qui témoigne de l’intention d’accorder la priorité aux dépenses à caractère social, a été obtenu principalement grâce à des réductions de crédits dans le domaine de la Défense nationale.

La part de la Défense ne s’élève plus en effet qu’à 36 % environ de l’ensemble du budget fédéral et 7,5 % du PNB, contre respectivement 43,7 % et 9,25 % dans le projet de budget présenté l’année dernière. Ces pourcentages sont les plus faibles jamais enregistrés depuis vingt ans. Bien que restant le Département le mieux doté, la Défense voit les crédits demandés à son intention ramenés à 73,6 Md$, alors que pour l’exercice précédent les crédits demandés se sont élevés à 81,9 Md$ et ceux effectivement votés par le Congrès à 77,4 Md$.

La presse américaine a généralement retenu que cette réduction spectaculaire des crédits de défense n’a pas été opérée au détriment de la capacité militaire des États-Unis, mais grâce à la « désescalade » du conflit vietnamien qui rend possibles d’importantes diminutions de personnels militaires (environ 250 000 hommes) et d’employés civils (quelque 640 000).

Il apparaît en effet que le niveau des dépenses prévues pour la guerre du Vietnam se situe aux alentours de 17 à 18 Md$, contre près de 29 Md$ en 1969 et 1970. Il n’y avait donc pas lieu de prévoir d’autres réductions sur les grands programmes qui conditionnent la capacité militaire des États-Unis. Ainsi, les budgets d’équipement des forces stratégiques et des forces d’emploi général ⁽¹⁾ connaissent un accroissement relatif.

Les dépenses d’équipement représentent en effet 45 % du budget de défense, contre 42 % en 1970. Elles se montent à quelque 30 Md$ dont 18,6 pour les achats de matériels et 7,34 pour la recherche et le développement.

En revanche, pour les dépenses de fonctionnement, une certaine diminution est prévue qui est rendue possible précisément par la déflation des effectifs au Vietnam. Les prévisions de dépenses se situent aux alentours de 40 Md$ et ne représentent plus que 55 % du budget de défense, contre 58 % en 1970.

Il paraît opportun de rappeler que le programme de défense « à horizon glissant de cinq ans » ⁽²⁾, prévoyant pour les forces des trois Armées dix grands programmes, reste la base de la Planification, de la programmation et de la préparation des budgets annuels (PPBS). Les grands programmes correspondant aux différentes catégories de missions dont les deux principales sont la dissuasion par les forces nucléaires stratégiques et la présence militaire dans le monde qui incombe aux forces d’emploi général.

Aussi convient-il d’accorder une attention particulière aux dotations en équipements prévues, au titre de l’exercice 1971, pour ces deux types de forces et à travers lesquelles s’expriment véritablement les grandes options du gouvernement dans le domaine de la défense.

Les forces d’emploi général ne sont pas négligées. Elles seront moins nombreuses, mais mieux équipées et dotées d’une mobilité stratégique supérieure. Cette politique semble correspondre tout à la fois :

– à une nouvelle doctrine américaine de défense selon laquelle les forces d’emploi général devraient permettre de mener, simultanément dans le monde, un conflit majeur « de type européen » et un conflit mineur, et non plus deux conflits majeurs et un mineur ;

– au programme présenté par M. Nixon à Guam, l’été dernier, selon lequel les États-Unis, sans renoncer à leurs engagements vis-à-vis de leurs alliés, réduiront leur présence militaire dans les pays asiatiques ;

– aux déclarations du Département d’État selon lesquelles les dépenses correspondant à l’engagement américain en faveur de l’Otan ⁽³⁾ ne seront pas réduites en 1970 et en 1971.

Ainsi, la puissance de combat des Forces terrestres sera accrue grâce à l’achat de missiles sol-air et sol-sol et à l’amélioration des véhicules de combat ainsi que de l’équipement de soutien.

La Flotte sera modernisée au prix de 2,6 Md$ affectés en particulier à la construction d’un troisième porte-avions nucléaire, au renforcement des unités de lutte anti-sous-marine, et au lancement du nouveau chasseur embarqué Grumman F-14 Tomcat pour lequel le Pentagone demande 938 millions $.

