Si aucun événement n’est jamais absolument imprévisible – comme l’histoire, la politique ignore la génération spontanée – il est souvent difficile de prévoir le moment où se déclenchera tel ou tel processus. Tel fut bien le cas des deux événements majeurs de l’été, la démission de Richard Nixon et le nouveau conflit chypriote. L’attention était concentrée sur les développements de la profonde crise ouverte par le renchérissement des coûts de l’énergie qui, au-delà de ses incidences financières et économiques, affecte d’autant plus gravement les fondements des sociétés industrielles qu’elle s’insère dans un mouvement inflationniste général.

On connaissait les difficultés du président Nixon, dans leur origine objective et dans l’exploitation politique qui en était orchestrée. On savait que la situation à Chypre recelait bien des risques d’explosion. Mais on pouvait penser que la procédure intentée contre le président des États-Unis se déroulerait comme prévu et n’arriverait à son terme que dans le courant de l’automne : l’évolution rapide du rapport des forces a brutalement accéléré le processus, et c’est Richard Nixon lui-même qui a pris la décision majeure, en tenant compte des perspectives nouvelles ouvertes par cette évolution. De même, on pouvait penser que, respectant une règle souvent vérifiée, les militaires au pouvoir à Athènes s’efforceraient de détourner l’opinion des problèmes intérieurs en l’associant à une aventure extérieure : l’opération lancée contre Makarios par les officiers grecs de la Garde nationale chypriote était prévisible dans sa logique politique, imprévisible quant à sa date et quant à toutes ses répercussions. Dans l’un et dans l’autre cas, la réflexion politique permettait de prévoir des événements graves, elle ne permettait pas d’en prévoir les dates et les modalités.

Le conflit chypriote a montré que le pan-hellénisme reste vivace dans le cœur de nombreux Grecs, et l’on ne peut oublier que c’est contre l’empire ottoman que la Grèce s’est affirmée comme nation. Peut-on parler d’une séquelle de la désagrégation de celui-ci ? Ce serait trop sommaire. La position stratégique de Chypre, les tensions gréco-turques à propos des recherches pétrolières en mer Égée créaient un état de fait explosif. Par ailleurs, comment pouvait-on imaginer que serait durable une solution qui consistait à imposer une structure unitaire à un État regroupant des communautés raciales et religieuses antagonistes ? Seul un État fédéral aurait sans doute pu transcender les souvenirs et les passions des deux communautés. Une nouvelle solution sera certes élaborée, mais les ressentiments resteront vifs, et c’est une situation nouvelle qui, dès maintenant, se présente en Méditerranée orientale.

Le retrait de Richard Nixon et l’accession à la Présidence de Gérald Ford ont mis en lumière la rationalité et la force du système politique américain. Distorsion entre la majorité électorale parlementaire et la majorité présidentielle, relations entre le Parlement et le pouvoir présidentiel, accession sans heurt du vice-Président à la Présidence, indépendance du pouvoir judiciaire, etc. tous ces aspects du système ont été mis en lumière à l’occasion de cette dramatique affaire.

Les institutions internationales et les États

Ces événements ont eu l’un et l’autre une portée qui les a dépassés et les a projetés sur la scène mondiale, et ils ont affecté directement les institutions internationales. Le nombre de celles-ci et la variété de leurs principes et de leurs compétences sont un des faits marquants de la vie diplomatique depuis la seconde guerre mondiale. Si aucune d’elles ne peut prendre une véritable décision parce qu’aucune d’elles ne dispose d’une autorité supranationale, aucun État ne peut faire abstraction des positions adoptées par les institutions auxquelles il appartient. Entre l’obligation qui supposerait l’aliénation de la souveraineté nationale et l’incitation qui résulte simplement de l’impossibilité de l’autarcie, un large éventail s’offre aux rapports entre les États et les institutions transnationales (ce vocable, dû au professeur Fernand L’Huillier, recouvre les diverses institutions internationales).

