La réflexion éprouve parfois des difficultés à suivre le cours de la politique : il semblait qu’elle pouvait se porter sur une situation dominée par des changements dont on avait mesuré sinon toutes les conséquences, du moins la signification et l’ampleur, et plusieurs événements viennent de l’affecter profondément, tout se passant comme si le monde ne connaissait d’équilibres qu’instables. Si une diplomatie est toujours, à des degrés divers, influencée par la personnalité de ceux qui la conçoivent et la conduisent, elle répond à des exigences qui ne dépendent pas complètement des hommes.

En termes dénués de toute équivoque, le président Ford a annoncé que la politique étrangère des États-Unis resterait ce qu’elle était avec son prédécesseur. M. Kissinger en a rappelé les fondements, en soulignant ce que la disponibilité à la discussion doit à la force militaire, ou en évoquant l’irrationalité de la course aux armements stratégiques et les risques impliqués par les conflits limités qui ne sont pas justiciables de la dissuasion nucléaire. Mais si M. Kissinger a été confirmé dans ses fonctions de secrétaire d’État, rien ne permet d’affirmer que le tandem Ford-Kissinger se comportera comme le faisait le tandem Nixon-Kissinger, et que les autres États réagiront à l’égard du président Ford comme ils le faisaient à l’égard de son prédécesseur. On connaissait le cadre de la pensée de Richard Nixon, ses interlocuteurs, notamment Brejnev et Chou En-Lai, savaient à quoi ils pouvaient s’attendre. Gérald Ford a, au Congrès, constamment voté dans le même sens que Richard Nixon, notamment à propos de la Défense et du Vietnam. Il y avait entre les deux hommes une sorte de fraternité politique, qui explique que celui-ci ait choisi de faire de celui-là son successeur. Mais comment Gerald Ford combinera-t-il les nécessaires continuités et les inéluctables changements ? Quelle sera l’influence de Nelson Rockefeller [NDLR 2024 : le vice-Président] ? etc.

Les conséquences de la crise chypriote ont créé une situation qui n’a pas encore reçu de solution, mais il faut réagir en fonction des changements que cette crise a introduits en Méditerranée orientale. Si l’histoire ne se répète jamais, on ne peut pas ne pas songer à l’effacement de Neguib devant Nasser à propos de la démission du général de Spinola à Lisbonne. L’élimination de l’empereur Haïlé Sélassié n’a pas été une surprise (elle était inscrite dans la logique des événements depuis le mois de février), mais elle a affecté la situation en Afrique orientale, où la décolonisation des territoires portugais introduit un ferment d’instabilité dont on ne peut prévoir les effets, alors que la perspective de la réouverture du canal de Suez met en question la sécurité de la « route du pétrole » par Le Cap (car les gros tankers ne pourront pas utiliser le canal) et accentue la valeur stratégique de l’océan Indien. L’Assemblée générale des Nations unies, la 9^e Conférence mondiale de l’énergie et la réunion annuelle du Fonds monétaire international (FMI) ont donné lieu à des prises de position dont certaines pourraient aider à la stabilisation de la situation créée par l’augmentation des coûts de l’énergie, si elles trouvaient un prolongement sur le plan de l’action politique. On pensait que la relance européenne se développerait à partir de l’accord franco-allemand auquel les entretiens entre le président Giscard d’Estaing et le chancelier Schmidt avaient semblé promettre des prolongements concrets : c’est le refus allemand d’entériner une décision inspirée par la France en matière de prix agricoles qui a provoqué une nouvelle crise européenne. Ainsi, il apparaît que le jeu international se trouve dominé par l’instabilité et l’incertitude.

