La situation au Moyen-Orient ne sera plus ce qu’elle était avant la « guerre du Kippour », quelles que soient les incertitudes, voire les équivoques qui pèsent sur la conférence de Genève. Pour la première fois, l’Égypte a accepté l’idée non d’une simple cessation des combats, mais d’un traité de paix avec l’État d’Israël, ce qui implique la reconnaissance de celui-ci en tant qu’État, comme l’avait établi l’ONU en 1947. Pour la première fois aussi, l’existence d’un problème palestinien est l’objet de discussions officielles. L’attitude de l’Égypte développera-t-elle des effets de contagion ou cristallisera-t-elle la coalition de ceux des États arabes qui n’admettent pas l’existence de l’État hébreu ? La réalité sociologique palestinienne trouvera-t-elle une structure politique ? Il est trop tôt pour répondre à de telles questions. De même, on ne peut que se demander si, en dépit de certaines déclarations optimistes, leur affrontement indirect n’aura pas réintroduit des facteurs de méfiance dans les rapports entre les États-Unis et l’Union soviétique : en tout cas, les difficultés sont telles en matière d’engins que les négociations sur la limitation des armements stratégiques – qui selon le président Nixon et M. Brejnev, secrétaire général du Comité central du Parti communiste de l’URSS, eux-mêmes auraient dû aboutir à un nouvel accord avant la fin de 1973 – n’ont repris qu’avec deux mois de retard. Aussi bien les conséquences de la « guerre du Kippour » se développent-elles très au-delà du Moyen-Orient lui-même. Toutes les économies, celles des pays industriels et celles des Pays en voie de développement (PVD), se trouvent dès maintenant affectées à un point tel que les rapports production-consommation seront modifiés non seulement financièrement, mais aussi qualitativement.

Ayant donné leur caution à la Conférence de Genève, les Nations unies ne peuvent qu’enregistrer ses développements, en espérant qu’elles n’auront pas à regretter de s’être dessaisies de leurs prérogatives essentielles (très largement celles du Conseil de sécurité) au profit de deux de leurs membres, les États-Unis et l’Union soviétique. Mais si la proposition française d’une conférence mondiale de l’énergie dans le cadre des Nations unies et sous leur égide est acceptée – et l’on imagine mal qu’elle pourrait ne pas l’être – elles pourront retrouver un rôle actif dans le règlement de certaines des conséquences de la « guerre du Kippour ».

Ayant été tenue à l’écart de la conférence de Genève et considérée comme « une non-personne » selon l’expression de M. Michel Jobert, ministre des Affaires étrangères, l’Europe ne peut être que spectatrice. Les vagues de la crise pétrolière la frappent pourtant durement.

L’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et la crise pétrolière

Devant l’Assemblée consultative du Conseil de l’Europe le 23 janvier, M. Emile van Lennep (Pays-Bas), secrétaire général de l’OCDE, a évoqué les problèmes nés de la crise pétrolière, en des termes qui renforcent la proposition française d’une conférence mondiale de l’énergie. « La perspective, avant Noël, d’une diminution progressive des livraisons de pétrole provenant des principales sources habituelles a été une grave menace pour l’expansion économique des pays de l’OCDE et, par suite, pour les pays plus pauvres si largement tributaires de la demande de leurs produits dans le monde industrialisé ». Cette menace s’est atténuée, mais à la question de l’approvisionnement s’est substituée celle des coûts. Selon M. van Lennep, les problèmes nés de l’augmentation considérable du prix du pétrole se rangent en trois catégories : les relations prix-salaires, la contraction du niveau économique et de l’emploi, les conséquences sur les balances des paiements.