Le remplacement de Richard Nixon par Gérald Ford est un fait de politique intérieure américaine, mais aussi un fait de politique internationale, car rien de ce qui se pense ou se décide à Washington ne peut laisser les autres pays indifférents : si le nouveau Président n’a pas l’intention d’orienter la politique extérieure de son pays dans le sens d’un néo-isolationnisme, il a été très discret sur les rapports de son pays avec l’Europe, et son premier voyage officiel le conduira au Japon. Le retrait de la Grèce des organismes militaires de l’Otan va obliger les États-Unis à réviser leurs dispositifs stratégiques en Méditerranée orientale, et M. Kissinger, Secrétaire d’État, a rappelé que la politique étrangère des États-Unis restait conditionnée par les exigences de la défense.

L’ONU n’a pu, depuis 1945, prévenir aucun conflit régional, et elle n’a joué aucun rôle dans l’établissement de relations de partenaires-adversaires entre les États-Unis et l’Union soviétique. Mais, comme elle l’avait fait en d’autres circonstances, elle a, dans le conflit chypriote, pris des initiatives grâce auxquelles une solution pourra être élaborée – une solution qui concerne directement la Grèce, la Turquie et Chypre et, directement aussi, les États-Unis et l’Union soviétique en raison de l’importance stratégique de cette région.

En d’autres termes, les événements de l’été ont, une nouvelle fois, mis en lumière la valeur d’un proverbe chinois : « Il ne peut pleuvoir chez mon voisin sans que j’aie les pieds mouillés ». Quelles que puissent être leur volonté de maintenir leur indépendance et leur liberté de choix, les États sont interdépendants, unis dans un ensemble de solidarités qui limitent, sinon en droit du moins en fait, leur liberté d’action.

Vers une relance européenne ?

Au cours de son allocution télévisée du 27 août 1974, M. Giscard d’Estaing a annoncé que le gouvernement français prendrait l’initiative d’une « relance » européenne. Comme le président Pompidou, il n’a pas caché son dépit devant l’absence d’unité, donc de poids spécifique, d’un vieux continent qu’il a qualifié de « déchirure » sur la carte du monde. Des exemples nouveaux ont illustré cette constatation : hier la guerre au Proche-Orient, aujourd’hui la crise de Chypre, et l’indifférence apparente des dirigeants américains à l’égard de leurs alliés européens.

Dans sa première allocution au Congrès, le Président Ford est resté muet sur l’Europe. Il est vrai que la détérioration de la confiance américano-européenne est née en partie d’événements qui n’étaient pas totalement sous le contrôle des gouvernements, mais qui ont élargi l’ordre du jour des débats politiques : croissance des investissements américains et impossibilité pour les États-Unis de supporter à la fois un excédent commercial et un système de parités fixes, introversion grandissante des sociétés occidentales à mesure que les problèmes intérieurs tels que l’emploi et les relations sociales devenaient plus difficiles à maîtriser. Cette détérioration a résulté en partie aussi du fait qu’entre 1969 et 1972 l’Europe et les États-Unis ont eu, chacun de leur côté, des tâches ardues à remplir : armistice au Vietnam, négociations SALT et relations avec la Chine pour les États-Unis ; élargissement de la Communauté, définition des objectifs communautaires pour les années 1970, et Ostpolitik de la République fédérale d’Allemagne (RFA) pour l’Europe. Mais ces difficultés étaient dues d’abord au fait que les moyens disponibles pour coordonner et exprimer une position européenne cohérente sur ces grands problèmes restaient rudimentaires ; elles étaient dues d’autre part à un changement dans le style de la diplomatie américaine.