La session de l’Assemblée générale de l’ONU

À peine avait-elle engagé les discussions sur la fixation de son ordre du jour (110 questions) que l’Assemblée générale des Nations unies s’est trouvée devant des difficultés. C’est qu’en effet elle doit traiter de problèmes aussi « brûlants » que ceux de la Palestine et du Proche-Orient, de Chypre, de l’Afrique du Sud, etc. C’est sans avoir recours au vote, malgré les objections d’Israël, que les délégués ont décidé d’examiner la question palestinienne : un comité avait présenté une recommandation en ce sens, sur la demande des pays arabes, avec le soutien de la Chine et le patronage de 56 délégations. Le représentant de Pékin, M. Huang Hua, en profita pour lancer une attaque contre « les deux superpuissances qui ont utilisé les droits nationaux du peuple palestinien et les territoires des peuples arabes comme arguments de marchandages ». À propos de Chypre, on a longuement discuté pour savoir si le vice-président chypriote turc, M. Denktash, pourrait parler en séance plénière. Cela aurait créé un précédent pouvant être invoqué par l’Organisation de libération de la Palestine (OLP). Finalement, il a été décidé de débattre de Chypre en séance plénière, à la fin de l’année, mais de faire entendre M. Denktash par la commission politique spéciale en tant que leader de la communauté chypriote turque, comme on a entendu le leader des chypriotes grecs. Un rapport sera ensuite communiqué à l’assemblée. On s’attend aussi que M^gr Makarios, toujours reconnu comme le président légal de l’île par l’ONU vienne également défendre son point de vue. La question de Corée n’a donné lieu à aucun affrontement : plusieurs pays communistes et non-alignés demandent le retrait des troupes des Nations unies encore stationnées en Corée du Sud, les Occidentaux prient Séoul et Pyongyang de reprendre le dialogue. Dix points de l’ordre du jour portent sur des questions de désarmement et d’essais nucléaires, 26 sur les domaines économique et social.

Pour sa première apparition à une tribune internationale, le président Ford a tenu à définir une stratégie globale, liant le maintien de l’assistance américaine à une attitude compréhensive des pays producteurs de pétrole. Au lendemain de l’élection à la présidence de l’Assemblée de M. Bouteflika, ministre algérien des Affaires étrangères, le discours de M. Ford prenait l’effet d’un rappel aux réalités et même d’une mise en garde adressée aux pays en voie de développement. Soulignant l’interdépendance de la crise alimentaire et de celle du pétrole, il a invité les pays producteurs à définir une politique de nature à satisfaire des besoins croissants mais sans « imposer des fardeaux inacceptables au système monétaire et commercial international ». Les États-Unis ne pourraient, en fait, pour des raisons politiques et morales, qu’hésiter avant de mettre l’embargo sur les livraisons ordinaires de produits alimentaires à destination des pays producteurs de pétrole. Mais il n’en reste pas moins que l’équilibre du monde est menacé par le niveau actuel des prix du « brut » qui, après avoir quadruplé en octobre-décembre 1973, ont encore augmenté d’environ 30 % depuis le début de l’année du fait de l’emprise croissante des pays producteurs. Aussi M. Sauvagnargues a-t-il voulu poser le problème dans ses perspectives les plus vastes. « L’insécurité se répand de plus en plus. Son expression la plus frappante est l’inflation qui tend à devenir galopante et, à des degrés divers, affecte tous les pays avec le cortège de ses maux. Tous les éléments d’une crise mondiale paraissent d’ores et déjà réunis… La progression vers un ordre meilleur est incompatible avec une méconnaissance des réalités et des lois économiques, de la solidarité qui unit consommateurs et producteurs, et notamment du fait fondamental que nul, si puissant soit-il, ne peut s’assurer des avantages durables au moyen de décisions unilatérales… Le libre jeu laissé aux tendances du marché, l’exploitation de positions de force, l’institution de mécanismes d’échelle mobile ou d’indexation automatique ne peuvent aboutir qu’à l’accélération de la spirale inflationniste. Entre les nations comme à l’intérieur de chacune d’elles, rien ne peut remplacer le dialogue et la négociation entre toutes les parties intéressées ». Le ministre français des Affaires étrangères devait préciser ses vues dans une allocution devant ses collègues de la Communauté économique européenne (CEE) et de la Ligue arabe : « La complémentarité et la solidarité sont les deux idées à l’origine du dialogue euro-arabe ». Selon M. Sauvagnargues, une telle rencontre était « un événement politique » puisqu’elle n’avait pas de précédent. Rappelant les liens très anciens entre les pays européens et arabes, il a ajouté : « Toutes ces raisons se combinent à de nouvelles données économiques, qui conduisent au développement en commun des pays arabes et européens ».