Pour les Forces aériennes, le Pentagone a inscrit 370 M$ pour les chasseurs « de supériorité aérienne » McDonnell Douglas F-15 Eagle, 567 M pour les General Dynamics F-111 Aardvark et 386 M pour les intercepteurs Ling-Temco-Vought A-7 Corsair II. En dépit des coupes effectuées dans les deux programmes F-111 et Lockheed C-5A Galaxy et qui totalisent 650 M$, il apparaît que les États-Unis veulent accélérer la modernisation de leurs forces aériennes conventionnelles.

Pour les forces nucléaires stratégiques offensives et défensives, le projet de budget prévoit, au titre de l’équipement et de la recherche, 7,9 Md$, soit une augmentation de 400 M par rapport à l’exercice précédent.

À partir des grandes lignes de ce projet de budget, il est possible de se faire une idée de l’évolution probable du concept américain de défense.

Dans le domaine de la dissuasion nucléaire, il est permis de penser que la politique de « suffisance des moyens », annoncée par M. Nixon, s’exprimera par la poursuite des recherches dans les domaines de pointe et par le déploiement progressif et limité d’armements stratégiques nouveaux, dans l’attente d’accords concrets sur la réduction des armements qui pourraient être obtenus au cours des SALT (négociations sur la limitation des armes stratégiques).

En ce qui concerne leur présence militaire dans le monde, il semble que les États-Unis, tout en maintenant une stratégie globale, se montreront moins ambitieux et réduiront progressivement leurs forces stationnées outre-mer, afin de réaliser les économies nécessaires au lancement de leurs grands programmes de lutte contre la pollution, le crime et la pauvreté.

En tout cas, malgré les réductions spectaculaires décidées par le Président, il est certain que le Congrès ne manquera pas de critiquer ce projet et de proposer des réductions.

Pacte de Varsovie : problèmes internes et évolution

Les conférences annuelles des organes et organismes du Parti communiste dans les forces armées de l’URSS se sont tenues dans tous les Okrougs (régions militaires) et dans les groupes de forces à l’extérieur de l’Union.

Le maréchal Gretchko, ministre de la Défense, s’est rendu successivement en République démocratique allemande (RDA) les 26 et 27 janvier 1970 et en Tchécoslovaquie du 2 au 5 février 1970 pour assister aux conférences du groupe des forces soviétiques en Allemagne et du groupe des forces centre (Tchécoslovaquie), tandis que le maréchal Yakoubovski, commandant en chef des forces unifiées du Pacte de Varsovie, le général Epishev, chef de la direction politique principale des armées soviétiques allaient respectivement dans les groupes de forces Nord (Pologne) et Sud (Hongrie) ⁽⁴⁾.

Ces conférences sont habituellement présidées par des personnalités militaires importantes, mais on doit souligner l’intérêt apporté cette année aux groupes de forces extérieures et faire un rapprochement avec l’inhabituelle convocation d’une réunion de plusieurs centaines de jeunes officiers de toutes les forces armées de l’URSS à Moscou en décembre dernier. Il existe incontestablement un problème du moral, particulièrement pour les jeunes cadres soviétiques.

Le recrutement des jeunes officiers est en baisse, ce qui est explicable en partie par leurs conditions de service (stationnement à l’extérieur de l’Union ou dans des régions défavorisées, service très dur) et en partie par le fait que la nouvelle loi militaire de 1967, maintenant appliquée, accroît leurs charges, dans la mesure où la qualité des sous-officiers du contingent est diminuée.

* * *

À l’occasion des deux visites précitées et de celle qu’il a faite ensuite en Pologne du 10 au 14 février 1970, le maréchal Gretchko a pris contact avec les dirigeants politiques des trois pays, pour renforcer « les liens d’amitié et de fraternité » qui les unissent à l’URSS.

Il est possible qu’une modification du stationnement soviétique en Europe de l’Est soit parmi les préoccupations des dirigeants du Pacte de Varsovie. En effet, depuis l’invasion de la Tchécoslovaquie (1968), la présence des forces soviétiques en Europe orientale s’est accrue de cinq divisions, ce qui constitue aux yeux des Occidentaux un accroissement de la menace et peut être gênant pour le déroulement des démarches entreprises par l’URSS sur la sécurité européenne.

