États-Unis : le Congrès et l’Administration face au problème des troupes américaines à l’étranger

Tirant argument de la fin de l’engagement militaire au Vietnam et de la présentation de budgets de défense dits « d’austérité », le Congrès américain accentue sa pression pour obtenir une diminution appréciable de la présence américaine à l’étranger. Faisant opposition à ces efforts, le Département de la Défense considère que la sécurité des États-Unis et du monde libre ainsi que le respect des engagements extérieurs passe par le maintien du niveau actuel des contingents stationnés outre-mer.

Au 1^er janvier 1974, les États-Unis maintenaient outre-mer (personnels à terre et embarqués) 523 000 hommes, dont 31 000 sur des possessions et territoires américains : soit 24 % des effectifs des forces armées. Inférieurs au niveau du seul engagement au Vietnam en 1968, ces contingents ont été affectés au cours de l’année 1973 d’un taux de réduction bien supérieur au taux global de réduction des forces armées ⁽¹⁾.

L’action parlementaire récente dans le domaine de la réduction des forces stationnées outre-mer a été essentiellement marquée par le dépôt d’amendements à la Chambre des Représentants et au Sénat :

– amendement O’Neill (chef de la majorité démocrate à la Chambre), visant à réduire les forces stationnées hors des États-Unis de 100 000 h avant le 31 décembre 1975 : rejeté par la Chambre en mai 1974, ce projet sera probablement écarté par le Sénat ;

– deux projets dus au sénateur Mansfield (chef de la majorité démocrate au Sénat), le premier prévoyant le retrait de 125 000 h prélevés sur les effectifs outre-mer, le second demandant plus modestement une réduction de 76 000 h dans les 18 mois : ces deux projets n’ont pas été retenus par le Sénat (début juin 1974) ;

– projet déposé sur le bureau du Sénat demandant le rapatriement aux États-Unis de 23 000 h des formations de soutien des forces américaines en Europe : proposition rejetée par le Sénat le 6 juin ;

– amendement Jackson-Nunn, enfin, prévoyant le retrait de forces américaines stationnées en Europe en cas d’échec d’un accord des pays européens pour le partage des frais de défense de l’Europe : entériné par les deux Chambres et signé par le président Nixon, cet amendement n’a pas eu d’application en raison des conditions jugées satisfaisantes de l’accord de participation aux frais communs de défense signé le 25 avril 1974 par les États-Unis et l’Allemagne fédérale (RFA).

Ainsi, cette année encore, le Président Richard Nixon et son secrétaire à la Défense, James Schlesinger, ont réussi à endiguer le flot déflationniste jugé indispensable par de nombreux parlementaires, au Sénat notamment. Les récentes déclarations de responsables de la Défense et des chefs des Armées aux commissions parlementaires spécialisées semblent avoir été particulièrement convaincantes. Le secrétaire d’État Kissinger lui-même a souligné, par un télégramme adressé au Congrès depuis Jérusalem, qu’un retrait unilatéral de forces affaiblirait la position des négociateurs américains de Vienne (MBFR). Les réductions d’effectifs spectaculaires enregistrées depuis la fin du conflit au Vietnam témoignent du souci du Département de la Défense de réduire l’importance des forces chaque fois que cela lui paraît compatible avec les exigences de la sécurité ; par ailleurs, l’amélioration sensible des moyens de combat de l’Union soviétique et les difficultés rencontrées au niveau des négociations sur la limitation des forces apparaissent désormais clairement à de nombreux parlementaires et viennent renforcer les thèses de l’Administration.

Mais quel que soit le poids relatif de ces diverses considérations, le mouvement en faveur d’une réduction des troupes américaines à l’étranger garde, au Congrès, une dynamique propre et indépendante : il est donc appelé à se poursuivre, en particulier au Sénat.

Union soviétique

Les conséquences de la démission du président Nixon

Jusqu’à une date récente, les dirigeants soviétiques ne semblent pas avoir cru que l’affaire du Watergate pourrait empêcher le président Nixon de poursuivre sa tâche : nullement préparés à comprendre l’impact d’un tel scandale sur l’opinion publique américaine, ils étaient persuadés qu’il s’agissait en réalité d’une cabale montée par les adversaires de la détente. Bien que prenant soin de s’informer auprès de toutes les sources disponibles, ils ont gardé confiance en l’autorité du président. C’est ainsi qu’ils n’ont jamais envisagé de reporter le dernier sommet de Moscou.

Les organes d’information soviétiques sont restés toujours très discrets ; le « Watergate » n’a fait l’objet que de quelques allusions sans que soit jamais mentionnée une possible démission du Président. C’est le 28 juillet seulement que la télévision a reconnu la « position difficile dans laquelle se trouve désormais le président Nixon ».