Le Fonds monétaire international (FMI) et l’or

La grande affaire étant de « recycler » les capitaux détenus par les pays producteurs de pétrole vers les pays en mal de balance des paiements, la proposition la plus marquante des débuts de la session de l’Assemblée générale du FMI et de la Banque mondiale a été celle du Chancelier de l’Échiquier, M. Denis Healey. Celui-ci a proposé pour 1975 une nouvelle opération d’emprunt du FMI auprès des pays exportateurs de pétrole (un premier emprunt de 3,4 milliards de dollars à 7 % d’intérêt a été lancé en 1974 par le FMI). Dans l’esprit de M. Healey, le second emprunt serait, au contraire du premier, contracté aux conditions du marché, car les fonds qu’il permettrait de recueillir serviraient essentiellement aux pays industrialisés déficitaires, telle la Grande-Bretagne, l’Italie ou la France. M. Fourcade a très chaleureusement approuvé cette idée, qui a reçu en outre l’approbation des autres pays européens, tous ayant, à des titres divers, à faire face à des déficits importants. Est-ce à dire que le coût du « recyclage » par la voie institutionnelle risque d’être pour les pays débiteurs aussi élevé que celui des emprunts sur l’euromarché, auquel ils ont fait si largement appel au cours des derniers mois ? Ce n’est pas certain. Les Arabes et les autres fournisseurs de pétrole veulent à la fois la sécurité de leurs placements et une rémunération élevée. Qu’ils s’endettent par l’intermédiaire du FMI ou directement auprès des bailleurs de fonds, les pays débiteurs n’auront pas trop de toutes leurs réserves pour rassurer leurs créanciers. C’est en se plaçant sur ce terrain pratique que M. Fourcade a, une nouvelle fois, posé le problème de l’or. Fin septembre, il avait adressé un mémorandum aux huit autres ministres des Finances des pays de la CEE pour leur exposer ses vues. Pendant la période de transition et d’adaptation que nous traversons, il faut, disait-il notamment, que les pays puissent disposer normalement de la totalité de leurs réserves estimées à leur valeur véritable. Actuellement la France, qui aura emprunté en 1974 plus de 6 Md$, possède des réserves de change comptabilisées pour 9 Md$, mais si l’on évalue son stock d’or sur la base d’un prix de 150 $ l’once, le montant des réserves avoisine 20 Md, ce qui est un tout autre ordre de grandeur. Pour cela, il faut que soit reconnu aux banques centrales le droit de faire entre elles des transactions sur le métal précieux au prix du marché. Les Américains seraient prêts à admettre ce principe… pour les Européens, mais, redoutant que la liberté redonnée à leurs ressortissants de posséder de l’or ne fasse remonter les cours, ils ont imaginé de charger le FMI de régulariser le marché. Le mémorandum de M. Fourcade s’élevait contre cette idée, le FMI devant, dans l’esprit du ministre français, conserver la totalité de l’or que lui ont versé ses membres pour garantir solidement l’échafaudage de crédits qui est en train de se former au nom du « recyclage ». Telle est la raison pour laquelle il a demandé que l’or soit « banalisé », c’est-à-dire commercialisé librement par les banques centrales sans référence à un prix officiel. Par ailleurs, les ministres des Finances des pays membres de la CEE sont intervenus en commun auprès du FMI en vue de canaliser les ressources monétaires excédentaires des pays producteurs de pétrole vers l’aide aux pays les plus pauvres.

