En quelques semaines, plusieurs pays ont changé, les uns de chef d’État ou de gouvernement, les autres de régime. Si les règles constitutionnelles ont été respectées en France pour l’élection de M. Giscard d’Estaing à la Présidence de la République, en République fédérale d’Allemagne (RFA) pour celles de M. Scheel à la présidence de la République et de M. Schmidt à la Chancellerie, elles ne l’ont pas été au Portugal, où l’accession au pouvoir du général de Spinola a été la première expression d’un changement de régime. Aux États-Unis, le président Nixon est l’objet d’une campagne de presse et d’opinion à laquelle on trouve difficilement des précédents. M. Wilson est affronté au drame irlandais, comme le serait sans doute M. Heath si les élections lui avaient été favorables. M. Chou En-lai a été absent de plusieurs cérémonies officielles, et l’évocation de son âge n’a pas été une explication acceptée sans réticences ni arrière-pensées. M. Brejnev a des difficultés avec un projet constitutionnel… Dans de nombreux pays, sans que leur régime soit en cause, l’inquiétude domine la vie politique, sans que l’on puisse incriminer les problèmes énergétiques et financiers nés de la « guerre du Kippour ». On ne peut pas parler d’une crise des démocraties libérales, puisque les pays communistes connaissent aussi l’inflation…

On avait pensé que l’après-guerre s’était terminé lorsqu’au lendemain de la crise de Cuba de l’automne 1962, la coexistence pacifique s’était progressivement substituée à la guerre froide, et qu’avec les voyages du président Nixon à Pékin et à Moscou, puis avec les négociations américano-soviétiques sur la limitation des armements stratégiques, une nouvelle structure de paix avait paru s’esquisser. Mais il semble aujourd’hui que l’après-guerre commence seulement. Qu’il s’agisse des rapports américano-soviétiques, des tensions inter-atlantiques, des espoirs de stabilisation politique au Moyen-Orient, des nouveaux conditionnements de l’activité industrielle, de l’inflation générale, etc. c’est un monde nouveau qui s’ouvre, et qui s’ouvre dans l’inquiétude.

M. Giscard d’Estaing et l’Europe

Face à ce monde nouveau, l’Europe apparaît toujours comme une grande espérance qui, pour se concrétiser plus qu’elle ne l’a fait jusqu’ici, se heurte à des difficultés sans cesse renouvelées. L’élection de M. Giscard d’Estaing peut-elle favoriser une relance communautaire ?

À la veille du second tour de l’élection présidentielle, M. Jobert, alors ministre des Affaires étrangères, déclarait : « Les deux candidats, placés en face des réalités, ne feront pas une autre politique étrangère que celle qui a été suivie ». Le sens de ce propos était clair : M. Mitterrand n’aurait sorti la France ni de l’Alliance atlantique, ni de la Communauté européenne ; M. Giscard d’Estaing ne la réintégrera pas dans l’Otan. Mais la politique étrangère française ne peut pas ne pas tenir compte de ce qui se passe hors des frontières françaises, et à ce titre, le remplacement de M. Brandt par M. Schmidt peut comporter des conséquences importantes… À peine élu Chancelier, M. Schmidt a, devant le Bundestag, défini ce que serait sa politique étrangère, en des termes qui, sur les points essentiels, ne laissent place à aucune ambiguïté. Tout d’abord, l’acquis communautaire, c’est-à-dire l’union douanière et le marché agricole fondé sur les préférences et sur la solidarité financière, ne saurait être remis en cause. M. Schmidt a justifié sa prise de position non par des considérations idéologiques ou politiques, mais par l’intérêt de la République fédérale : celle-ci réalise les deux tiers de ses échanges commerciaux avec les pays de la Communauté. En second lieu, la sécurité de l’Europe dépend non seulement de la présence militaire, mais aussi de la présence politique des Américains.

Dans le discours par lequel, le 16 avril 1974, il clôtura sa campagne électorale, M. Giscard d’Estaing annonça qu’il tenterait de donner un nouveau souffle à la Communauté européenne en prenant une initiative de caractère politique. S’agira-t-il d’un changement de politique, ou d’un changement d’optique ? Il ne semble pas que cette initiative doive entraîner un changement de politique. M. Giscard d’Estaing n’est pas un fédéraliste, et il est trop soucieux des réalités pour penser qu’une relance de l’effort d’intégration aurait quelque chance d’être acceptée par les partenaires de la France. Il est partisan d’une confédération européenne, ce qui signifie qu’il ne soulèvera pas les problèmes de la supranationalité. En revanche, son optique ne paraît pas devoir être celle du président Pompidou. Comme celui-ci, il voudrait que l’Europe ait réalisé son « union » en 1980. Du 1^er juillet 1974 au 1^er janvier 1975, la France présidera le Conseil des ministres de la Communauté européenne : il est vraisemblable qu’elle ne manquera pas de présenter certaines propositions, qui viseraient à donner une nouvelle impulsion à l’effort en faveur de l’union économique et monétaire, à coordonner l’évolution des monnaies européennes, à dépasser les approches particulières ou sectorielles en définissant la politique et l’organisation de l’Europe. Proposera-t-elle l’élection du Parlement européen au suffrage universel ? Ce n’est ni certain, ni exclu, du moins d’ici la fin de l’année.

