L’année 1970 s’est terminée dans le calme, du moins pour les institutions internationales. L’Assemblée générale des Nations unies s’est séparée dans l’habituel climat de désenchantement, en insistant toutefois plus nettement que les années précédentes sur les difficultés financières de l’Organisation. Soulagés de ne pas avoir eu à s’occuper du problème de Trieste, brusquement réapparu dans l’actualité, et plus encore du nouveau drame polonais, ni des procès de Burgos et de Leningrad, les responsables des Nations unies ont pu étudier loin des bruits et des soucis du monde des rapports sur la situation en Guinée, sur la protection des journalistes, sur le problème des otages. Mais si les Nations unies ont terminé 1970 dans ce calme, d’autres organisations internationales se sont trouvées au cœur de certains des grands problèmes du moment.

Le 10^e anniversaire de l’OCDE

Le 14 décembre 1970 a été célébré le 10^e anniversaire de l’OCDE – Organisation de coopération et de développement économique – à Paris, en présence du président de la République Georges Pompidou. En dépit de son activité (et de son utilité), cette institution est probablement l’une des plus mal connues, sans doute à cause du caractère très technique de ses travaux, conduits par des experts hautement qualifiés.

Elle est sinon la fille, du moins la proche parente de l’OECE – Organisation européenne de coopération économique. Celle-ci avait été créée le 16 avril 1948 pour permettre le relèvement économique de l’Europe par une utilisation coordonnée de l’« aide Marshall ». En proposant l’aide des États-Unis aux États européens sans distinction de régime ⁽¹⁾, le général Marshall avait, le 5 juin 1947, précisé qu’il appartiendrait aux bénéficiaires de cette aide de s’entendre pour sa répartition et son utilisation. Une organisation était nécessaire, ce fut l’OECE, qui groupait seize États, auxquels se joignirent par la suite l’Allemagne fédérale (RFA) et l’Espagne, cependant qu’à partir de 1955, la Yougoslavie y fut représentée ⁽²⁾. Son rôle originel était la répartition de l’aide américaine accordée par le « Plan Marshall » : celle-ci devait être répartie en fonction d’un programme de relèvement établi par les bénéficiaires eux-mêmes. Elle avait, en outre, pour tâche de préparer la libération des échanges, et à cet effet elle établit, en juillet 1951, un « Code de libération des échanges », puis un « Code de libération des transactions invisibles » et un « Code de libération des capitaux ». En troisième lieu, elle organisa entre ses membres un système multilatéral de paiements, dont la gestion incombait à l’Union européenne des paiements (qui fut, en 1959, remplacée par l’« Accord monétaire européen »). Enfin, par ses « comités techniques », l’OECE organisa une coopération dans les domaines les plus divers de l’activité économique des États-membres : agriculture, énergie, main-d’œuvre, productivité, etc. C’est elle, par exemple, qui créa l’Agence européenne de l’énergie atomique et l’Agence européenne de productivité.

Fille du « Plan Marshall », l’OECE aida puissamment au relèvement économique de l’Europe. Mais sa réussite finit par poser le problème de son maintien. Dès 1958, la libération des échanges, poursuivie par le GATT (Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce) et largement réalisée dans le monde, lui échappait. Elle se trouvait par ailleurs divisée par la création du Marché commun et de l’Association européenne de libre-échange (AELE). Il s’agissait donc de savoir si elle devait être maintenue, supprimée ou réformée. La dernière solution fut adoptée, et aboutit à la création de l’OCDE. La comparaison des sigles est instructive : l’OECE était exclusivement européenne, l’OCDE ne l’est pas ⁽³⁾ : elle groupe les États industrialisés du monde, à l’exclusion des États communistes qui, ayant refusé l’« aide Marshall » et par conséquent l’OECE, ne pouvaient devenir membres de l’OCDE – cette réticence de l’Union soviétique devant les organisations internationales posant d’ailleurs un problème particulièrement intéressant à étudier. Les fonctions de l’OCDE ont été ainsi définies par l’article 1^er du Traité de Paris du 14 décembre 1960 : « la coordination des politiques économiques des États-membres, l’aide aux pays en voie de développement, les échanges et les paiements ». C’est considérable. L’essentiel de son activité n’est pas visible. Aucun gouvernement ne reconnaîtra qu’il s’est inspiré d’une note confidentielle de l’OCDE ou de ce qui s’est dit dans une de ces innombrables réunions qui s’abritent derrière la loi du secret. Mais les experts ont parfois la satisfaction de constater que telle mesure de politique budgétaire ou monétaire, telle décision en matière d’aide aux pays sous-développés, a été prise sous leur influence. Et contrairement à ce que l’on pourrait penser, ce ne sont pas forcément les plus petits pays qui sont les plus influençables. Certaines décisions d’ordre monétaire prises récemment par le gouvernement de la plus puissante des nations, ont été inspirées par le secrétariat de l’OCDE. La preuve de cette influence, on peut encore la trouver dans le fait, par exemple, que les plus hautes personnalités de la finance internationale ne dédaignent pas d’assister aux réunions du comité de politique économique…