Mais un grand débat a été esquivé. Selon le secrétaire d’État au Trésor, M. Simon, le monde ne court pas le danger de sombrer dans la récession et il suffit d’être prêt à agir « au cas où la situation changerait ». Les marchés financiers ne sont pas sur le point de s’affaisser, même si certains pays ont des difficultés à acquitter leurs factures pétrolières. Les banques suffisent donc pour prêter l’argent qu’elles reçoivent des pays arabes sans qu’il soit utile de mettre en marche de nouveaux mécanismes internationaux de « recyclage ». Selon M. Denis Healey, « la postérité ne pardonnerait pas à l’assemblée de n’avoir pas tout fait pour éviter que se répète la tragédie des années 1930 ». Tous les pays, a-t-il déchiré, sont condamnés à accepter des déficits « d’une ampleur impensable » parce qu’aucun ne pourra parvenir à payer des achats pétroliers en réduisant sa consommation énergétique « sans répandre le chômage et la banqueroute ». Il lui semble clair que le système bancaire international « comme le montrent les premières difficultés sur le marché des eurodevises », ne pourra pas faire face aux problèmes résultant de l’accroissement de la masse des pétrodollars. D’où sa proposition de faire émettre par le FMI, pour les proposer aux pays pétroliers, des obligations garanties à des cours se situant entre un taux de 7 % et les taux, nettement supérieurs, actuellement payés aux investisseurs du Moyen-Orient. Les pays sans la garantie desquels le FMI ne peut suivre la politique préconisée par l’Angleterre ne sont pas disposés à la donner : c’est notamment le cas des États-Unis et de la République fédérale d’Allemagne (RFA). C’est également la raison pour laquelle cette dernière s’est montrée très réticente devant la proposition d’un emprunt communautaire : qui le garantirait ? La France est trop préoccupée par son déficit extérieur, l’Angleterre et l’Italie par la situation de leurs monnaies nationales, pour envisager une telle garantie, laquelle reposerait ainsi sur la RFA.

La nouvelle crise européenne

Ces réticences allemandes devant la proposition d’un emprunt communautaire ont illustré certaines des équivoques dans lesquelles s’est engagée la relance européenne. MM. Giscard d’Estaing et Schmidt étaient prêts à engager une action politique dans le sens de la relance, mais, du côté allemand, les problèmes techniques ont imposé leur poids. D’où la nouvelle crise européenne.

Le 20 septembre, les ministres de l’Agriculture des « Neuf » décidèrent d’augmenter les prix agricoles de 5 % à partir du 1^er octobre, et le ministre allemand, M. Ertl, soumit l’application de cet accord à l’approbation du gouvernement allemand. Le 26 septembre, celui-ci refusa d’entériner cet accord, ce qui remettait en question non seulement les perspectives de la relance européenne, mais encore l’ensemble de la politique agricole commune. Jusqu’alors, celle-ci avait résisté aux plus mauvais traitements : l’abstention française à une certaine période, les désordres monétaires, l’absence de politique économique ou régionale commune, etc. La nécessité de préserver cet acquis communautaire semblait le souci majeur de tous les États membres. Or, fin septembre, il s’est agi moins du principe de l’augmentation des prix agricoles que de la politique agricole commune. La République fédérale ne veut pas être le trésorier de celle-ci, la France est accusée de « tourner » les principes fondamentaux du Marché commun par l’octroi de subventions directes, etc. Au surplus, si l’on a pu parler à Paris d’un simple « malentendu » avec Bonn, il n’en demeure pas moins que l’installation de M. Helmut Schmidt à la Chancellerie a marqué la consécration d’une nouvelle Allemagne, ayant pris plus nettement conscience de sa puissance économique et financière, fière de l’efficacité des mesures qu’elle a prises contre l’inflation, et désireuse de donner à cette puissance et à ces résultats une expression politique. Le temps de l’Allemagne d’Adenauer est terminé : on en avait eu le sentiment avec le libre-échangisme de ses successeurs, Erhardt et Kiesinger, puis avec Brandt. Aucun doute n’est plus permis aujourd’hui. À l’Allemagne inquiète, soucieuse de réintégrer la communauté internationale du Rhénan Adenauer, a succédé l’Allemagne en croissance des Bavarois Erhardt et Kiesinger, puis celle du Berlinois Brandt, soucieux surtout du succès de l’Ostpolitik. C’est un homme de la Baltique qui est aujourd’hui à la Chancellerie, libre-échangiste, estimant que le temps des complexes de culpabilité est clos, persuadé d’avoir raison, avec la conviction intime qu’il dirige le seul pays « sérieux » d’Europe occidentale et que seule l’énergie germanique a trouvé la réponse aux problèmes économiques actuels.