La tentative visant à mettre au point un mécanisme destiné à réconcilier les politiques étrangères des « Six » avait fait long feu, au cours des années 1960, en raison de l’opposition des partenaires de la France à l’instauration d’une consultation politique sur une base intergouvernementale, hors du cadre du traité de Rome, telle que le gouvernement français l’avait esquissée dans le « plan Fouchet » de 1962. Il a fallu attendre la conférence de La Haye de décembre 1969 pour qu’un accord soit obtenu sur les premières mesures en vue de créer un moyen permanent de consultation politique. Il a fallu attendre l’automne 1970 pour que ces mesures soient mises en pratique, avec l’acceptation du « rapport Davignon » qui recommandait six rencontres annuelles entre les ministres des Affaires étrangères, la réunion des chefs d’État en cas de problème grave, et la création d’une commission politique composée des chefs des départements politiques des ministères des Affaires étrangères. Mais le progrès restait modeste. En conséquence, lorsqu’au printemps 1974, il apparut que les États-Unis risquaient de changer la conception de leurs propres intérêts et de mettre davantage l’accent sur la conclusion d’accords avec leurs adversaires plutôt qu’avec leurs alliés, et que les intérêts des membres de l’Alliance atlantique divergeaient devant la crise ouverte par le renchérissement du coût de l’énergie, l’Europe occidentale n’avait pas de moyens efficaces pour, en tant que telle, peser dans les discussions ou les négociations politiques avec les États-Unis. Il manquait à la notion d’association américano-européenne une dimension politique. Dans le même temps, les mécanismes qui avaient été conçus à Washington dans l’après-guerre pour la coordination entre les États-Unis et leurs alliés européens sur une base multilatérale s’étaient érodés. Les relations franco-américaines s’étaient « refroidies ». L’intimité des « relations spéciales » anglo-américaines s’était estompée durant les dernières années de l’Administration Johnson, alors que l’utilité de la Grande-Bretagne pour les États-Unis, soit en Europe, soit dans le Tiers-Monde, diminuait. Les relations germano-américaines, qui avaient fait l’objet de soins spéciaux au cours des années 1950 et 1960, restèrent étroites jusque vers 1970, encore que de plus en plus dominées par des différends sur le coût de l’entretien des troupes américaines en Europe et, dans une moindre mesure, assombries par deux approches différentes des rapports avec l’Europe de l’Est et l’Union soviétique. La rénovation des relations transatlantiques, à laquelle M. Kissinger s’est attelé en 1973 – qui devait être « l’année de l’Europe » – est restée à l’état d’espoir : la déclaration d’Ottawa n’a guère été qu’un exercice de style, et l’on a renoncé à celle qui aurait dû définir les relations entre les Neuf et les États-Unis. À la différence de M. Nixon en 1969, M. Ford a choisi de se rendre d’abord au Japon, et aucune date n’est prévue pour un voyage en Europe. Il convient toutefois de remarquer que chaque fois que les responsables de Washington, notamment M. Kissinger, ont voulu dire leur mot sur l’unification européenne, leur conseil a été fraîchement reçu. Aussi bien M. Giscard d’Estaing a-t-il pu constater que l’Europe « ne doit compter que sur elle-même pour s’organiser ».

Le président de la République veut « relancer » cette union politique annoncée il y a deux ans lors du « Sommet » de Paris pour 1980. Mais il n’a précisé ni les échéances, ni les méthodes. L’idée d’une nouvelle rencontre des chefs d’État et de gouvernement, convoquée à Paris pendant que la France préside la Communauté, c’est-à-dire avant la fin de l’année, était dans l’air. M. Chirac a toutefois constaté au Danemark, début août, que la perspective d’élections en Grande-Bretagne faisait peser une hypothèque sur ce projet. Cette hypothèque subsiste : si un gouvernement travailliste est reconduit à Londres, on voit mal ce que les « Neuf » pourront faire ensemble à propos d’une union politique que MM. Wilson et Callaghan [NDLR 2024 : respectivement Premier ministre et ministre des Affaires étrangères] estiment « obscure » et surtout peu souhaitable. Simultanément, la vague d’inflation qui submerge le monde a eu raison des premiers essais lancés à Bruxelles pour coordonner les politiques économiques. Jamais la Communauté n’a offert un tableau plus contrasté, alors que, selon les « pères » de l’Europe, l’union douanière devait progressivement mener à une harmonisation des différentes économies. Il semble ainsi que l’Europe aurait besoin, plus que d’une reprise de l’union économique et monétaire, d’une politique concertée afin d’éviter que, par des mesures unilatérales, les pays membres de la Communauté ne viennent progressivement à détruire cette dernière. « Relance » politique : tel est l’objectif du président de la République.

