Organisation de l’unité africaine (OUA) : les « sages » africains et le conflit israélo-arabe

Parmi les résultats de la VIII^e conférence des chefs d’État de l’Organisation de l’unité africaine, tenue à Addis-Abéba du 21 au 23 juin 1971, s’inscrivait la création d’un comité de conciliation, destiné à faciliter un règlement du différend sénégalo-guinéen, et d’un « comité des Sages » chargé de participer à la recherche d’une solution au conflit du Proche-Orient. Tandis que par un de ces paradoxes dont la politique africaine n’est pas avare, le premier de ces organismes dont la constitution paraissait à première vue relativement aisée, ne pouvait être mis sur pied, en dépit des efforts déployés par M. Moktar Ould Daddah [NDLR 2021 : Mauritanien], président en exercice, le « comité des Sages », né d’une initiative du président Senghor et comprenant dix chefs d’État africains, commençait immédiatement ses travaux.

La première réunion tenue à Kinshasa, rassemblait sous la présidence de M. Moktar Ould Daddah, six chefs d’État et trois ministres qui décidaient de confier une mission d’exploration et d’information à un sous-comité, présidé par M. Senghor [Sénégal] et comprenant également les présidents Ahidjo [Cameroun], Gowon [Nigeria] et Mobutu [République démocratique du Congo].

Il était convenu qu’à l’issue de cette démarche le sous-comité des « Sages » tiendrait une réunion à Dakar afin d’y élaborer des propositions concrètes qui seraient soumises à l’Égypte et à Israël au cours d’un nouveau voyage.

Enfin, de retour à Dakar, les « Sages » pourraient y étudier « les moyens adéquats pour appliquer la résolution du Conseil de sécurité de novembre 1967 sur la crise du Proche-Orient ».

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Dès sa naissance ce sous-comité était favorablement accueilli tant par les pays arabes que par Israël ; des deux côtés du canal de Suez, on multipliait les marques d’intérêt tendant à lui reconnaître une grande importance.

Soucieux de lever tout équivoque à propos du but poursuivi, M. Senghor précisait d’abord que le sous-comité comptait mener à bien une mission « essentiellement d’information », au cours de laquelle il serait évidemment conduit à établir un double dialogue avec les autorités des deux camps… sans avoir pour cela à jouer un rôle de médiateur. Il s’agirait avant tout « d’appuyer les efforts déployés pour résoudre, par des voies pacifiques, le douloureux conflit israélo-arabe ». Il était donc clair, dès le départ, qu’en aucun cas cette contribution africaine ne devrait être considérée comme une manifestation politique voulant se substituer à l’action de l’ONU ; elle se voulait, au contraire, une tentative destinée à provoquer le déblocage et la reprise de la mission Jarring.

Après cette mise au point préalable, les quatre s’envolaient vers Jérusalem où ils étaient reçus avec tous les égards dus à la fois à leur rang et à leur qualité de pèlerins de la paix. Pendant les trois jours passés dans la ville sainte, les « Sages » consacraient tout leur temps aux entretiens avec les principaux dirigeants israéliens. Le même chaleureux accueil leur était réservé au Caire où ils retrouvaient leur collègue [égyptien] de l’OUA, M. Hafez Ismaïl, rapporteur de la résolution adoptée à l’unanimité en juin dernier à Addis-Abéba et réclamant le retrait des Israéliens sur les lignes occupées avant la guerre des six jours.

Cette première prise de contact mettait en relief la sympathie et la large audience dont bénéficiaient les représentants de l’Afrique noire auprès de leurs interlocuteurs appartenant comme eux, selon l’expression du président Senghor à « la trilogie des peuples souffrants ». Le calme et la sérénité des quatre présidents impressionnaient d’autant plus favorablement les observateurs que ces qualités se manifestaient dans une ambiance dramatisée. Désireux de procéder à un examen de la situation impartial et objectif en vue de retrouver le fil d’Ariane qui permettrait de sortir du labyrinthe, ils ont été au fond du problème.

Puis, après un bref retour à Dakar, où ils ont rendu compte de leurs activités et délibéré à huis clos pendant trois jours, ils sont repartis pour le Proche-Orient, porteurs de propositions à l’intention du Caire et de Jérusalem. C’est ainsi qu’ils ont pu présenter fin novembre, successivement au président Sadate et à M^me Golda Meir, un mémorandum sous forme de questionnaire, mis au point par le Comité des dix. Ce document, dont la teneur est demeurée secrète, constitue avec les réponses des pays intéressés et un rapport d’ensemble de la mission du sous-comité des « Sages » un dossier destiné au secrétariat général de l’ONU.