Il a été remarqué toutefois qu’après le dernier voyage de M. Nixon en URSS, la presse soviétique, dans ses commentaires, s’est abstenue de toute référence au rôle personnel des deux chefs de délégation et a précisé que les rapports bilatéraux étaient indépendants « des partis et des personnes ». Dans deux longs articles sur le développement des relations entre les deux pays, parus respectivement le 5 août 1974 dans les Izvestia et le 6 août dans la Pravda, et qui insistaient tous les deux sur la nécessité d’une étroite coopération, le nom du président Nixon n’a pas été cité une seule fois.

Le 9 août, TASS a annoncé, avec une célérité peu habituelle, la démission du président des États-Unis. L’agence soviétique a précisé que son remplaçant, M. Ford [NDLR 2024 : précédemment vice-président], s’était prononcé pour « le soutien de la politique de normalisation des relations soviéto-américaines » et qu’il « apprécie positivement les résultats des conversations soviéto-américaines au sommet ».

Il est certain que l’inquiétude que ressentent les dirigeants du Kremlin quant à l’avenir de la politique de coopération avec Washington a été largement atténuée par l’annonce du maintien de M. Kissinger au Secrétariat d’État. Cependant, l’accroissement prévisible de l’autorité du Parlement américain aux dépens de l’exécutif risque de ne pas permettre à M. Ford de tenir les engagements pris par M. Nixon vis-à-vis de Moscou, notamment en ce qui concerne la clause de la nation la plus favorisée. Les dirigeants soviétiques ressentent d’autant plus le besoin d’être rassurés qu’ils restent sans doute convaincus que l’épisode du Watergate n’est pas la cause réelle de la chute du président Nixon.

L’Union soviétique et la question palestinienne

M. Yasser Arafat, président de l’Organisation pour la libération de la Palestine (OLP), a effectué un séjour à Moscou du 30 juillet au 3 août 1974. Il était accompagné d’une délégation composée de membres du Comité exécutif de l’OLP et d’un membre du Comité central du Parti communiste (PC) jordanien ⁽²⁾.

Ce voyage, qui est le sixième effectué en URSS par M. Arafat, a revêtu un caractère un peu différent des précédents : le président de l’OLP a été pour la première fois accueilli non seulement par des membres du « Comité de solidarité avec les peuples d’Asie et d’Afrique » mais également par des représentants du Parti et du Gouvernement soviétiques. Avant son départ du Liban, il avait eu une entrevue avec l’ambassadeur de l’URSS à Beyrouth et il s’est entretenu à Moscou avec MM. Ponomarev, Kouznetsov et Oulianovski ⁽³⁾.

Toutefois, et contrairement à ce que certains renseignements de bonne source pouvaient laisser prévoir, M. Yasser Arafat n’a pas été reçu par M. Brejnev ni par M. Gromyko ⁽⁴⁾. Par ailleurs la presse soviétique est restée très discrète sur le déroulement du séjour à Moscou de la délégation palestinienne dont elle s’est contentée d’annoncer l’arrivée avant de reproduire une « communication » diffusée par TASS à l’issue du séjour.

Cette « communication » rappelle les « conditions de l’établissement d’une paix durable au Proche-Orient » à savoir « le retrait des troupes israéliennes de tous les territoires envahis et le recouvrement par le peuple arabe de Palestine de ses droits nationaux légitimes ». L’URSS déclare soutenir la participation de l’OLP à la Conférence de Genève « avec les mêmes droits que les autres participants ». Enfin le Kremlin « donne son accord » à l’ouverture d’une « représentation de l’OLP à Moscou ».

L’ouverture d’un tel bureau constitue une étape vers la reconnaissance officielle de l’OLP par l’Union soviétique. Cependant, en rappelant dans la « communication » publiée par TASS que « les Conférences d’Alger (novembre 1973) et de Lahore (février 1974) ont reconnu l’OLP en tant que seul représentant légal du peuple palestinien », Moscou a fait preuve d’une grande prudence : sa décision apparaît ainsi comme la simple reconnaissance d’un état de fait déjà admis par l’ensemble des États non alignés et non comme un choix délibéré.

Il faut s’attendre à ce que l’URSS multiplie désormais ses efforts pour obtenir une reprise rapide de la Conférence de Genève avec la participation des Palestiniens et des Syriens. Elle considère en effet, comme l’écrivait récemment M. Tolkounov directeur du journal Izvestia, qu’« il y aurait un véritable danger à renvoyer sine die le règlement des problèmes fondamentaux » au Proche-Orient.

Espagne : le projet de loi organique de la Défense nationale

Ayant mis en œuvre depuis quelques années un plan de modernisation de leurs matériels, les forces armées espagnoles entreprennent maintenant la rénovation des structures des cellules du haut commandement.