Le conflit chypriote et l’Otan

Les conséquences de l’opération menée contre M^gr Makarios ont remis en cause le statut de Chypre mais, plus encore, elles ont profondément modifié la situation stratégique en Méditerranée orientale, donc celle de l’Otan dont la Grèce s’est retirée.

• Lors de la « guerre du Kippour », le gouvernement turc avait envoyé deux généraux en mission spéciale à la base d’Incerlik, près d’Adana, en Anatolie, sous le commandement de l’Otan, afin d’interdire aux avions américains susceptibles de ravitailler Israël de s’y poser. Dans le même temps, les avions-cargos soviétiques transportant du matériel à destination de la Syrie et de l’Égypte empruntaient l’espace aérien turc sans protestation d’Ankara.

• Quand éclata la crise de Chypre, les Américains ne firent pas obstacle au décollage d’Incerlik des bombardiers turcs appelés à pilonner les positions chypriotes grecques. C’est que Chypre ne faisait pas partie de l’Otan et qu’une partition de l’île entre deux membres de l’Alliance revenait à l’« atlantiser ». Les Américains n’avaient donc aucun intérêt à gêner les Turcs.

• Pendant la « guerre du Kippour », le gouvernement grec avait accordé des facilités à la VI^e Flotte américaine. La baie de Suda, en Crète, fut même la principale base américaine. Des navires amphibies, pour le débarquement des Marines, y mouillèrent pendant plusieurs semaines. Aujourd’hui, les Américains sont honnis à Athènes et M. Caramanlis a retiré son pays de l’Otan, refusant même de recevoir M. Kissinger. Ce renversement des alliances est-il plus spectaculaire que réel, et n’est-il pas que provisoire ?

Dans la position conflictuelle où se trouvèrent placées la Grèce et la Turquie à la suite du coup d’État contre M^gr Makarios, il est certain que l’appartenance des deux pays à l’Otan avait créé une situation difficilement tolérable pour Athènes. Ses avions de la 28^e Force aérienne tactique (Fatac), basés en Grèce centrale, étaient intégrés au dispositif de l’Otan. Le retrait, dès la mi-juillet, des officiers grecs affectés au QG intégré d’Izmir, n’avait pas empêché les forces aériennes grecques de continuer à dépendre de cet état-major. Il devenait dans ces conditions difficile à Athènes d’admettre que leur mouvement fût contrôlé en raison de l’imbrication des réseaux de transmissions par un organe dans lequel figuraient des officiers turcs. C’est une des raisons, entre autres, pour lesquelles les Grecs ont estimé qu’ils se trouvaient dans l’obligation de se retirer, techniquement, du système militaire de l’Otan, M. Caramanlis ayant tenu à préciser qu’ils ne quittaient pas pour autant l’Alliance atlantique et qu’ils n’envisageaient pas de dénoncer les accords bilatéraux qui les liaient aux États-Unis. Ces derniers continuent à disposer dans la péninsule ainsi qu’en Crète de facilités logistiques fort importantes. Par ailleurs, sur le mont Olympe, à Chypre même, les Britanniques, et par conséquent l’Otan, bénéficient des renseignements fournis par un radar transhorizon, qui leur permet de détecter n’importe quel engin balistique mis à feu sur le territoire soviétique.