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Bien que les conversations de Jérusalem et du Caire se soient déroulées dans la discrétion la plus stricte, on en devine le difficile cheminement. On sait, en effet, que le comportement des deux antagonistes, loin d’évoluer dans le sens de la modération, s’est au contraire durci au fur et à mesure que l’échéance fixée à la fin de l’année 1971 par le président Sadate pour résoudre le problème israélo-arabe « par la paix ou par la guerre » se rapprochait inexorablement.

Chaque partie cherche à faire endosser à l’autre l’enlisement des négociations. L’Égypte voudrait faire établir un constat de carence à la charge d’Israël, lequel cherche à prouver que c’est l’attitude négative du Caire qui a conduit les pourparlers dans une impasse. Il s’agit là d’un dialogue de sourds. En fait le président Sadate aurait accepté devant M. Jarring de reconnaître l’indépendance d’Israël mais sans mentionner la souveraineté de cet État. Israël, de son côté, réclame des frontières « sûres et reconnues », tout en annonçant qu’il ne reviendra jamais à celles de juin 1967. De part et d’autre, on argue du droit de légitime défense pour justifier les préparatifs militaires et les demandes d’armement aux Américains ou aux Soviétiques. Du reste, les grandes puissances sont désormais considérées plutôt comme des pourvoyeurs que comme des interlocuteurs politiques et leurs conseils de modération ne sont même plus suivis lorsqu’ils sont assortis de restrictions et de menaces d’embargo sur les matériels militaires.

La position de Tel Aviv a été récemment définie devant la Knesset par M^me Golda Meir (Premier ministre). Un accord partiel sur la réouverture du canal et la poursuite des négociations dépendent des neuf principes dont les plus marquants sont les suivants :

– engagement de l’Égypte à rouvrir le canal dans les six mois, pour tous les bateaux, y compris ceux battant pavillon israélien,
– cessez-le-feu illimité,
– retrait de l’armée israélienne sur de nouvelles lignes,
– interdiction à toute force militaire, égyptienne ou de toute autre puissance, régulière ou irrégulière, de s’établir sur la rive orientale,
– engagement de l’Égypte à réduire son dispositif militaire sur la rive occidentale,
– les lignes sur lesquelles Israël se retirera ne seront pas considérées comme des frontières définitives ; celles-ci seront fixées par un accord éventuel de paix.

Enfin, pour être prise en considération, toute proposition de paix « devra faire état de frontières sûres et reconnues par les pays arabes ». Ceci dit, Israël n’est pas opposé à l’entremise de l’OUA. C’est le sentiment de M. Abba Eban quand il déclare : « …les Africains du moins connaissent notre position dans tous ses détails et ils savent qu’elle n’a rien d’intransigeant ni d’inflexible… ».

Pour l’Égypte, le premier problème demeure la récupération des territoires occupés. Comme l’a encore souligné le Président Sadate, « si Israël veut garder les territoires arabes, il n’y aura pas de paix véritable ». Pourtant l’Égypte a besoin de paix, mais le successeur du président Nasser, déçu par les échecs successifs des initiatives occidentales, se heurtant aux exigences d’Israël inacceptables pour le monde arabe, pressé chez lui par la lassitude des uns et l’exacerbation des autres, les exhortations de ses voisins, les plaintes et les revendications de la résistance palestinienne, voit sa marge de manœuvre diplomatique diminuer comme une peau de chagrin. À ce jeu-là, il pourrait se trouver acculé un jour prochain à la reprise des hostilités, décision d’une extrême gravité qui comporte un risque dangereux d’escalade, mais dont il sait qu’elle est la seule susceptible de rehausser à la fois le moral de ses troupes et son prestige personnel, dans son propre pays et au-delà des frontières.

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Il est évident que le temps presse. Toute initiative en faveur de l’apaisement des esprits mérite d’être prise au sérieux, encouragée, soutenue. Or, M. Sadate a dit que « la défense de la liberté et des droits de l’Égypte fait partie intégrante de la défense de la liberté de l’Afrique ». Par là, il semble ouvrir la voie à une « africanisation » du conflit et, partant, à une intervention diplomatique des quatre « Sages » de l’OUA.