Les circonstances peuvent donner une autre coloration à la politique européenne du président Giscard d’Estaing. Il a déclaré qu’il s’opposerait à la « renégociation » du traité d’adhésion de la Grande-Bretagne, que réclame M. Wilson. L’influence de cette attitude se fera sans doute sentir sur l’évolution des relations franco-britanniques, sur lesquelles le président Pompidou donnait parfois l’impression de vouloir s’appuyer. M. Giscard d’Estaing n’a dit mot de ses intentions « méditerranéennes », et d’ailleurs la situation intérieure de l’Italie, comme les incertitudes qui pèsent sur l’avenir de l’Espagne (aggravées par la contagion qui ne peut pas ne pas se développer à partir de Lisbonne), l’amélioration des relations américano-arabes, sont autant de facteurs qui interviennent pour modifier l’idée d’une Europe regardant plus vers la Méditerranée que vers la mer du Nord. Comme, au surplus, la RFA est celui des membres de la Communauté qui réagit le mieux face aux difficultés économiques et financières, il semble que des relations « particulières » doivent s’établir entre Paris et Bonn. Certes, l’histoire ne se renouvelle jamais, et l’on ne peut pas évoquer, à titre de référence, les rapports de Gaulle-Adenauer : ni les hommes, ni les circonstances, ne sont ce qu’ils étaient. Il n’en demeure pas moins que l’accord Paris-Bonn paraît devoir être une pièce maîtresse de la construction européenne telle qu’elle est envisagée dans la perspective 1980.

Le monde malade de la finance

Cet effort européen ne peut faire abstraction de la crise générale qui sévit dans le secteur financier, et devant laquelle le Fonds monétaire international (FMI) reste silencieux, peut-être parce qu’il se sait impuissant. Le marché des eurodollars s’asphyxie, en Grande-Bretagne et même aux États-Unis les risques de banqueroutes se multiplient.

La crise britannique n’est pas simplement conjoncturelle, mais structurelle. Depuis un certain temps, le système bancaire britannique, trop libéral, a laissé se multiplier sans les contrôler des établissements financiers secondaires, les banques « marginales » ainsi appelées parce qu’elles associent des activités bancaires à d’autres opérations. Or la hausse brutale des taux d’intérêt et les restrictions de crédit ont réduit considérablement leur capacité de financement. En outre, dès les prémices de la crise pétrolière, leurs déposants habituels ont retiré leurs fonds pour les confier à des établissements traditionnels. Privées de crédits et de dépôts, plusieurs banques secondaires ont été acculées à la faillite. En novembre, la London and County Securities s’effondrait ; en février ce fut le tour de la Moorgate Mercantile et Cornhill Consolidated, aujourd’hui c’est la Unit Trust Vavasseur qui est menacée. Un retournement brutal sur le marché immobilier a porté un nouveau coup au système financier. L’effondrement des prix des terrains a provoqué la faillite d’une dizaine de sociétés immobilières. De la même façon, toute une série de banques « champignons », nées en 1971 lors d’un mouvement de spéculation foncière et destinées à financer des achats de terrain et des constructions sont en difficulté. Pour renflouer leurs confrères, les grands financiers de la City et la Banque d’Angleterre doivent réinjecter dans le circuit des millions de livres au moment même où l’économie a grand besoin de l’appui du marché-monétaire.