Il est évident que, pour des raisons politiques et pour alléger le poids de leurs charges extérieures, les Soviétiques ont été amenés à modifier les institutions du Pacte de Varsovie dans un sens favorable aux demandes maintes fois formulées par leurs alliés et en particulier par les Roumains.

L’institutionalisation du comité des ministres de la Défense et du conseil militaire traduit cette évolution vers une participation plus grande des pays satellites à la prise des décisions dans le domaine particulier dévolu au Pacte de Varsovie : l’unification et la mise en condition des forces qui lui sont affectées.

Chine populaire

Budget militaire

Le montant des dépenses militaires au titre de l’année 1970 comportait une enveloppe de 7 600 Md$, en augmentation (non précisée) sur les dépenses de l’année précédente. Compte tenu de l’effort consenti actuellement par la Chine en faveur de sa défense, ce chiffre est vraisemblable, même si les dépenses de fonctionnement de l’Armée de libération populaire sont effectivement en diminution depuis deux ans (de 6 % en particulier en 1969 par rapport à 1968), comme l’affirme la presse chinoise.

Programme de missiles

Le général américain Krulak, qui fut commandant du Corps des Marines (USMC) du Pacifique et se consacre maintenant au journalisme, a déclaré au cours d’une conférence de presse à Hong-Kong qu’il estimait que, dans les prochains douze ou quinze mois, la Chine effectuerait l’essai d’un engin intercontinental de 10 000 km de portée. Ce tir, qui serait accompagné d’une abondante publicité, aurait lieu dans l’océan Pacifique.

Péninsule malaise : retrait des Forces britanniques et sécurité

Au cours de leurs visites en Extrême-Orient, MM. Spiro Agnew, vice-président des États-Unis, et Edward Heath, chef de l’opposition britannique, se sont rencontrés à Singapour le 9 janvier 1970 après être passés l’un et l’autre à Kuala-Lumpur.

Soulignant l’intérêt des Conservateurs anglais et des États-Unis pour la sécurité du Sud-Est Asiatique, cette rencontre a relancé les spéculations sur l’engagement éventuel de leurs pays respectifs dans cette zone et en particulier dans la péninsule malaise.

Il y a deux ans, M. Wilson, chef du gouvernement, avait annoncé que l’évacuation des troupes britanniques stationnées à Singapour et en Malaisie serait accélérée et qu’elle prendrait fin le 31 décembre 1971, soit au moins sept mois après le déroulement des élections générales en Angleterre, qui auront lieu au plus tard en mai 1971. Cette décision laissait entendre que le rapatriement des 40 000 hommes basés dans cette région serait étalé sur quatre ans, mais ne faisait pas connaître le rythme de l’opération.

On sait maintenant que les déflations les plus massives auront lieu après les élections, c’est-à-dire entre mai et décembre 1971. Il restera encore près de 15 000 h à évacuer au moment où les Conservateurs pourraient revenir au pouvoir.

À cette date, l’Armée de terre aura rapatrié les unités appartenant à la 28^e Brigade du Commonwealth. Par contre, les deux derniers bataillons de Gurkhas stationnés à Penang (Malaisie) resteront jusqu’à la fin de 1971, puis feront mouvement sur Hong-Kong.

La RAF rapatriera dès le mois prochain un escadron de Hawker Hunter et un autre de English Electric Canberra, mais les escadrons d’intercepteurs Lockheed P-38 Lightning et ceux de transport demeureront respectivement basés à Tengah et à Changi jusqu’au dernier moment.

La Royal Navy maintiendra en activité le plus longtemps possible ce qui lui reste de la base de Sembawang. Elle conservera jusqu’à la fin les deux commandos de Royal Marines, qui seront évacués les derniers, couverts par une force navale d’intervention constituée avec des moyens venus d’Angleterre.

Les trois Armées conserveront jusqu’au dernier moment des unités opérationnelles qui, à partir de juillet 1971, date de la dissolution de l’État-Major intégré du Far East Command, dépendront du « Comité des Commandants-en-Chef » (Ouest) basé en Grande-Bretagne.