Lors de la célébration du 10^e anniversaire de l’Organisation, à M. Van Lennep, le secrétaire général, qui avait célébré les vertus du libre-échange, M. Georges Pompidou a répondu par une profession de foi tout aussi convaincue, déclarant que « c’est la liberté des échanges et de la concurrence qui constitue l’instrument efficace du progrès », progrès auquel l’OCDE a puissamment contribué puisque, selon M. Pompidou, « à l’intérieur de l’Organisation, dans le domaine qui est le sien, tout est mieux qu’ailleurs ». Le président de la République n’en a pas moins souligné les deux difficultés de l’œuvre entreprise par les 22 pays de l’OCDE : danger croissant d’inflation, auquel certains songent à remédier en proposant un retour au chômage ou au protectionnisme ; « contradictions profondes du système monétaire international », contaminé par « le déficit permanent de la balance des paiements américaine ».

Les 16 et 17 novembre 1961, le Conseil ministériel de l’OCDE se réunissait pour la première fois : il fixait pour objectif aux pays membres d’accroître leur produit national global de 50 % au cours de la décennie 1960-1970. Les 24 et 25 novembre 1970 se réunissait pour la première fois le Comité de l’Environnement. C’est l’effort mené entre ces deux réunions qui a été honoré le 14 décembre 1970.

Affrontement aux réalités européennes

Sans prétendre récrire l’histoire après les événements (on gagne toujours la bataille de Waterloo lorsqu’on connaît l’heure d’arrivée de Grouchy !) on peut penser que le mouvement pour l’unification européenne ne se serait pas développé comme il l’a fait sans l’OECE, développement et organisation ayant marché de pair. La situation n’est évidemment plus la même aujourd’hui : ce n’est plus le relèvement de l’Europe occidentale mais son expansion qui, en en faisant un pôle mondial, pose des problèmes. Quant à l’organisation, elle progresse, moins vite que ne le souhaiteraient les maximalistes, plus vite que certaines difficultés ne pouvaient le laisser craindre. Fin 1970, l’Europe qui se bâtit à Bruxelles paraissait ressembler à celle de 1965. L’apparence était trompeuse, car la période « théologique » est terminée : les « Six » et la Grande-Bretagne sont confrontés aux problèmes précis que les principes, auparavant, recouvraient ou masquaient. On aurait déjà de la peine à faire entrer les derniers événements dans les catégories précédemment établies. « L’Angleterre, disait-on naguère, est favorable à l’extension, mais non à l’approfondissement du Marché commun ». Elle se déclare maintenant prête à aller, dans la voie de l’union monétaire, plus loin que la France. « Le gouvernement français, disait-on aussi, veut une Europe strictement européenne ». Mais M. Maurice Schumann vient de déclarer qu’il faut éviter de provoquer l’hostilité des États-Unis : c’est peut-être l’indication que la France n’est pas encore en état de supporter les conséquences d’une revalorisation du franc par rapport au dollar.