Pour faire face à de pareils changements, M. van Lennep prône une étroite concertation des pays membres de l’OCDE. « Si des pays s’efforçaient à tout prix de neutraliser l’incidence de l’augmentation du coût de leurs importations de pétrole sur leur balance courante, nous risquerions d’assister à une succession de dévaluations, de mesures de déflation et de restrictions des échanges – qui s’annuleraient mutuellement – renouvelant l’enchaînement désastreux dont nous avons été les témoins entre les deux guerres mondiales… On peut craindre encore que des pays de l’OCDE, s’efforçant d’attirer une part suffisante des flux en retour, ne s’engagent dans une escalade concurrentielle des taux d’intérêt qui aurait pour effet de relever le coût du crédit et de le porter à des niveaux incompatibles avec l’expansion générale de l’activité ». Dans ces conditions, « il est urgent d’envisager les mesures à prendre pour permettre que les capitaux très importants qui reflueront désormais des pays producteurs de pétrole puissent être disponibles dans les lieux – et sous les formes – les plus propres à faciliter la poursuite de l’expansion des échanges mondiaux ainsi que de l’emploi. Il s’agit là d’un point important sur lequel les intérêts des producteurs comme des importateurs de pétrole coïncident… Le système monétaire international ne saurait guère connaître des conditions de stabilité… que si les capitaux considérables allant des pays pétroliers vers les pays non pétroliers s’investissent sous une forme suffisamment stable, et que dans la mesure où ils seront transmis… aux pays destinataires dans des proportions correspondant approximativement aux besoins de financement extérieur de ces derniers ».

Ainsi envisagé, le problème des conséquences de l’augmentation du prix du pétrole ne peut se réduire à un affrontement entre pays producteurs et pays industriels. C’est qu’en effet « un groupe évidemment important de pays vers lesquels une partie de ces fonds devrait être acheminée est celui des pays moins développés qui ne sont pas eux-mêmes producteurs de pétrole ». Ceux-ci verront en 1974 le montant de leurs importations de pétrole augmenter de près de dix milliards de dollars. « Cette augmentation absorberait à peu près la totalité de l’aide publique au développement que la zone de l’OCDE met chaque année à la disposition de ces pays. Pour certains PVD, le montant accru de ces importations de pétrole représentera environ la moitié de leurs recettes actuelles d’exportation ». Selon le Secrétaire général de l’OCDE, cette situation comporte trois impératifs :

– les programmes actuels d’aide publique au développement ne doivent être ni ralentis ni réduits ;
– les PVD les plus touchés auront besoin d’une aide spéciale ;
– les producteurs de pétrole n’étant pas en mesure de dépenser en totalité leurs revenus supplémentaires, l’épargne mondiale va augmenter dans de fortes proportions, et « il devrait être possible de trouver le moyen de mobiliser une partie de cette épargne pour accélérer le progrès économique dans l’ensemble du monde en voie de développement ».

Aussi bien les Nations unies apparaissent-elles comme le seul cadre dans lequel ces problèmes puissent être envisagés dans leur globalité et en fonction de tous leurs protagonistes. Aucune autre organisation ne regroupe en son sein les pays industrialisés, les PVD producteurs de pétrole et PVD non producteurs de pétrole. « Je considère, a conclu M. van Lennep, que dans les prochaines années le prix du pétrole sera une question d’intérêt commun pour tous les pays, et que dans ce domaine des consultations internationales peuvent être à plus long terme très profitables pour tous ».