Au cours des prochains mois l’effort portera donc sur la déflation des dépôts logistiques. L’énorme complexe de Singapour dispose de vastes installations couvrant le 1/5^e du territoire (dont la superficie est de 570 km²). Les stocks destinés aux réserves stratégiques sont encore considérables, puisque, jusque dans un passé récent, la zone de responsabilité du Far East Command s’étendait de l’Afrique centrale aux Îles Fidji et à la Corée du Sud. Actuellement, le nombre des plans d’opérations a été réduit de moitié, mais le niveau des dépôts n’a baissé que de 20 %. Il faudra aussi reconvertir de nombreuses installations, transférer des centaines de bâtiments au gouvernement local qui souhaite les récupérer pour loger une population de plus de deux millions d’habitants.

En 1968, le Premier ministre avait annoncé une évacuation totale et définitive. Depuis lors, sa position s’est assouplie puisqu’il semble décidé à conserver, au-delà de décembre 1971, des moyens de contrôle et d’intervention qui assureront l’assistance technique des forces locales et garantiront les besoins stratégiques de la Grande-Bretagne. Ces besoins sont de trois sortes :

– Tout d’abord, assurer le fonctionnement de l’escale aérienne de Tengah sur l’Eastabout route reliant Londres à Hong-Kong, via Akrotiri (Chypre), Masirah (Oman) et Gan (Maldives). Plusieurs centaines d’appareils de la RAF transiteront chaque année à Tengah.

– Surveiller les réparations effectuées sur les navires de la Royal Navy dont quelques bâtiments se succéderont à Singapour. Un groupe de liaison de la marine sera installé à cet effet auprès du commandant de la base de Sembawang.

– Assurer enfin l’encadrement de l’École de guerre de jungle de Kota Tinggi (Malaisie). L’armée de terre britannique utilisera l’école pour instruire ses propres troupes : deux bataillons stationnés en Angleterre et dix compagnies basées à Hong Kong viendront à tour de rôle chaque année effectuer des stages de dix semaines.

Ainsi, en procédant par rotation d’unités et avec des effectifs permanents extrêmement réduits, les Britanniques disposeront-ils de facilités importantes en matière de transit, d’instruction et d’intervention. Les réserves stratégiques pourront utiliser une infrastructure permettant notamment l’aérotransport d’une brigade venue en renfort d’Angleterre. Un important exercice est d’ailleurs prévu l’été prochain.

Mais le gouvernement travailliste refuse de maintenir en Malaisie et à Singapour au-delà du 31 décembre 1971 des unités de l’armée de terre à titre permanent. Une telle décision lui paraît dangereuse et inutile, parce que ces troupes pourraient être impliquées dans des opérations de lutte contre une subversion et aussi parce que l’armée malaise se développe. Elle dispose déjà de dix-neuf bataillons et l’armée singapourienne de deux brigades d’infanterie.

Néanmoins, les Travaillistes (Labour Party) pourraient assouplir leur position en renforçant l’assistance technique, en fournissant des spécialistes pour la défense aérienne, en coopérant plus activement sur le plan naval, voire sur le plan logistique, en participant aux états-majors combinés de planification groupant des Malais, des Singapouriens, des Australiens et des Néo-Zélandais.

Selon la presse, la position des Conservateurs est tout autre : ils comptent arrêter le processus d’évacuation. Ils devront alors définir de nouvelles missions et prévoir une articulation des moyens affectés en permanence à la zone. L’infrastructure disponible en 1971 restera limitée puisque la plupart des installations auront été cédées au gouvernement de M. Lee Kuan Yew.

Les Conservateurs estimeraient que les effectifs actuels pourraient être réduits de deux tiers. Ils envisagent de maintenir en permanence dans la zone 12 000 hommes environ dont l’entretien reviendrait à 22 M de Livres en devises, somme relativement faible par rapport à l’aide promise en compensation du repli (50 M£ à Singapour et 25 M£ à la Malaisie). Les investissements britanniques dans la zone (plus de 800 M£) justifient à eux seuls cette dépense, puisqu’ils contribuent à l’équilibre de la balance des paiements. En outre, les gouvernements locaux pourraient participer à l’entretien des troupes.