En 1971, la chronique de l’Europe ne sera plus seulement composée des nouvelles de Bruxelles, de Strasbourg et des diverses chancelleries. Elle suivra de mois en mois l’évolution des statistiques, et plus encore, les sondages d’opinion qui préfigurent souvent les statistiques de l’avenir. Les Anglais sont-ils devenus plus sensibles à l’irritation causée par les grèves et la hausse des prix qu’à l’appétit de salaires accrus ? Les sondages semblent l’indiquer. Ce serait une grande date pour l’Europe. Délivrés de leur crainte d’avoir à entretenir un « homme malade », les « Six » pourraient alors aborder dans un esprit plus constructif le problème du sterling. L’Allemagne fédérale, elle, est devenue moins malléable. Au temps d’Adenauer, elle sacrifiait parfois ses intérêts propres au souci de s’insérer le plus étroitement possible dans la communauté occidentale. Ayant moins à demander, elle est moins disposée à offrir…

Fin décembre, les « Six » n’ont pu se mettre d’accord sur la question de l’union monétaire, qui devrait permettre à l’Europe d’avoir une monnaie commune en 1980. Un plan par étapes a été élaboré par la Commission de Bruxelles, qui a atténué ce que le « plan Werner » comportait de trop supranational. Les ministres des Affaires étrangères et des Finances des « Six » se proposaient d’adopter les trois textes devant définir la première étape de cette union. Mais ils n’ont pu se mettre d’accord sur un problème fondamental : les transferts de souveraineté. Pour la France, la gestion de l’Union monétaire relève du Conseil des ministres (expression des Gouvernements) et non de la Commission (expression de la Communauté). Il est bien évident que si la gestion de cette Union monétaire était confiée à la Commission, celle-ci verrait ses pouvoirs considérablement accrus – d’autant qu’à partir de 1974, elle disposera de « ressources propres », première ébauche d’un « budget européen ». Mais il est non moins évident que la création d’une monnaie commune implique certains transferts de souveraineté des autorités nationales à une autorité communautaire. C’est en face de cette contradiction que se trouvent les « Six » en ce début de 1971.

Certes, personne ne doute que les « Six » n’aient le désir de s’entendre entre eux sur les problèmes soulevés par le « plan Werner », ni que, des deux côtés de la Manche, on ne soit aujourd’hui converti à l’idée d’un élargissement du Marché commun. Mais, au-delà des questions de principe se posent des problèmes concrets qui, pour être résolus, exigeront ici une révision profonde des conceptions les plus enracinées, là des sacrifices financiers importants. Le 16 décembre devant la Chambre des Communes, M. Geoffrey Rippon, ministre britannique pour les Affaires européennes, a suggéré que la contribution du Royaume-Uni au budget de la Communauté élargie soit progressivement portée, au cours d’une première période de 5 ans, à un chiffre représentant 13 à 15 % des recettes totales. La période de transition une fois achevée, le Royaume-Uni pourrait encore, pendant trois autres années, apporter des « correctifs » aux règles communes qui lui permettraient, en fait, de continuer à maintenir sa quote-part à environ 15 %.

À supposer que la Grande-Bretagne adhère au Marché commun, le 1^er janvier 1973 comme on le croit généralement, les versements qu’elle serait appelée à faire au budget commun seraient ainsi, jusqu’en 1980, inférieurs à son « poids économique » dans la Communauté élargie, puisqu’on admet que le produit national britannique devrait représenter, dans quelques années, 17 à 18 % de l’ensemble. Ce traitement de faveur paraîtra d’autant moins justifié que les dispositions de la Politique agricole commune (PAC) visent justement à faire payer davantage les pays qui – c’est le cas de la Grande-Bretagne – importent beaucoup de denrées alimentaires des pays tiers au lieu de les acheter dans les pays du Marché commun. Au surplus, la Grande-Bretagne veut être considérée, dès le moment de l’adhésion, comme un membre à part entière et participer à toutes les décisions du Conseil des ministres : cela n’implique-t-il pas une adoption plus rapide des règlements communautaires ? M. Deniau, membre de la Commission, faisait récemment remarquer que si la PAC soulève de telles difficultés pour la Grande-Bretagne, c’est parce que celle-ci n’a pas encore durablement rétabli l’équilibre de sa balance des paiements. En conséquence, les solutions à trouver consistent, non pas à changer la PAC, mais à prévoir un concours financier des « Six » à la Grande-Bretagne dans le cadre des dispositions du traité de Rome. C’est pourquoi le succès des négociations que les « Six » poursuivent avec Londres paraît supposer un accord préalable entre eux au sujet de l’union monétaire, et, plus encore peut-être, du « plan Barre » sur le concours mutuel, qui en est l’accompagnement nécessaire. On retrouve ainsi l’exigence essentielle de la France : l’élargissement du Marché commun implique son approfondissement. Certains doutaient de la légitimité de cette exigence : les faits l’éclairent.