Aux États-Unis, la politique de restriction de crédit et de taux d’intérêt élevé pose de nombreux problèmes aux banquiers. Pour sauver de la faillite la Franklin National (20^e banque commerciale américaine) et la Consolidated Edison, le Federal Reserve a dû fournir un prêt de 750 millions de dollars. En France et en RFA, c’est le marché des obligations à long terme qui inquiète les autorités monétaires, obligées d’intervenir pour le soutenir. Sur le marché international des obligations, la situation n’est pas plus brillante. Devant la hausse des prix dans le monde, les capitaux répugnent à s’engager à long terme, ils se placent à court terme et à des taux élevés. Or, les demandes de prêt à moyen et long termes adressées à l’euromarché n’ont jamais été aussi fortes. Elles proviennent des entreprises qui ne trouvent plus sur place les capitaux nécessaires à leurs investissements, et des gouvernements qui ont besoin de liquidités pour combler le déficit de leur balance commerciale. Une véritable paralysie menace le marché international des capitaux. Déjà, l’Italie trop endettée se voit refuser toute possibilité d’emprunt. Les banques suisses, qui jouaient un rôle déterminant sur l’euromarché, ont décidé de s’en retirer : elles redoutent en effet la vulnérabilité d’un marché où n’existe pas un prêteur de dernier ressort qui jouerait un rôle comparable à celui des banques centrales. Les capitaux arabes que l’on espérait voir affluer sur l’euromarché préfèrent la sécurité et les taux d’intérêt que leur procurent les banques centrales américaines et même britanniques. Et quand ils achètent des eurodollars, les pays arabes manifestent le même intérêt que tous les investisseurs pour les placements à très court terme – alors que l’industrie mondiale a soif de capitaux à long terme. Ainsi donc, les quantités globales des monnaies augmentent mais elles empruntent des circuits malsains. Les financiers sont de plus en plus incapables de maîtriser les phénomènes de gigantesques transferts de capitaux qui sont un des traits de la période présente. Aussi bien une coordination à l’échelle internationale s’avère-t-elle nécessaire, mais on voit mal les gouvernements s’y engager, soit directement, soit dans le cadre du Fonds monétaire international.

L’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) contre les tentations protectionnistes

À l’issue de ses entretiens avec M. Helmut Schmidt, M. Giscard d’Estaing a déclaré le 1^er juin : « La France n’envisage pas de prendre des mesures protectionnistes, quelles qu’elles soient ». Deux jours auparavant, le Conseil ministériel de l’OCDE avait adopté une résolution par laquelle les pays membres s’engageaient à ne pas prendre pendant un an des mesures de restriction commerciale. M. Van Lennep, secrétaire général de l’Organisation, a précisé officiellement que les pays membres sont convenus « de ne pas recourir pendant une période capitale de l’histoire économique à des mesures qui, en droit strict, pourraient être admises dans le cadre des règles internationales de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) et du FMI. Cette déclaration concrétise leur acceptation, pendant une période limitée mais cruciale, d’un engagement allant au-delà des règles en vigueur ». Toutefois, comme l’a fait remarquer M. Giolitti, président italien du Conseil des ministres de l’OCDE, ce « serment » ne sera tenu que si la communauté internationale parvient à organiser une coopération internationale digne de ce nom. Comment organiser cette coopération ? Interrogé sur le point de savoir si les pays qui avaient des chances de rester excédentaires étaient prêts à aider les pays déficitaires, M. Eberlé (Américain) a répondu : « Nous continuons à étudier la question. En fait, il y a désaccord sur l’ampleur même du problème ». De même, personne n’est d’accord sur la façon de procéder au « recyclage » des capitaux en provenance des pays pétroliers et sur les rôles respectifs que doivent y jouer les institutions financières publiques et privées.

Consciente du caractère dispersé, voire contradictoire, des politiques économique et financière de ses membres face au déficit résultant du quadruplement des prix pétroliers, l’OCDE a voulu tenter de s’imposer une discipline à laquelle se sont jusqu’à présent refusés ses membres, les grandes nations industrielles de l’Atlantique et du Pacifique. Elle voudrait ainsi prendre la relève d’un effort qui, par deux fois, n’a pas abouti. La première tentative, à Rome le 18 janvier 1974, fut celle des ministres des Finances du comité des Vingt (composé à proportions égales de représentants des nations de haute technologie et des pays en voie de développement) pour arriver à un minimum de solidarité commerciale et monétaire. La seconde eut lieu lors de la rencontre, le 11 février 1974 à Washington, des représentants des nations industrielles, auxquels M. Kissinger, secrétaire d’État américain, demanda d’harmoniser leurs politiques énergétiques dans les domaines de la demande, du développement plus rapide des ressources intérieures, de l’amélioration de la politique des prix et d’un effort de recherche et de développement commun. La commission issue de cette réunion n’a guère fait de progrès. Les mêmes questions se trouvèrent à l’ordre du jour du conseil de l’OCDE, liées à l’étude de la politique des balances de paiement et de l’inflation dans les pays membres. L’aggravation de la conjoncture mondiale plaidait en faveur d’une prise de conscience des dangers. C’est que les dangers d’un « séparatisme » apparaissaient sur deux plans. D’une part, aux mesures de restriction aux importations répondaient des contre-mesures pour franchir les nouveaux obstacles, la situation variant peu, mais chacun augmentant sa mise dans ce jeu à somme nulle pour arriver à des résultats décevants. Telle est la leçon de l’aventure italienne. D’autre part, on a découvert qu’il y a des limites aux moyens disponibles pour financer le déficit global de la balance des paiements des pays de l’OCDE, qui s’élève à plus de 40 milliards de dollars. Les grandes banques considèrent que certains États ont presque épuisé leur crédit, et leur réticence croissante à leur accorder de nouveaux prêts à long terme avec de l’argent emprunté à court terme a prouvé, s’il en était besoin, que les capitaux ne se déplaceront plus que vers tel ou tel pays, accroissant par là-même les distorsions à l’intérieur de l’OCDE. Dans ces conditions, il apparaissait indispensable à l’OCDE de s’engager plus sérieusement dans des consultations sur le contrôle des mouvements de fonds et d’obtenir une garantie internationale pour une meilleure redistribution des capitaux. Rien ne permet d’affirmer que l’accord du 29 mai sera respecté par tous ses signataires. Mais il est manifeste qu’il a traduit la prise de conscience de la dimension internationale des problèmes inextricablement liés de l’inflation, de la balance des paiements, du prix des matières premières. Au surplus, l’acceptation d’une sorte de code de bonne conduite commerciale n’est vraiment possible pour les États en difficulté que s’ils sont assurés, à l’heure du danger, que le secours mutuel suivra de près la concertation exigée et acceptée. Le Conseil des ministres de l’OCDE s’est donné cette tâche. S’il échouait, peut-être le FMI prendrait-il de nouvelles initiatives. Mais la solution serait encore plus difficile qu’aujourd’hui.