• L’affaire chypriote a éclaté au moment où Grecs et Turcs se trouvaient en litige quant à l’exploitation des gisements pétroliers de la mer Égée. Les « colonels » avaient vu dans la découverte du pétrole un moyen de se libérer des appuis des banquiers grecs avec lesquels ils s’entendaient mal. À Athènes affluèrent Japonais, Allemands de l’Ouest, Américains, représentant des sociétés pétrolières. Ces sociétés estiment qu’elles pourraient être un facteur de paix dans cette zone si elles exploitaient elles-mêmes les gisements revendiqués par Athènes et par Ankara. Mais il faudrait que les Turcs renoncent à confier les recherches à leur propre société nationale (d’où la bienveillance américaine à leur égard) et que les Grecs octroient largement des permis de forage – y compris à des sociétés à participation turque – au large de leurs 3 049 îles officiellement recensées.

À l’heure où nous écrivons, M. Caramanlis cherche à prendre ses distances vis-à-vis des Américains sans pour autant se rapprocher des Soviétiques. Il compte sur le soutien de la France et des « Neuf ». Le jeu est difficile, ne fût-ce que parce que les « Neuf » ne peuvent pas parler d’une seule voix.

L’ONU et le nombre des hommes

Si l’ONU n’a pu prévenir le nouveau conflit chypriote, et si ses interventions ne peuvent avoir que des effets limités, elle s’est, durant l’été, penchée sur un des problèmes dont dépend l’avenir du monde, celui du nombre des hommes. Peut-être, eu égard aux tensions politiques qui hypothèquent ses possibilités d’action, est-ce en ce domaine du long terme que réside sa mission profonde… Sous son égide, 135 pays ont, lors de la 3^e Conférence mondiale de la population qui s’est tenue à Bucarest en août, étudié un plan d’action mondial de la population. Celle-ci va se multiplier par deux en à peine plus d’une génération en même temps que ce phénomène s’accompagnera d’une pénurie mondiale de matières premières. Qu’il s’agisse des riches ou des pauvres, la communauté mondiale va connaître une énorme tension. Bien qu’on enregistre une baisse du taux de la natalité dans de nombreux pays, beaucoup d’autres refusent d’adopter un objectif fixé au niveau du monde en raison des avantages que procure l’accroissement de la population sur les plans moral, politique, économique, social, et aussi des conditions propres à chaque nation. Selon une étude de l’ONU, la population cessera de croître lorsque les taux de mortalité et de fécondité seront équilibrés : ce ne serait qu’aux alentours de l’année 2120, et la population mondiale atteindrait alors 12,3 milliards de personnes. Il faut donc que la fécondité diminue fortement dès les prochaines années. Mais, selon cette étude de l’ONU, « il se peut que les années 1970 connaissent le taux d’accroissement de la population mondiale le plus élevé qui ait jamais été enregistré pendant l’histoire de l’humanité et qu’en outre ce taux soit supérieur à ceux qui pourront être atteints à l’avenir ».

Le 30 août, au terme de cette conférence, il est apparu que les adversaires de la planification de la population l’emportaient, le « plan d’action » de l’ONU ayant été orienté surtout vers le développement économique. Tel qu’il a été modifié, ce plan repose sur plusieurs principes :

– la souveraineté nationale en matière de population ;
– l’augmentation du niveau et de la qualité de la vie ;
– le respect de la vie humaine et le droit « à tout individu et à tout couple » de décider du nombre et de l’espacement des naissances (ce qui exclut toute norme quant à la taille des familles et à tout planning familial) ;
– la reconnaissance que la famille est l’unité de base de la société, et l’égalité femmes-hommes ;
– la juste distribution des richesses, un minimum de gaspillage et la nécessité de réformes structurelles, sociales et économiques.

La population va doubler tous les trente ans. Peut-on penser que le développement économique et social rattrapera un jour la démographie ? Personne, à la conférence, n’a abordé le problème du financement de ce développement. Les pays du Tiers-Monde sont persuadés qu’il incombe aux pays développés d’assurer ce financement. Mais des pays comme l’Inde et le Bengladesh attendaient « autre chose »… « Le problème posé par la population mondiale n’est pas qu’elle constitue un danger, mais qu’elle soit en danger » : cette formule de l’ONU n’a pas été retenue. ♦