L’Otan et Berlin

Tandis que se poursuivaient ces négociations dont chaque pas pose plus de problèmes qu’il n’en résout, le Conseil Atlantique tenait à Bruxelles sa session ministérielle d’hiver. L’essentiel des conclusions de cette réunion réside dans la subordination à un arrangement sur Berlin de la « conférence sur la sécurité » demandée par l’Union soviétique. Le communiqué final est extrêmement précis (§ 10) : les ministres « ont affirmé que, dès l’instant où des pourparlers sur Berlin auront abouti de façon satisfaisante, et pour autant que les autres conversations en cours se poursuivent favorablement, leurs gouvernements seront prêts à établir des contacts multilatéraux avec tous les gouvernements intéressés pour déterminer quand il sera possible de convoquer une conférence ou une série de conférences sur la sécurité et la coopération européenne »… Un règlement sur Berlin prend donc la valeur d’une condition préalable à la réunion d’une conférence européenne sur la sécurité. Les ministres des « Quinze » (car la France, restée membre de l’Alliance, participe aux sessions du Conseil Atlantique) ont même fait marche arrière par rapport à leur communiqué de Rome, en mai dernier, dans lequel ils s’étaient déclarés prêts à établir des contacts multilatéraux en vue de cette conférence si des « progrès » intervenaient dans les conversations en cours sur l’Allemagne et Berlin. De tels « progrès » avaient été constatés un peu hâtivement sans doute. Aujourd’hui, ce ne sont plus des « progrès » qui sont demandés, mais un « aboutissement satisfaisant » des négociations.

Cette insistance, due pour une large part à la délégation française, est aisément explicable. Un règlement qui garantirait les accès à Berlin améliorerait le sort de ses habitants et consoliderait le statut de la ville, en ce qui concerne notamment sa représentation à l’extérieur, et il donnerait à la détente le caractère de réciprocité qui lui a manqué jusqu’à présent. Un tel règlement n’est pas moins nécessaire pour payer M. Brandt des sacrifices consentis à l’Est et assurer la ratification par le Bundestag des traités conclus avec Moscou et Varsovie. Convaincu qu’un accord est possible, et à relativement court terme, M. Maurice Schumann a obtenu à Bruxelles, du moins jusqu’à un certain point, que les autres problèmes en suspens entre l’Est et l’Ouest soient subordonnés à celui de Berlin.

La question se pose en termes simples. Dans la perspective occidentale, les accords germano-soviétique et germano-polonais ont pour signification le maintien et la consécration du statu quo. Or la présence occidentale à Berlin constitue une partie intégrante du statu quo. La République fédérale a reconnu la ligne Oder-Neisse et la frontière entre les deux Allemagnes ; il appartient à l’Union soviétique d’apporter à son tour sa contribution en garantissant aux Alliés un libre accès à Berlin-Ouest, et à ce fragment de l’ancienne capitale la permanence de liens avec la République fédérale. Berlin reste à la fois un enjeu et un symbole.