En effet, depuis leur création à la fin de la guerre civile en vertu de la loi du 8 août 1939, celles-ci n’ont pratiquement pas été modifiées. Les bouleversements de la situation internationale au cours des trente-cinq dernières années, les nouvelles caractéristiques des guerres modernes, les progrès technologiques et scientifiques, l’évolution des formes de la menace imposaient à l’évidence une remise à jour souhaitée depuis longtemps.

Le projet de loi organique de la Défense nationale déposé en avril devant les Cortès (l’Assemblée espagnole, organe législatif de la nation) pourvoit partiellement à cette carence. Il a déjà fait l’objet d’une large diffusion, ce qui laisse supposer, conformément à la tradition du pays, qu’il sera ratifié sans modifications fondamentales.

Les organes du Haut commandement espagnol comprenaient essentiellement trois départements ministériels (un par armée), un conseil de défense chargé de déterminer la politique de défense et d’assurer son exécution et un Haut État-Major, organe de travail du président du gouvernement mais jusqu’à présent sans véritable pouvoir de commandement.

Le projet de loi vient quelque peu modifier cette organisation dans son esprit et dans sa forme.

Il s’inspire de concepts nouveaux, en Espagne du moins, en matière de défense. Il introduit en effet pour la première fois la notion de défense globale qui « étend son action à tout le pays et exige la participation de toutes les ressources nationales ». En second lieu il prend en considération la nécessité d’appliquer dans tous les domaines militaires le rapport coût-efficacité. Enfin il insiste sur la nécessaire coordination des efforts aux plus hauts niveaux, « des actions séparées, sur terre, sur mer ou dans l’air, n’apparaissant pas aujourd’hui concevables ». C’est là une innovation importante car, jusqu’à ce jour, il n’existait en Espagne ni plans d’action combinée, ni doctrines unifiées.

Dans les faits, la rénovation des structures va se traduire par le rajeunissement des organismes existants et la mise en place d’un conseil des chefs d’état-major présidé par le général commandant le « Haut État-Major ». Le nouveau conseil aura la responsabilité de la conduite stratégique des opérations en cas de guerre ou de crise. C’est là une attribution qui valorise les fonctions du chef de l’« Alto » (nom sous lequel est désigné habituellement le Haut État-Major : Alto Estado Mayor) en lui conférant une responsabilité de commandement sur les trois armées.

Parmi les autres nouveautés présentées par le projet de loi, on relève la possibilité de créer des commandements communs ou des commandements mixtes. Cette éventualité n’avait pas été clairement définie jusqu’aujourd’hui. Sur le plan territorial, pourront être créées des zones de défense placées sous commandement unifié comportant un secrétariat général de zone civile. Enfin la notion de défense civile est évoquée et l’institution d’un service national prévue.

Malgré les innovations qu’elle introduit, la nouvelle loi reste incomplète ; elle ne dote pas les forces armées d’un organisme militaire au sommet ayant autorité sur les conseils et les départements ministériels : chacun d’entre eux restant subordonné soit au chef de l’État, dans le cas du conseil de défense, soit au président du gouvernement dans les autres cas. La nécessité d’un tel organisme continue à se faire sentir. Pourtant l’évolution constatée depuis plusieurs mois au sein du Haut État-Major et en particulier l’accroissement de ses effectifs, qui ont pratiquement doublé de 1972 afin 1973, laissaient prévoir sa transformation en un véritable État-major des armées. La nouvelle loi organique de défense nationale ne constitue donc encore qu’une étape vers une métamorphose plus complète. Celle-ci est cependant peu susceptible d’aboutir du vivant du général Franco, défavorable par nature à une centralisation excessive du commandement militaire hors de ses mains. La création d’un véritable ministère de la Défense, et partant la transformation des trois ministères d’armées en sous-secrétariats, pourraient dès lors intervenir sous le règne de son successeur.

Mais dans l’immédiat, les réformes qu’introduit la nouvelle loi ont des effets qui touchent plus au domaine politique que militaire. On attribue en effet, en partie, aux nouvelles responsabilités attachées aux fonctions du chef de l’Alto le départ de son titulaire le général Diez Alegria. Cette mise à l’écart est présentée dans certains milieux proches du pouvoir comme une victoire des phalangistes conservateurs. Ceux-ci sont peu désireux de voir maintenu dans des fonctions devenues plus importantes et non dépourvues d’un certain caractère politique, un officier remarquable par ses qualités intellectuelles mais connu pour ses tendances libérales.

En soi, le départ du chef du Haut État-Major peut être considéré comme normal ; à son poste depuis déjà quatre ans il avait dépassé de deux ans la limite d’âge de son grade. Mais si le général Diez Alegria voit donc se terminer sa carrière militaire, il n’est pas impossible que son étiquette de « libéral » puisse l’amener un jour à jouer un rôle politique dans l’évolution de la monarchie après Franco.