Les suggestions africaines ont eu déjà un premier effet positif puisqu’aussi bien à Tel Aviv qu’au Caire on s’est déclaré disposé à reprendre les négociations sous l’égide de M. Jarring. Certes, d’autres points litigieux se révéleront moins aisément conciliables et notamment ceux se rapportant aux dispositions de la résolution 242 du Conseil de sécurité de l’ONU, traitant de la liberté de navigation sur les voies d’eau internationales, du juste règlement du problème des réfugiés ou de la garantie de l’inviolabilité territoriale et de l’indépendance politique de chaque État de la région.

En tout état de cause, cette contribution des « Sages » au dénouement de la tragédie, qui endeuille le Proche-Orient depuis un quart de siècle, est un événement dont les heureux effets ne se manifesteront sans doute pas dans un avenir immédiat. Il n’en est pas moins vrai que le principe du dialogue par le truchement des représentants de l’Afrique a été admis par les deux adversaires. C’est un précédent qui aura valeur d’exemple, notamment au sein du Tiers-Monde où il suscitera et encouragera les bonnes volontés. En ce qui concerne plus précisément le conflit israélo-arabe, il est permis d’espérer que la mission des « Sages », même si elle n’a fait qu’une brèche dans le mur de « l’intransigeance » et du « durcissement », sera bénéfique à tous égards et servira la cause de la paix.

Rhodésie : l’accord anglo-rhodésien

La persévérance est, comme chacun sait, une des constantes de la diplomatie britannique et l’on ne saurait reprocher à son chef actuel de manquer à la tradition.

Sir Alec Douglas Home vient, en effet, de mener à bon terme des tractations anglo-rhodésiennes qu’il avait entamées en octobre 1964 comme Premier ministre ; il avait alors élaboré les « cinq principes » qui devaient servir de base à la négociation :

– garantie contre tout amendement rétrograde de la Constitution ;
– amélioration immédiate du statut politique des Africains ;
– abolition de toute forme de discrimination raciale ;
– indépendance acceptée par la population dans son ensemble ;
– garantie contre toute oppression d’un quelconque groupe sur un autre.

Mais les mesures visant à faciliter « la progression vers le pouvoir de la majorité africaine » s’étaient heurtées au refus catégorique de la minorité blanche décidée à rejeter l’ancien statut constitutionnel qui faisait de la Rhodésie une « colonie autonome » et à obtenir l’indépendance.

C’est ainsi qu’en 1965, en dépit des avertissements de Londres, M. Ian Smith proclamait unilatéralement l’indépendance de la Rhodésie [NDLR 2021 : futur Zimbabwe]. Par la suite, M. Harold Wilson, après avoir tenté en vain, à deux reprises, de négocier un règlement honorable, avait dû se résigner à imposer à Salisbury des sanctions… dont la reconduction la plus récente remonte au 10 novembre 1971.

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Les raisons qui ont poussé Londres à mettre fin à cet affrontement et à rechercher une solution de compromis sont à la fois d’ordre politique et économique, voire humanitaire. En effet, il est notoire que M. Heath ne peut s’aliéner l’aile droite de son parti dont il connaît les liens avec le « lobby » rhodésien et, de ce fait, l’hostilité aux sanctions. Il est évident que l’efficacité de celles-ci diminuait avec le temps et que, dans la City où l’on doutait ouvertement de leur utilité, on cherchait à se débarrasser du handicap que constituait pour l’économie britannique un blocus « profitant surtout aux pays qui ne le respectaient pas ».

Déjà en novembre dernier, l’embargo sur les importations de chrome avait été levé aux États-Unis par un vote de la Chambre des Représentants, désireuse de supprimer une anomalie choquante dans le système d’approvisionnement américain en matières premières. Les États-Unis, en effet, gros consommateurs de chrome rhodésien, indispensable pour la fabrication des aciers spéciaux utilisés dans les industries de la défense, étaient, depuis l’entrée en vigueur des sanctions, tributaires à 60 % de l’Union soviétique.

D’autre part, comme l’a souligné Sir Alec Douglas Home, un nouvel échec des négociations aurait tourné au désavantage des Africains, forcément soumis à un apartheid aggravé, et en aurait fait les premières victimes d’un chômage se développant au même rythme que les difficultés économiques ; or celles-ci sont devenues préoccupantes, à un point tel que les hommes d’affaires, industriels et colons exercent les pressions les plus vives sur leur gouvernement afin qu’il trouve, sans tarder, un remède à une situation inquiétante, caractérisée, en outre, par la stagnation de la production, le défaut d’investissements étrangers et la pénurie de devises.