Réapparition du problème de Trieste

Si le problème de Berlin et plus largement de l’Allemagne se maintient comme l’une des séquelles les plus graves de la seconde guerre mondiale, il en est d’autres qui ne suscitent plus de passions, ne provoquent plus d’inquiétudes, et qui réapparaissent parfois, au gré d’incidents mineurs. À la mi-décembre, le Conseil de sécurité des Nations unies a pu ainsi se demander si Trieste n’allait pas devenir un nouveau « point chaud ». Qu’une phrase malheureuse, ou trop adroite si elle fut prononcée à des fins de politique intérieure par M. Moro, excluant à propos de Trieste « toute renonciation aux intérêts nationaux légitimes », ait pu susciter un mouvement d’humeur du maréchal Tito et faire renvoyer « sine die » son voyage en Italie s’explique moins par un irrédentisme, absent des préoccupations de Rome, que par des considérations de politique générale yougoslave. Le gouvernement de Belgrade ne pouvait en effet paraître accepter que le ministre italien des Affaires étrangères sous quelque forme que ce fût, remît en cause, ou semblât remettre en cause la souveraineté qu’il exerce effectivement sur une partie de la Yougoslavie.

En 1945, Tito souhaitait que Trieste devînt partie intégrante de la Yougoslavie – Trieste, où la Russie des Tsars avait toujours rêvé de s’installer. Le 3 juillet 1946, les quatre Grands décidèrent de transférer à la Yougoslavie une partie de l’ancien territoire italien (dont Pola, en Istrie, et Zara, en Dalmatie) et de former le « territoire libre de Trieste », garanti par le Conseil de sécurité. En 1947, lors du traité de paix (entré en vigueur le 15 septembre) avec les puissances victorieuses, l’Italie fut contrainte d’abandonner l’Istrie et une large bande de la Vénétie-Julienne, qui furent annexées à la Yougoslavie. Trieste et sa zone avoisinante devinrent un « territoire libre » partagé en deux zones : la zone A (la ville elle-même) fut placée sous administration anglo-américaine, la zone B qui s’étendait sur 525 kilomètres carrés au sud de la ville, fut confiée, à titre provisoire, à l’administration yougoslave. Finalement l’Italie et la Yougoslavie signèrent le 5 octobre 1954 un « mémorandum d’entente », à Londres, qui remettait l’administration de la zone A au gouvernement italien et confirmait, toujours à titre provisoire, l’administration yougoslave en zone B. Les relations entre les deux États s’étant normalisées, et ayant même atteint le stade de la cordialité, le Conseil de sécurité ne pensait plus qu’il était le garant de la situation en cette zone…

En fait, le Conseil de sécurité n’a pas été inquiet. Les Yougoslaves ont voulu donner un avertissement à ceux qui seraient tentés de profiter de leurs difficultés économiques ou nationales pour présenter des revendications territoriales, et, inquiet devant les prétentions bulgares sur la Macédoine, le maréchal Tito a estimé qu’il devait réagir devant les propos de M. Moro, même s’il les jugeait sans grande portée : il ne peut faire face à ses difficultés intérieures que s’il domine les difficultés extérieures. Mais, au-delà de cette explication apparaît un problème d’une ampleur considérable : il suffit de peu de chose pour ranimer les irrédentismes, et, mêmes « garanties » par les Nations unies, certaines situations peuvent brusquement devenir explosives. Les passions l’emportent alors sur les conseils et sur les motions des Nations unies. Ce fut vrai encore en 1970 au Moyen-Orient. Cela peut l’être en 1971 en d’autres régions. ♦

(1) Pour des raisons diverses dont l’analyse n’entre pas dans le cadre de cette chronique, l’Union soviétique refusa cette aide et en imposa le refus à ses satellites. Prague qui y avait d’abord donné son accord dut, sur l’injonction de Staline, revenir sur sa décision quelques jours plus tard, en juillet 1947, premier signe de l’abdication tchécoslovaque achevée par le coup de force de février 1948 qui amena l’éclatement du Front national et du Gouvernement du président Benès.
(2) Les membres de l’OECE étaient la RFA, l’Autriche, la Belgique, le Danemark, l’Espagne, la France, la Grèce, l’Irlande, l’Islande, l’Italie, le Luxembourg, la Norvège, les Pays-Bas, le Portugal, le Royaume-Uni, la Suède, la Suisse, la Turquie.
(3) Les États de l’OCDE sont ceux qui composaient l’OECE, auxquels se sont ajoutés le Canada, les États-Unis, et, en 1964, le Japon.