Maroc : relance des revendications marocaines sur le Sahara espagnol

Sortant de la discrétion qui était jusqu’à présent de rigueur dans les conversations engagées avec Madrid sur la question de l’avenir du Sahara Espagnol, le roi Hassan II vient de réaffirmer avec une certaine vigueur les thèses annexionnistes marocaines. Celles-ci ont fait l’objet d’une note adressée au général Franco, le 6 juillet : elles ont constitué le thème principal d’un discours à la nation.

Cette initiative, plus surprenante dans la forme que dans le fond, paraît avoir été dictée au roi par un enchaînement de faits. Après les déclarations du général Spinola en faveur d’une décolonisation des possessions portugaises d’Afrique, les partis d’opposition marocains avaient entrepris une campagne d’information estimant la période propice à une relance des revendications de leur pays sur le Sahara espagnol. Madrid prenait presque aussitôt une décision pour couper les effets de cette offensive nationaliste marocaine. Répondant à la demande de l’Assemblée locale, l’Espagne se disposait à accorder à ce territoire un statut d’autonomie interne devant déboucher à terme sur la constitution d’une entité nationale indépendante. Le roi a saisi alors l’occasion de réagir avec suffisamment d’éclat pour prendre à son compte les revendications de l’opposition nationaliste et trouver un exutoire aux difficultés internes, s’assurant du même coup le loyalisme de l’armée.

Pour réaliser son dessein, qui demeure l’intégration de la province saharienne au royaume chérifien, le roi peut compter sur un soutien intérieur sans faille, toutes les tendances politiques ayant fait l’union sacrée à cette occasion. Il est d’ores et déjà assuré de l’appui de certains pays arabes du Proche-Orient, en particulier de la Syrie et de l’Arabie séoudite, et tout naturellement de l’OLP. De même, il peut faire pression sur les tribus des Tekna, qui sont en contact permanent avec les fractions du Sud marocain, pour se concilier leur aide et, par leur intermédiaire, encourager éventuellement une subversion interne.

Par contre, le Maroc ne pourra compter sur l’Algérie dont l’attitude réservée cache en fait une nette hostilité à une opération qui accroîtrait considérablement le potentiel économique de son voisin. Par ailleurs, Alger pense pouvoir obtenir plus aisément d’un petit État indépendant des facilités d’accès à l’Atlantique, notamment pour acheminer son fer de Gara Djebilet.

De son côté, la Mauritanie, qui nourrit aussi des visées annexionnistes, utilisera tous ses atouts pour s’opposer, avec l’aide probable d’un certain nombre de pays africains, aux prétentions marocaines. Elle bénéficiera d’alliés très actifs, sur le territoire convoité, dans le clan des grands nomades Reguibat, qui transhument largement au Nord de son territoire.

La Libye, qui prend systématiquement le contrepied de la politique chérifienne, saisira sans doute cette occasion pour empêcher la mainmise de Rabat sur le Sahara occidental.

Enfin, dans la province elle-même, la majorité des Sahraoui, farouchement hostiles à toute tutelle étrangère, sont trop conscients de l’importance de leurs ressources en phosphates pour vouloir en partager les bénéfices avec les pays voisins. Aussi la plupart d’entre eux s’accommoderaient-ils des propositions espagnoles.

En fait, le souverain marocain, qui semble du reste conscient des divergences existant sur ce problème dans les pays arabes et africains, n’a obtenu jusqu’ici qu’un soutien extérieur limité à ses revendications. Faute d’un succès spectaculaire, il lui faut cependant sauver la face. Il essaiera sans doute, dans un premier temps, d’amener, par des conversations bilatérales discrètes, le gouvernement espagnol à différer ou à aménager les dispositions projetées. Mais, en définitive, c’est la pression de l’opinion publique marocaine, que le Roi a su habilement se concilier dans cette affaire, qui pourrait lui dicter en grande partie son attitude dans les jours à venir. ♦

(1) Baisse de 62 000 hommes ayant porté principalement sur les forces stationnées en Allemagne, en Thaïlande, à Formose [NDLR 2024 : Taïwan] et sur les personnels embarqués servant dans le Sud-Est asiatique.
(2) Il est à noter qu’une délégation du PC syrien dirigée par M. Khalei Bagdach, secrétaire général de ce parti, séjournait simultanément à Moscou.
(3) Respectivement : membre suppléant du Bureau politique du PC soviétique et secrétaire du Comité central chargé des relations avec les partis frères non au pouvoir ; premier vice-ministre des Affaires étrangères et membre du Comité central ; directeur adjoint de la section internationale au Comité central.
(4) M. Gromyko a rencontré plusieurs fois M. Arafat mais toujours au Caire ou à Damas, jamais en territoire soviétique.