Enfin, dans ce pays « bourgeois » mis au ban de la bonne société internationale, les effets de l’isolement diplomatique ont été autrement ressentis que ceux du blocus. Les échanges officiels étant limités aux rapports avec le Portugal et l’Afrique du Sud, la population rhodésienne, et tout particulièrement sa fraction blanche, éprouve un besoin vital d’ouverture vers le monde occidental. Seul, un arrangement avec Londres pouvait permettre au pays de retrouver une existence normale.

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L’accord conclu entre les gouvernements de Londres et de Salisbury n’a guère soulevé d’enthousiasme dans le monde. Certes, les droits théoriques de la majorité africaine sont ménagés mais à une échéance tellement incertaine, comme l’écrit le New York Times, « qu’on manquerait totalement de réalisme si on attendait, dans un avenir prévisible, aussi éloigné soit-il, l’accession au pouvoir d’un gouvernement africain issu du suffrage universel ». Ces craintes sont du reste confirmées par M. Smith lui-même, déclarant à la BBC au lendemain de l’accord : « Nous voulons garder le gouvernement dans des mains civilisées ».

Quoi qu’il en soit, ce ne sont pas les réformes envisagées en vue de protéger les cinq millions de Noirs contre la domination des 250 000 Blancs et des abus, comme la privation de propriété et les perquisitions arbitraires, ni l’assouplissement des qualifications requises lors de l’inscription des Noirs sur les listes électorales, qui pourront résoudre les problèmes posés par la cohabitation des deux communautés.

De toute part en Afrique, on crie à la « trahison »… à « la vente du peuple africain par les Anglais ». Le secrétariat de l’OUA qualifie de « leurre » le principe de l’instauration « d’une parité parlementaire et de la règle majoritaire à une date indéterminée ».

Pour le FROLIZI (Front for the Liberation of Zimbabwe), regroupant les deux partis politiques africains interdits en Rhodésie, le ZAPU (Zimbabwe African People’s Union) et le ZANU (Zimbabwe African National Union), l’accord ne fait que confirmer « l’oppression du peuple Zimbabwe ».

À Londres, le principal artisan du règlement, Lord Goodman, reconnaît qu’il n’en est pas satisfait mais le juge raisonnable. S’inscrivant en faux contre toute accusation à propos d’une soi-disant « vente » des Africains, il affirme avoir, au contraire, persuadé M. Smith « que le monde n’accepterait pas que 250 000 personnes puissent imposer un despotisme inhumain à cinq millions d’êtres ». Il convient de noter que si les Communes ont approuvé l’accord, la majorité conservatrice a voté avec quelque réserve, en insistant sur l’importance du « test d’acceptation » qui doit être fait sur place par une commission spéciale. Cette prudence tendait sans doute à réfuter les critiques acerbes des Travaillistes, résolument hostiles à un « abandon » que d’aucuns dénoncent également comme une « trahison » du gouvernement de M. Heath.

L’accord signé à Salisbury met fin à un conflit dont les incidences sur la vie de la population rhodésienne dans son ensemble étaient désastreuses. L’octroi de l’indépendance à la Rhodésie avant l’établissement de « la règle de la majorité », laquelle, numériquement parlant, serait une majorité noire, semble favoriser la minorité blanche. Mais les dispositions adaptées visant à l’amélioration du statut économique et politique de la population africaine sont les prémices d’une évolution inéluctable et irréversible vers l’égalité raciale. Elles constituent, malgré leurs imperfections, une garantie pour l’avenir.

La régionalisation dans les départements d’outre-mer

Pour l’application de la réforme régionale, un choix est proposé aux départements de la Guadeloupe, de la Guyane et de la Martinique entre deux formules : la formule métropolitaine et une formule particulière.

La formule métropolitaine de la région rassemblant plusieurs départements étant de nature à heurter certains particularismes, la formule proposée dans le premier terme de l’option est la formule Corse, c’est-à-dire la formule applicable à un département isolé.

Elle comporte, au niveau du département, la création d’un établissement public appelé « région » avec budget distinct du budget départemental. Ce budget est géré par un Conseil régional composé du Conseil général, des Parlementaires de la circonscription et de représentants des grandes villes. Alimenté notamment par le produit de la taxe sur le permis de conduire et par des taxes additionnelles à divers impôts d’État ou des collectivités locales, il est appelé à financer des investissements complémentaires.

