Les données générales de la situation n’ont pas subi de modifications sérieuses depuis notre dernière chronique. Mais leurs différents facteurs ne se présentent pas sous le même éclairage. Dans les premières semaines de 1974, c’étaient les problèmes économiques nés de la crise pétrolière qui s’imposaient à l’attention : le renchérissement considérable du coût de l’énergie affecte les fondements des économies occidentales et ne peut pas ne pas développer des conséquences dans les domaines des budgets, de l’emploi, etc. Sur le plan politique, il s’agissait surtout de savoir comment seraient réaménagés les rapports entre les pays consommateurs et les pays producteurs de pétrole.

En février, on a enregistré une inversion des perspectives, les préoccupations politiques ayant pris la première place. Sans doute les préparatifs de la Conférence de Washington et la décision française de laisser « flotter » le franc comportaient des facteurs éminemment politiques. Mais la réunion de cette Conférence de Washington a mis en lumière des problèmes politiques fondamentaux, qui ne sont pas liés à la crise pétrolière. Il s’agit, pour l’essentiel, des relations entre l’Europe et les États-Unis : l’Europe occidentale doit-elle s’insérer étroitement dans l’ensemble atlantique ou, au contraire, doit-elle chercher à affirmer son identité ? « Europe atlantique », « Europe européenne » : le débat n’est pas nouveau, mais les conséquences de la crise pétrolière lui ont donné une ampleur nouvelle, et la Communauté européenne se trouve affrontée à des interrogations qui mettent en cause sa finalité même.

Au surplus, ce sont des problèmes politiques qui se posent dans la plupart des pays membres de la Communauté, qu’il s’agisse des raisons des élections générales britanniques, du remaniement ministériel français, des critiques à l’égard de M. Willy Brandt, de la crise qu’a dû affronter M. Mariano Rumor, Président du Conseil des ministres d’Italie, des questions lancinantes de l’équilibre intérieur belge, etc. Un commentateur français écrivait le 2 mars 1974 : « L’Europe, sortie meurtrie de la conférence atlantique de Washington, s’installe dans la confusion. Et pour assez longtemps. Faute d’avoir assez tôt et assez fermement défini leur “identité” commune, les Neuf sont en train de se perdre ». Ce jugement est peut-être trop pessimiste, il n’en renferme pas moins une part de vérité. Aussi n’est-il pas sans intérêt de dresser un bilan des réalisations par lesquelles se définit l’acquis communautaire.

L’acquis communautaire

L’effort communautaire débuta avec la CECA – Communauté européenne du charbon et de l’acier – née de l’appel lancé le 10 mai 1950 par M. Robert Schuman, alors ministre des Affaires étrangères. Sans doute s’agissait-il de bâtir une communauté économique dans laquelle les industries de base seraient intégrées. Mais plus encore il s’agissait, par une démarche fonctionnelle, de parvenir à une Europe politique : le fonctionnel devait préparer l’institutionnel, et celui-ci était présenté comme devant être supranational. Un « pouvoir européen » devait être mis en place, par aliénation des souverainetés nationales, ce qui répondait aux procédures et aux finalités du fédéralisme. Le projet de CED – Communauté européenne de défense – s’inscrivit dans cette perspective. Peu importent, ici, les diverses raisons pour lesquelles il fut rejeté par l’Assemblée nationale française le 30 août 1954 : l’essentiel est que l’effort communautaire s’en trouva affecté. Sans doute le Traité de Rome qui, le 25 mars 1957, créa le Marché commun, se voulait-il au service d’un même objectif : la Commission, notamment, devait préfigurer un « gouvernement européen ». Mais l’idée d’intégration politique avait perdu, dès ce moment-là, une part substantielle de son rayonnement, et, en la rejetant, le général de Gaulle exprima à la fois ce qu’il pensait, et ce que pensaient plusieurs partenaires de la France. Elle est devenue pour les uns un grand espoir, pour les autres le symbole d’un complot contre l’État national, mais elle n’est pas, aujourd’hui, un principe d’action politique. Aussi bien y a-t-il contradiction entre les finalités du Traité de Rome et les possibilités présentes de construction européenne. Celle-ci est illustrée par le fait que la Commission, organe communautaire par excellence, a vu peu à peu ses prérogatives diminuées au profit de celles du Conseil des ministres, organe interétatique.

C’est en fonction de cette situation que peut s’apprécier l’acquis communautaire.