Le contingent britannique serait mis à la disposition d’une alliance militaire qui grouperait, dans le cadre du Commonwealth, l’Australie, la Nouvelle-Zélande, la Malaisie, Singapour. La Grande-Bretagne serait donc à nouveau engagée dans le Sud-Est asiatique, mais avec des effectifs limités.

En fin de compte, Travaillistes et Conservateurs souhaitent que soient maintenus dans la péninsule, au-delà de décembre 1971, des moyens militaires, mais divergent sur la mission, le volume et la nature de ceux-ci.

Par ailleurs, M. Agnew en soulignant que les États-Unis n’abandonneront pas sans défense les Nations du Sud-Est Asiatique dans le cas d’une agression venue de l’extérieur, a renforcé le mouvement de confiance né dans la péninsule malaise au passage de M. Heath. Mais il n’a pas pris d’engagement précis alors qu’il avait confirmé aux Australiens et aux Néo-Zélandais la pérennité de l’ANZUS ⁽⁵⁾.

Japon : évolution des problèmes de défense

Les conséquences, en matière de Défense, des accords Sato-Nixon commencent à apparaître. Il s’agit, en termes généraux, de laisser aux États-Unis le monopole de la protection nucléaire, mais de combler, à mesure, dans le domaine conventionnel, le désengagement américain en Extrême-Orient. Ainsi le Japon vient-il, après bien des hésitations, de signer le traité de non-prolifération nucléaire. Toutefois sa ratification ultérieure reste soumise à maintes « améliorations » (réduction de la durée de l’engagement, desserrement du contrôle de l’AIEA ⁽⁶⁾ sur l’industrie nucléaire pacifique), et il s’agit surtout, dans l’immédiat, d’un moyen de participer aux négociations à venir. Par ailleurs, les États-Unis viennent de prendre les premières mesures pour la rétrocession d’Okinawa et un comité d’études doit être créé prochainement. Compte tenu de la réduction des crédits militaires américains, le licenciement, pour l’ensemble des bases américaines dans le pays, de 4 000 ouvriers japonais, est en cours, non sans provoquer des grèves et des incidents.

Sur le plan spécifique de l’avenir des forces armées japonaises, la nomination de M. Nakasone [à la direction de l’Agence de défense] laisse escompter de profondes réformes. Le nouveau ministre entend d’abord « réhabiliter » la place de l’Armée dans la Nation.

À cette fin doit être édifiée une véritable politique de défense nationale du pays, associant les départements des Affaires étrangères et des Finances au rôle incombant aux Forces armées. En outre, la carrière militaire sera encouragée par divers avantages (augmentations de soldes). D’autre part, quant aux moyens, le développement des Forces en fonction du retrait américain va être repensé. Les missions, les besoins et les budgets seront réévalués et le 4^e Plan de Défense (1972-1976) pourrait être remanié dans une perspective à plus long terme (1980). ♦

(1) En terminologie américaine, l’expression « forces d’emploi général » recouvre toutes les forces de combat autres que les forces nucléaires stratégiques offensives et défensives, c’est-à-dire les forces de manœuvre, d’intervention, ainsi que les formations « contre-insurrectionnelles ».
(2) Chaque année, au moment de la présentation du projet de budget, le Pentagone publie un document exposant le programme général pour les cinq années à venir. Ce document, appelé Five Years Defense Program (FYDP), est dit à « horizon glissant » car il est réajusté chaque année à l’occasion de la préparation du budget.
(3) Ces dépenses (Cost of the support of NATO military activities), qui n’apparaissent pas à la lecture du budget, ont été officieusement évaluées, à l’intention des commissions parlementaires, à 14 Md$ pour chacun des deux derniers exercices.
(4) Le général Vassiaguine, chef de la Direction politique des forces terrestres, a assisté à la conférence du Parti dans le nouvel Okroug d’Asie Centrale (PC à Aima Ata). Le général Pavlovski, commandant en chef des forces terrestres, a présidé celle de l’Okroug des Carpathes.
(5) Accord de défense mutuelle entre les États-Unis, l’Australie et la Nouvelle-Zélande, signé en 1951.
(6) Agence internationale de l’énergie atomique (dont le siège est à Vienne).