Un Comité économique, social et culturel est créé.

La formule particulière, qui constitue le deuxième terme de l’option, démarque la formule métropolitaine sur plusieurs points : département - région, Comité économique social et culturel, dont la création, en l’absence de Coder (Commission de développement économique régional) préexistante, prend du relief, ressources nouvelles. Cependant, la formule particulière ne prévoit ni établissement public, ni assemblée nouvelle. Les ressources nouvelles profitent au budget départemental et le Conseil général demeure, réserve faite des attributions consultatives du Comité économique, social et culturel, la seule assemblée compétente en matière d’équipement.

En outre, la formule particulière innove par deux mesures décentralisatrices.

Elle prévoit, en effet, la possibilité d’un transfert de la propriété d’équipements publics de l’État au département, sans que l’État puisse contraindre le département, ni le département l’État, à des transferts non souhaités. Les crédits nécessaires à l’entretien des équipements existants ou à la réalisation, dans le cadre du Plan, d’investissements nouveaux individualisés dans le document annexe de la Loi de Finances, sont transférés au budget départemental par « grands secteurs d’équipement ». À chaque « grand secteur », notion nouvelle, correspond une enveloppe sur laquelle le Conseil général dispose de pouvoirs étendus.

D’autre part, lorsqu’un texte législatif ou réglementaire prévoit l’intervention de dispositions particulières aux départements d’outre-mer, ces dispositions sont, sauf exception, délibérées par le Conseil général, après établissement d’un projet par l’Administration, et rendues exécutoires par arrêté préfectoral.

Enfin, à l’institution d’une région groupant, dans le moule métropolitain, les trois départements d’Amérique, est substitué un système original de Conférence interdépartementale. Sans doute, comme la « région » métropolitaine, la Conférence constitue-t-elle un établissement public, ce qui lui permettra éventuellement d’assumer la charge financière de certains investissements d’intérêt commun. Mais, formée de représentants des élus et des socio-professionnels, qui se réunissent alternativement dans chacun des trois départements, sous la présidence du Secrétaire général des Départements d’outre-mer, elle ne dispose, sauf accord des trois Conseils généraux, d’aucun pouvoir de décision. Elle peut seulement proposer aux Conseils généraux des mesures d’harmonisation, notamment en ce qui concerne la création d’industries nouvelles, l’implantation d’équipements à caractère régional, le tourisme, les transports, la recherche scientifique et technique. La Conférence ne peut utilement recommander que si les pouvoirs actuels des Conseils généraux sont étendus. Tel est l’objet des deux mesures de décentralisation évoquée plus haut.

La Conférence interdépartementale qui constitue l’une des pièces maîtresses de la formule particulière n’étant évidemment pas transposable à La Réunion, le Gouvernement n’a pas jugé nécessaire d’ouvrir une option au département de l’océan Indien. La formule métropolitaine lui sera applicable de plein droit.

L’option s’exerce dans les conditions suivantes ; il ne s’agit pas d’un référendum populaire, mais d’une large consultation des élus, c’est-à-dire parlementaires et Conseil général, et de nombreux organismes représentatifs. Au premier rang de ces organismes figurent les organismes socio-professionnels, chambres de commerce et d’agriculture, jeunes chambres économiques, syndicats de producteurs, de cadres et d’ouvriers, ordres professionnels. Sont en outre consultées les associations de la loi de 1901 dont l’audience est incontestable.

Les deux textes soumis à la consultation n’ont pas la même valeur. Le texte métropolitain, arrêté par le Conseil des ministres, ne peut être amendé qu’au niveau de la consultation au Parlement. Le texte particulier n’est qu’un avant-projet. Le choix de la formule particulière peut donc s’accompagner de propositions d’amendements.

L’option pourra s’exercer dans le délai franc de quarante jours. Les réponses des socio-professionnels et des autres organismes consultés, doivent être adressées, non seulement, à l’expiration du délai au ministre d’État chargé des Départements d’outre-mer, mais, aussitôt que possible, au Conseil général. L’Assemblée départementale pourra ainsi en tenir compte avant d’exprimer son propre avis, qui pèsera évidemment d’un poids particulier.

Il appartiendra au Gouvernement de tirer, probablement à la fin du mois de janvier 1972, les conclusions de la consultation. ♦