• Réussie, l’union douanière est compromise par le flottement des monnaies. Le Marché commun est avant tout une union douanière, ce qui suppose que les droits de douane, les contingents et autres obstacles aux échanges soient uniformisés à toutes ses frontières extérieures. De ce point de vue, la Communauté européenne est un succès. Les douaniers ne font plus payer que les différences d’impôts, ils ne sont plus chargés de procurer au producteur national un avantage sur son concurrent étranger, mais seulement de permettre à l’un et l’autre une égalité de traitement. Achevé entre les « Six » le 1^er juillet 1968 (avec dix-huit mois d’avance sur les échéances fixées par le Traité de Rome), le désarmement douanier sera, avec les trois nouveaux membres, achevé en 1975. L’union douanière a permis un essor des échanges intereuropéens très supérieur à la progression des échanges mondiaux. Mais elle n’a de sens que si des dévaluations ou le glissement des monnaies ne faussent pas les conditions des échanges, une dévaluation équivalant à la recréation d’un droit de douane.

• La marche vers l’union monétaire est retardée. L’union monétaire, c’est-à-dire une étroite solidarité entre les monnaies nationales, à défaut d’une monnaie commune, est nécessaire pour dépasser l’union douanière. Le Traité de Rome n’en parlait guère. À la conférence « au sommet » de La Haye, en décembre 1969, elle fut, sur la proposition du Président Pompidou, définie comme un objectif de la Communauté. Il fallait d’abord resserrer les marges de fluctuation : il fut admis que ces marges seraient moins grandes entre les monnaies communautaires qu’entre celles-ci et le reste du monde. Pour permettre ce maintien de parités sinon fixes du moins très proches entre les monnaies européennes, il fut entendu que certains crédits à court terme seraient automatiquement accordés au partenaire qui le demanderait. Néanmoins, ce rapprochement des monnaies ne pouvait être durable sans celui des politiques économiques, financières, budgétaires : des procédures de coordination furent prévues. Mais l’extension de ce plan a été gênée par le flottement de la livre sterling, de la lire, puis du franc, et elle l’est aujourd’hui, au surplus, par les conséquences de la crise de l’énergie.

• La participation des « partenaires sociaux » n’a guère progressé. « Assignant comme but essentiel à leurs efforts l’amélioration constante des conditions de vie et d’emploi de leurs peuples »… disait le préambule du Traité de Rome. Cependant, ce Traité ne prévoyait aucun moyen pour atteindre cet objectif. Il précisait surtout que devaient être éliminés les obstacles à la libre circulation des professionnels. Dans les domaines de la Sécurité sociale, des retraites, des allocations familiales des travailleurs qui s’expatrient, de substantiels progrès ont été réalisés, mais la Communauté n’a pas encore abordé les véritables problèmes sociaux. La Commission a déposé un programme qui donne la priorité au plein-emploi, à l’amélioration des conditions de travail et d’existence, à la participation des partenaires sociaux, néanmoins le coût de ces réformes serait très lourd, et la cogestion allemande effraie les autres pays.

• Le problème des régions cristallise les antagonismes. L’idée d’éviter que l’unité du marché ne concentre l’activité dans quelques régions au détriment des autres est aussi vieille que la Communauté elle-même. La priorité allait au midi de l’Italie, aux régions moins développées du sud et du sud-ouest français, aux zones allemandes proches du rideau de fer, aux zones animées par le charbon et en déclin avec lui. Mais si la CECA avait lancé quelques actions concrètes pour la reconversion des mineurs, la Communauté économique européenne (CEE) a toujours reculé, malgré l’insistance des Italiens et malgré des promesses renouvelées, devant la mise en œuvre d’une véritable politique régionale dotée de crédits importants. Or la Grande-Bretagne et l’Irlande attachent une importance majeure à cette politique, dont elles comptent bénéficier. Les Allemands, qui sont les principaux payeurs en matière agricole et le seront encore dans le Fonds régional, veulent réduire le coût de l’opération. Ils suggèrent pour cela de concentrer les crédits sur l’Italie, la Grande-Bretagne et l’Irlande, de sorte que la France, au lieu de recevoir presque autant qu’elle verserait, deviendrait payeuse nette. Ni la France, ni la Commission n’acceptent cette solution.

La coopération politique ne progresse pas. Le Traité de Rome voulait « établir les fondements d’une union sans cesse plus étroite entre les peuples européens », mais il ne prévoyait rien de concret en matière d’union politique. Le général de Gaulle avait proposé en 1961 le « plan Fouchet », qui prévoyait un secrétariat chargé des questions politiques, siégeant à Paris et composé de fonctionnaires nationaux. Pour diverses raisons, ce « plan » ne fut pas accepté par les partenaires de la France. La conférence « au sommet » de La Haye donna le départ à un processus qui conduisit au mécanisme actuel de rencontres périodiques des ministres des Affaires étrangères. Des résultats positifs ont été enregistrés, mais – les divergences de vues lors de la Conférence de Washington l’ont montré – on est très loin de l’affirmation d’une politique commune.