Appel de la Commission des communautés européennes

Cette crise pétrolière affectera durement l’économie européenne, mais elle a déjà eu des répercussions au plan politique, dans la mesure où les membres de la CEE n’ont pas adopté une attitude commune. Aussi bien est-ce une mise en garde solennelle qu’a lancée, le 31 janvier, la Commission des communautés européennes aux chefs d’État ou de gouvernement, et à travers eux « à tous les Européens devant les reculs de l’unité européenne ». Selon la Commission, l’Europe des Neuf semble faire face en ordre dispersé aux épreuves qu’elle traverse. « Si l’unité européenne n’est que celle des temps faciles, aucune des ambitions que nous nous sommes fixées ne pourra être atteinte ni à court terme ni en 1980 ». La Commission a rappelé les reculs et les échecs qui font douter de la volonté des « Neuf » de progresser et de la capacité des institutions communautaires à remplir leur mission : la mise en place du Fonds régional a fait apparaître de profondes divergences de vues, la crise pétrolière n’a pas suscité la mise en œuvre d’un effort communautaire tendant à élaborer « une » politique de l’énergie, l’union monétaire a subi des coups très durs, aucune position commune n’a été définie vis-à-vis de l’extérieur. Selon la Commission, les « Neuf » ne font pas confiance aux institutions communautaires. Or « il n’y a pas de fatalité de l’Europe, et celle-ci ne se fera pas si on ne veut pas la faire ».

Pour faire face à des problèmes nouveaux, c’est une stratégie neuve qu’il faut adopter, stratégie dont la Commission suggère les bases : politiques, économiques et monétaires harmonisées et cohérentes, maintien du plus haut degré d’activité et d’emploi, consultations permanentes pour l’application continue de ces politiques.

Selon la Commission, l’action commune des « Neuf » s’impose clairement dans trois domaines :

– la politique de l’énergie sur le plan interne (marché unique régi par des règles communes) ;
– l’action extérieure dans le domaine de l’énergie et dans celui des relations monétaires internationales, l’Europe agissant comme « une entité » ;
– un changement durable des comportements, condition essentielle pour la relance de l’Europe.

Cette vue alarmiste de la Communauté contraste avec les propos apaisants de M. Walter Scheel, ministre ouest-allemand des Affaires étrangères et président en exercice du Conseil des ministres, qui, lors d’une conférence de presse le 30 janvier 1974, a tenu à « dédramatiser » le nouveau report de l’adoption d’une politique régionale commune : selon lui, la crise que traverse actuellement la Communauté n’est pas aussi grave qu’on le pense. La vérité se situe probablement entre ces deux positions extrêmes. Il est bien vrai que l’Europe « ne se fera pas si on ne veut pas la faire » : l’histoire n’est pas affaire de déterminisme, mais de volontés humaines. Il l’est également que l’acquis communautaire est solide, et que le problème concerne la progression des réalisations au cours des prochains mois. En annonçant que le franc allait « flotter » pendant une période de six mois, M. Giscard d’Estaing, ministre de l’Économie et des Finances, n’a pas caché que cette décision allait retarder la mise en place de l’union monétaire. Mais il est normal que les programmes établis en fonction de certaines situations soient modifiés si une situation imprévue se présente – et si l’on pouvait exprimer quelques inquiétudes à propos du pétrole depuis plusieurs mois, rien ne permettait de penser que les prix en seraient relevés dans de pareilles proportions. Or c’est cette augmentation qui a créé la situation en fonction de laquelle toutes les politiques doivent être repensées et réajustées. L’idée européenne n’est pas en cause.

Il n’en est pas moins vrai que, le 31 janvier, M. Ortoli, président de la Commission des communautés, a dû préciser qu’il n’envisageait pas de démissionner de son poste – ce qui n’a pas empêché des rumeurs de courir au sujet d’une possible démission de la Commission elle-même. Le problème se pose sur deux plans différents. Tout d’abord, il était entendu, pour les auteurs du Traité de Rome (1957), que la Commission serait la préfiguration d’un pouvoir européen, ce qui impliquait de progressives aliénations de souveraineté de la part des États-membres. Or l’intégration politique est à la fois rejetée par les gouvernements (dans ses principes par la France, dans les faits par les autres gouvernements) et irréaliste eu égard aux difficultés présentes, qui renforcent précisément les responsabilités de chaque gouvernement à l’égard de ses nationaux. Ceci a conduit à un renforcement des prérogatives du Conseil des ministres, organisme interétatique, aux dépens de celles de la Commission, organisme communautaire. La lettre du Traité de Rome fait de la Commission un instrument technique au service des gouvernements, son esprit en fait l’ébauche d’un gouvernement européen : les difficultés nées de la crise pétrolière ont aggravé les équivoques issues de cette ambiguïté. Par ailleurs, alors que plusieurs des principaux partenaires de la France se sont déclarés disposés à participer à la conférence, proposée par les États-Unis, des pays consommateurs de pétrole, la France n’a pas caché qu’à ses yeux une telle conférence, telle qu’elle avait été primitivement envisagée, serait une « provocation » (le mot est de M. Jobert) pour les pays producteurs, et qu’il conviendrait au contraire d’éviter tout ce qui pourrait paraître un antagonisme bipolaire.