Vers la paix au Moyen-Orient ?

Tandis que se déroulaient ces discussions, M. Henry Kissinger poursuivait la recherche d’un accord entre Israël et la Syrie, accord dont il souhaitait qu’il ne débouchât pas sur un simple armistice. À la veille de la signature de cet accord, Le Monde écrivait : « Si tous les problèmes techniques sont résolus, le magicien américain aura gagné un pari de taille. M. Kissinger aura réussi, grâce à sa fantastique ténacité, à contourner le mur de suspicion, de rancœurs, voire de haine, qui sépare depuis un quart de siècle Israéliens et Syriens ». Si cet accord ne règle rien par lui-même – au plan politique s’entend – il peut permettre beaucoup, en créant la condition indispensable à l’ouverture d’un dialogue entre les intéressés eux-mêmes, dialogue dominé par deux questions fondamentales, le problème palestinien et la reconnaissance pour Israël de « frontières sûres ».

Le 31 mai 1974, le Conseil de sécurité de l’ONU a décidé la création d’une force des Nations unies de « dégagement et d’observation » qui doit occuper la zone-tampon sur le Golan et assurer la séparation des forces israéliennes et syriennes. Cette résolution a été adoptée à l’unanimité des membres du Conseil, sauf la Chine populaire et l’Irak qui n’ont pas participé au vote. Elle a été patronnée par les États-Unis et l’Union soviétique. Le représentant français, tout en approuvant l’accord israélo-syrien, exprima la réserve de la France au sujet d’une stipulation de l’accord excluant les membres permanents du Conseil de sécurité (Chine, France, Grande-Bretagne, États-Unis et URSS) de la force des Nations unies : « Le fait de ne pas engager la responsabilité des membres permanents risque d’affaiblir la portée des décisions… Le jour où un accord de paix interviendra entre les parties… le rôle de la force sera de maintenir non plus seulement le cessez-le-feu, mais la paix, et il est légitime qu’elle comprenne à ce moment-là des contingents fournis par les membres permanents du Conseil ». Pour l’heure, ces troupes comprennent des contingents autrichiens (600 hommes) et péruviens (350) déjà stationnés comme observateurs de la trêve au Moyen-Orient. Placées sous le commandement de la commission des Nations unies chargée du contrôle de la trêve (UNSTO), elles dépendront du corps des observateurs de l’ONU et non de la force d’urgence.

Le gouvernement français a précisé ses vues dans une déclaration officielle le 31 mai : « …Le gouvernement français rappelle… qu’il a adhéré, comme tous les gouvernements de la Communauté économique européenne, à la déclaration commune du 6 novembre 1973, qui énonce les principes d’un règlement juste et durable, tant sur le plan territorial que pour ce qui touche au respect dû à l’intégralité et à l’indépendance de chaque État de la région. Le texte des neuf puissances souligne également l’intérêt qui s’attache à l’instauration des garanties internationales propres à assurer le respect par tous du règlement de paix à intervenir… Le gouvernement français tient, en outre, à marquer qu’à ses yeux tout règlement de paix devra, pour être juste et durable, faire une part équitable aux aspirations légitimes des Palestiniens »… Par ce rappel des « aspirations légitimes des Palestiniens », de la nécessite d’appliquer « dans toutes leurs parties » les résolutions du Conseil de sécurité, cette déclaration témoigne d’une grande continuité dans l’attitude de Paris à l’égard du Moyen-Orient, ce qui éclaire la déclaration de M. Jobert, citée au début de cette chronique. ♦