Neuf articles seulement du Traité de Rome (1957) étaient consacrés à l’agriculture, aucun d’entre eux ne contenait d’indication précise sur la manière d’organiser l’agriculture européenne. Aussi bien les architectes d’alors, notamment MM. Mansholt, Pisani et Biesheuvel travaillèrent-ils dans un climat de tension perpétuel. Malgré tout, l’alliance que l’on ne reverra plus entre la France, les Pays-Bas et la Commission européenne permit de venir à bout des réticences. En novembre 1966, la première organisation de marché, celle de l’huile d’olive, entra en vigueur, bientôt suivie par celles des fruits et légumes, des céréales, de la viande porcine, des œufs et volailles. Fin 1968, les « Six » avaient atteint leur objectif. Les produits agricoles pouvaient circuler librement à l’intérieur du Marché commun, la protection aux frontières était assurée et la solidarité financière établie. Mais l’heure de la déconvenue était proche. L’existence d’excédents considérables de beurre, de céréales, de sucre, le maintien sinon l’aggravation des inégalités sociales à l’intérieur du monde agricole, le coût croissant des dépenses de soutien, conduisirent à se demander si l’édifice était bien adapté à sa tâche. Lorsque, le 11 mai 1971, les Allemands et les Néerlandais décidèrent de laisser flotter leurs monnaies, des « montants compensatoires » étant prévus aux frontières de l’Allemagne et des Pays-Bas, l’« Europe verte » entra dans la tempête communautaire, et subit directement tous les contrecoups des tensions monétaires. La crise de septembre a été ainsi liée moins à la question d’une augmentation des prix agricoles qu’à l’histoire difficile du marché commun agricole. Les représentants français à Bruxelles ont fait valoir que l’Allemagne est celui des membres du Marché commun qui accorde les aides nationales les plus élevées à ses agriculteurs, que les prix agricoles allemands, en raison des manipulations monétaires et des montants compensatoires, sont sensiblement plus élevés que ceux payés dans les autres États-membres, etc. Mais le véritable problème était sans doute de nature politique, et il se trouvait aggravé par l’approche des élections anglaises (le 1^er octobre, M. Wilson a pris violemment position contre le marché commun agricole).

Va-t-on dresser un bilan du Marché commun agricole, c’est-à-dire en identifier les défaillances et (ce qui serait peu conforme à l’esprit du Traité de Rome) à évaluer les avantages et les inconvénients qu’il a apportés à chacun des États-membres ? Les premières recherches statistiques effectuées par les services de la Commission donnent raison à la France : entre 1962 et 1974, le solde débiteur de la RFA à l’égard du budget agricole commun a été de 1 011 unités de compte (5,61 Md de francs) ; en revanche, en s’approvisionnant en blé et en sucre au cours européen, la République fédérale a économisé 1 milliard d’unités de compte (5,55 MdF). Ainsi, une seule campagne lui a suffi pour récupérer la quasi-totalité de ses contributions au budget agricole européen. Toutefois, compte tenu de ce que l’on peut savoir des intentions allemandes – une réforme profonde du Marché commun agricole risquant de porter atteinte à l’essentiel, c’est-à-dire à la préférence communautaire et à la solidarité financière – l’« opération bilan » ne va pas sans risque. L’important pour la France est d’éviter que la conclusion de ces travaux d’inventaire ne devienne une condition préalable à toute décision agricole importante, bref à faire en sorte que l’effort de réflexion et de réforme, réclamé par Bonn, n’affecte pas le fonctionnement normal du Marché commun agricole. Le Traité de Rome n’est pas remis en cause, l’édifice qui a été bâti en fonction des lignes générales qu’il traçait est aujourd’hui ébranlé par les remous de l’inflation. Il serait grave qu’une discussion sur les modalités de l’action communautaire affecte ses principes. Tel était, en fin de compte, l’enjeu de la réunion des ministres des Affaires étrangères et de l’Agriculture des « Neuf » le 2 octobre à Luxembourg. ♦