Épreuves pour la Communauté européenne

Ces divergences de vues entre la France et certains de ses partenaires européens ne constituent pas, à elles seules, la cause des difficultés auxquelles est affrontée la Communauté européenne. Jusqu’à présent, les crises qui survenaient vers le 1^er janvier – échéance rituelle du calendrier communautaire – étaient des crises de croissance. Aujourd’hui, les dangers les plus menaçants viennent de l’extérieur, ce qui n’a pas empêché la Communauté de s’offrir sa crise de croissance habituelle. N’ayant pas obtenu que les Allemands fournissent à la date promise – le 1^er janvier 1974 – une contribution suffisante au Fonds régional, dont ils escomptent de grands profits, les Britanniques, les Irlandais et les Italiens ont « bloqué » l’Union économique et monétaire et même la politique commune de l’énergie ébauchée lors de la Conférence « au sommet » de Copenhague (14-15 décembre 1973). Les échéances ont dû être reportées…

Cela tient sans doute, dans une mesure importante (bien que rien n’ait à cet égard été proclamé) à ce que la Communauté n’est plus promise à une prospérité continue. Les inégalités sont mieux supportées quand les partenaires sont persuadés que, tout compte fait, tout le monde est gagnant. Mais personne ne croit aujourd’hui que demain sera meilleur qu’hier. Il y aura plus de sacrifices à répartir que de bénéfices à partager. Cette menace sur l’expansion, qui modifie radicalement la conjoncture européenne, a bien entendu son origine dans la rétention et surtout la hausse du prix du pétrole. Pour 60 %, l’énergie européenne provient du pétrole, et ce pétrole est pour 80 % arabe. C’est dire que l’énergie et le Moyen-Orient accapareront l’Europe des Neuf en 1974.

Les solutions techniques ne manquent pas : mise en valeur des gisements de la mer du Nord, développement nucléaire, recherche de ressources énergétiques nouvelles. Les avertissements des « technocrates » n’ont pas manqué : rapport de M. Louis Armand pour l’OCDE en 1955, recommandation du « Comité pour les États-Unis d’Europe » et programme des « Trois sages » (MM. Armand, Etzel et Giordani) en 1956, travaux des négociateurs de l’Euratom, etc. Mais les politiques ne suivirent pas. Aujourd’hui, les Européens se trouvent devant deux possibilités, en matière de relations avec les pays producteurs de pétrole : suivre l’exemple de la France, qui souhaite bâtir des relations d’un nouveau type, fondées sur la notion de complémentarités, accepter les incitations des États-Unis, qui souhaiteraient mettre sur pied une organisation des pays consommateurs de pétrole, face à celle des pays producteurs.

1973 fut une année marquante pour la Communauté, en raison de la concrétisation de son élargissement (Danemark, Irlande et Royaume-Uni) et de la mise en œuvre d’une véritable coopération politique. Jusqu’alors, les conférences intergouvernementales n’aboutissaient guère qu’à des communiqués. Il n’en fut pas ainsi en 1973. Le problème est donc de savoir si ce qui fut amorcé résistera à l’épreuve de la crise pétrolière – dans la genèse et les développements de laquelle les Européens n’ont aucune responsabilité.