Les options fondamentales de l’Europe

Cette affirmation est parfois souhaitée par la formule « parler d’une seule voix », mais ceci suppose un consensus. Or la Conférence de Washington a mis en lumière des divergences de vues qui affectent non les procédures, mais les finalités. Le problème de l’option « atlantique » ou « européenne » de l’Europe est ancien, mais on oublie sa genèse. Au lendemain de la guerre, l’Europe ne pouvait réaliser son relèvement économique qu’avec l’aide américaine : le « plan Marshall » la lui apporta. Les États-Unis n’accordèrent pas leur aide à tel ou tel pays européen, mais à tous, à charge pour ceux-ci de s’entendre pour sa répartition. Ainsi naquit l’OECE – Organisation européenne de coopération économique – structure de répartition de l’aide Marshall et première institution européenne. Toutefois, l’aide américaine ne pouvait se limiter au domaine économique : le relèvement de l’Europe supposait sa sécurité, et celle-ci ne pouvait être assurée que par les États-Unis. Le Traité de Bruxelles du 17 mars 1948 établit un système de sécurité collective entre cinq pays (France, Grande-Bretagne, Belgique, Pays-Bas, Luxembourg), mais il ne pouvait assurer une défense efficace, en raison du rapport des forces entre ses signataires et l’Union soviétique. Aussi le Traité de Washington du 4 avril 1949 étendit-il à l’aire atlantique le système de sécurité collective établi à Bruxelles. Dans le même temps, les Européens engagèrent leur effort d’unification. Aussi bien la « démarche européenne » et la « démarche atlantique » s’engagèrent-elles à peu près simultanément. L’examen des dates est éloquent. En 1948 furent mis en place l’OECE et signé le Traité de Bruxelles, cependant qu’à La Haye un important congrès demandait l’élection au suffrage universel d’une Assemblée européenne. En 1949 furent mis en place le Conseil de l’Europe et signé le Traité de Washington. Nul n’imaginait alors que l’effort européen pourrait s’envisager hors de l’ensemble atlantique.

Il n’en est plus de même aujourd’hui. On ne peut fixer avec précision la date à laquelle, aux yeux de certains, les deux démarches ont été considérées comme pouvant être distinctes. Plutôt qu’une date, il faut envisager des changements dans la situation initiale. La promotion nucléaire de l’Union soviétique et son accession à un potentiel équivalent à celui des États-Unis ont affecté la certitude que les Européens pouvaient avoir quant à l’intervention américaine dans le cas d’une agression qui ne menacerait pas directement la sécurité des États-Unis. En imposant une dissuasion « assouplie » ; la miniaturisation des engins nucléaires a diminué la part que les Européens pouvaient prendre à l’élaboration de la stratégie commune et les a « coupés » du pouvoir de décision. À partir du moment où ils ont disposé des armes du « second âge nucléaire » – les missiles antimissiles et les engins à ogives multiples – les États-Unis et l’Union soviétique se sont comportés en « partenaires-adversaires » selon l’expression de M. Raymond Aron, et l’Europe s’est trouvée vouée à n’être qu’un objet de l’histoire, la « non-personne » qu’évoquait M. Michel Jobert. Depuis qu’à des rapports d’assistance et de dépendance entre les États-Unis et les pays européens se sont substitués des rapports de concurrence entre les États-Unis et la CEE, l’unification européenne n’a plus été considérée dans la même optique à Washington. Mais la constatation de ces faits ne constitue pas une explication des contradictions présentes. N’ayant pas réalisé les conditions politiques de la mise sur pied d’une défense « européenne », les Européens dépendent toujours des États-Unis pour leur sécurité, et il est à cet égard significatif que la France, qui s’est retirée de l’Otan, soit la plus réservée devant l’éventualité d’un allégement, même très limité, du potentiel militaire américain en Europe. Dans le même temps, ils tiennent à affirmer « l’identité » de l’Europe. Le problème se pose sur plusieurs plans. Historiquement, les relations entre l’Europe et les États-Unis se sont développées dans un espace et dans un temps suffisamment homogènes pour justifier l’expression « le monde atlantique », et, selon M. André Malraux, « la naissance de la civilisation atlantique » fut, dans le domaine de l’esprit, la conséquence principale de la seconde guerre mondiale. Politiquement, la non-unification de l’Europe créa un déséquilibre au sein de l’Alliance, et maintint les conditions du leadership américain, auquel le Président Kennedy aurait souhaité voir substituer un partnership. Par ailleurs, liés par les obligations du Traité de Washington à l’intérieur d’une aire géographique déterminée, les Alliés ne l’étaient pas hors de cette aire, et en dépit de nombreux appels, ils ne parvinrent pas à coordonner leurs politiques hors du champ géographique de l’Otan. Deux grandes occasions ne furent pas saisies : le mémorandum adressé en septembre 1958 par le général de Gaulle au Président Eisenhower et à M. Macmillan, le « grand dessein » défini en 1962 par le Président Kennedy. L’histoire ignore les retours en arrière. Il s’agit aujourd’hui de réaménager les rapports interatlantiques, donc de transcender les contradictions entre la puissance économique et la faiblesse politique de l’Europe, entre sa dépendance à l’égard des États-Unis en matière de sécurité et sa volonté d’affirmer son « identité ». Telle est la signification profonde des divergences de vues qui se sont affirmées lors de la conférence de Washington.