La crise pétrolière et les remous monétaires

Il eût été surprenant que l’augmentation du prix du pétrole, eu égard à ses incidences sur les données financières de l’économie occidentale, ne provoquât pas de remous en matière monétaire. À Rome, le 18 janvier 1974, les ministres des Finances du « Groupe des Vingt » – qui réunit en nombre égal les représentants des nations industrielles avancées et des PVD – ont estimé qu’il n’était pas possible d’avancer sur la route d’une réforme du système monétaire avant une clarification des problèmes pétroliers. Mise en chantier seize mois plus tôt, la réforme du système monétaire a été pratiquement mise en sommeil. Les Vingt se sont engagés à « ne pas adopter de politique qui ne ferait qu’aggraver les problèmes d’autres pays », ils ont souligné « combien il était important d’éviter des dépréciations compétitives des monnaies ainsi que l’escalade des restrictions sur les échanges et les paiements ». Ils ont en outre pris position contre des politiques déflationnistes, et envisagé la création de nouveaux droits de tirage spéciaux dans le cadre du Fonds monétaire international (FMI).

Le lendemain, le gouvernement français a annoncé que le franc flotterait, durant six mois, selon les tendances du jeu de l’offre et de la demande. Il n’est pas question, dans le cadre de cette chronique, d’étudier pourquoi les autorités françaises ont renoncé au principe des parités fixes, auxquelles elles avaient souvent proclamé leur attachement. Il n’est pas davantage question d’étudier si cette décision a été prise pour stopper certains mouvements de spéculation, pour éviter une dévaluation officielle, ou pour stimuler les exportations afin de compenser l’augmentation des dépenses d’approvisionnement énergétique. L’annonce du lancement d’un emprunt d’un milliard et demi de dollars à l’étranger a renforcé la crédibilité de la troisième explication. L’essentiel est de remarquer que, par sa décision, le gouvernement français a stoppé la mise en œuvre de l’union monétaire européenne – M. Giscard d’Estaing l’a reconnu lui-même, en disant que cette union était mise « entre parenthèses ». Jusqu’alors, en vertu de l’accord monétaire européen, le franc français, le franc belgo-luxembourgeois, le florin, la couronne danoise et le deutschemark étaient liés par un accord sur leur parité (avec une marge de 2,25 % en plus ou en moins), mais la livre et la lire « flottaient ». La France n’a pas renoncé à ses principes, elle a adapté sa politique aux exigences nées de l’augmentation du coût du pétrole.

Les mécanismes du Marché commun agricole seront encore plus complexes. Il convient toutefois de rappeler que, depuis le commencement des remous monétaires en 1971, les modifications de parité ont été assez fréquentes dans les pays de la Communauté pour que l’exercice consistant à annuler les variations de change soit devenu une routine. L’arsenal juridique de la CEE est toujours prêt pour appliquer instantanément le règlement sur les montants compensatoires. Il suffisait d’attendre quelques jours pour connaître la valeur que prendrait le franc sur les marchés des changes et pouvoir, par conséquent, calculer les montants compensatoires. C’était chose faite fin janvier. Mais c’est alors que les « Neuf » retrouvaient le véritable problème, celui de leur attitude politique à l’égard de la crise provoquée par l’augmentation du prix du pétrole. Dans les années 1950, l’effort d’unification européenne se situa à la convergence de deux séries de forces, les unes intérieures, liées aux réalités européennes elles-mêmes, les autres extérieures, liées à la menace que constituait l’impérialisme stalinien. La situation est aujourd’hui très différente. La conscience des réalités européennes s’est enrichie de l’acquis communautaire. On ne peut comparer la crise pétrolière à l’impérialisme stalinien. Il n’en est pas moins vrai que des forces extérieures à l’Europe jouent, aujourd’hui comme dans les années 1950, un rôle essentiel dans la politique européenne. ♦