Il se pourrait que ces divergences de vues trouvent une nouvelle raison de s’exprimer à propos des relations entre l’Alliance atlantique et l’Espagne. M. Kissinger, qui a pris l’initiative des conversations qui, depuis plusieurs semaines, préparent l’établissement de nouveaux rapports entre l’Alliance atlantique et l’Espagne, n’ignore pas que l’admission de Madrid se heurterait à de fortes oppositions, notamment celles des gouvernements norvégien, danois, néerlandais et sans doute aussi ouest-allemand. Aussi souhaiterait-il associer l’Espagne à une déclaration commune qu’il voudrait faire signer – à l’occasion d’une visite du Président Nixon en Europe – par les gouvernements de l’Occident, au sens le plus large. (Dès son discours du 23 avril 1973 pour une nouvelle « charte atlantique », il a souhaité que le Japon signe une telle déclaration avec les alliés atlantiques). Mais, si le gouvernement français n’est pas défavorable à l’entrée de l’Espagne dans l’alliance atlantique (que le général de Gaulle a publiquement préconisée) il est, en revanche, très hostile à une telle déclaration occidentale globale, incluant ou non l’Espagne, qui, dans l’esprit de M. Kissinger, Secrétaire d’État des États-Unis, devrait « chapeauter » les diverses déclarations sur les relations européo-américaines en préparation depuis plusieurs mois. D’autre part, le projet de voyage du Président Nixon en Europe – plusieurs fois ajourné et modifié – a pris une nouvelle forme. Washington et plusieurs gouvernements européens, notamment celui de Bonn, ont relancé l’idée d’un Conseil atlantique « au sommet », auquel participerait le Président américain, à Bruxelles en avril, à l’occasion du 25^e anniversaire du Traité de Washington.

Une responsabilité nouvelle pour l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) ?

Pour l’heure, les pays occidentaux sont toujours affrontés aux conséquences de la crise pétrolière, tant en matière d’approvisionnement qu’en matière de stabilisation des prix à un nouveau niveau. Ces conséquences peuvent-elles être, autrement que dans le court terme, surmontées par chaque pays individuellement, ou des solutions collectives doivent-elles être recherchées ? Aux yeux de certains, l’OCDE – qui a succédé à l’OECE – apparaît comme l’organisme le plus propre à préparer une coopération entre les pays industriels avancés et ceux de l’Opep – Organisation des pays exportateurs de pétrole. Ils font valoir qu’elle est dotée d’un appareil éprouvé d’études et de consultation dans le triple domaine de la politique économique, de l’aide au développement et du pétrole, et qu’elle est préservée par sa charte de toute tentation de défendre des intérêts spécifiques.

Selon son Secrétaire général, M. Émile Van Lennep, le problème du prix du pétrole est fondamental. Si le coût du pétrole importé est très supérieur à celui d’autres sources d’énergie comparables, les pays de l’OCDE se lanceront dans un effort très onéreux pour assurer leur indépendance en exploitant leurs ressources énergétiques propres avec tous les inconvénients que cela comportera, pour eux-mêmes et pour les pays producteurs de pétrole. Si le prix du pétrole est trop bas, cela provoquerait un gaspillage de la ressource précieuse mais épuisable dont disposent les pays producteurs. Au surplus, dans les pays industriels, les incitations à investir dans d’autres sources d’énergie ne seraient pas suffisantes pour éviter que n’éclate, tôt ou tard, une crise de l’énergie beaucoup plus grave que celle du pétrole. Des négociations sur les prix et les quantités doivent s’engager. Dans quel cadre ? Après l’Iran, l’Opep a déclaré qu’elle pourrait envisager d’engager le débat avec l’OCDE et M. Van Lennep a informé l’Opep qu’il était prêt à des conversations entre experts sur les aspects techniques du problème. Il convient néanmoins d’être très prudent, car il n’appartient pas à l’OCDE, institution intergouvernementale, de négocier avec des tiers. Mais l’OCDE pourrait inviter à ses réunions des représentants d’États tiers. Il y a des précédents. C’est ainsi par exemple que lorsque l’OCDE traite de la politique d’aide à l’Asie, elle convie la Banque asiatique et d’autres comités des Nations unies. Son Comité d’aide au développement pourrait être un des principaux centres de la concertation avec l’Opep. Ce n’est encore qu’un projet. ♦