La grave crise provoquée par le renchérissement brutal et considérable du coût de l’énergie continue à développer ses effets directs, tandis que l’on prend conscience de l’ampleur de ses effets indirects. Si elle n’a pas provoqué le mouvement général d’inflation, elle l’a accéléré ; elle a ainsi contraint tous les pays à affronter un problème devant lequel aucun d’entre eux ne peut se dérober, et il semble qu’aucune solution strictement « nationale » ne soit à la mesure de ce problème.

Si cette crise n’a pas créé les difficultés entre l’Europe et les États-Unis, entre les États européens, ou entre le monde industrialisé et le monde en voie de développement, elle les a placées dans des perspectives nouvelles, et elle a suscité une approche également nouvelle des questions qu’elles posent. Dans l’un et dans l’autre cas, cette crise a eu un effet indirect comparable à celui d’un révélateur. Sans doute aussi a-t-elle fait prendre conscience d’un fait essentiel : aucun problème ne peut être limité à lui-même. Lors de son séjour à New Delhi, M. Kissinger a évoqué l’aide alimentaire que les États-Unis peuvent apporter à l’Inde, mais, en même temps, il a émis le souhait que l’Inde ne participe pas à la dissémination nucléaire. Quelques jours auparavant, à Moscou, il avait eu avec M. Brejnev des entretiens dont on peut penser qu’ils permettront une nouvelle étape de la grande négociation sur la limitation des armements stratégiques [NDLR 2024 : SALT], ces entretiens ayant suivi de quelques jours un accord par lequel les États-Unis font bénéficier l’URSS de la clause de la nation la plus favorisée, en échange de l’assouplissement de l’attitude du gouvernement soviétique quant à l’émigration des Juifs. À peine M. Kissinger avait-il quitté Moscou que le Chancelier Schmidt y arrivait : il y a conclu un accord d’échange entre des tubes (dont l’URSS a besoin pour la mise en valeur de la Sibérie) et du gaz naturel (dont l’Allemagne a besoin pour limiter ses importations de pétrole). Dans le même temps, réunis à Rabat, les chefs d’État arabes, en reconnaissant l’Organisation de libération de la Palestine (OLP) comme seul représentant du peuple palestinien, ont remis en question certaines des bases sur lesquelles on pensait que s’édifierait une solution à la crise du Moyen-Orient, remise en question qui affecte la décision de l’ONU créant l’État d’Israël le 30 novembre 1947 par le partage de la Palestine.

Les élections générales anglaises (qui ont permis aux Travaillistes de conserver le pouvoir), la crise chronique de l’Italie, les tensions portugaises et grecques, les perspectives de l’après-franquisme, les difficultés parlementaires du Président Ford, etc. perdent une part de leur importance devant ce bouleversement général, alors qu’elles mériteraient attention.

La France et la crise mondiale

C’est en fonction de cette crise mondiale que, le 24 octobre 1974, le président Giscard d’Estaing a défini les principes de la politique française. 1) La France est souveraine. 2) Elle sait qu’aucun problème ne peut être résolu sans une vision mondiale de l’avenir. 3) Une priorité doit être donnée aux chances de la concertation sur les risques de la confrontation. Au nom de ce principe, le Président a souhaité la réunion d’une conférence de l’énergie avec un nombre restreint de participants représentant trois groupes d’États : les pays exportateurs de pétrole, les pays industrialisés importateurs et les pays pauvres, également importateurs. À cette réunion, il souhaiterait que l’Europe fût présente en tant que telle. 4) Tous les problèmes doivent être abordés dans une perspective libérale.

Avec ces quatre principes, il a engagé une action diplomatique dans un monde qui, a-t-il dit, est malheureux parce qu’il ne sait pas où il va, un monde auquel se posent simultanément les problèmes de la démographie, de l’alimentation et de l’énergie. La question concerne d’abord l’Europe, dont l’avenir est difficile puisque la baisse de la natalité s’y accentue au moment où elle constate que les richesses nécessaires à son expansion ne sont pas sous son contrôle. Le Président a lancé une invitation à ses huit partenaires pour une rencontre qui aurait à son ordre du jour d’une part les progrès de l’Union européenne, de l’autre les perspectives à moyen terme sur les plans social, économique et financier, l’Europe devant faire face à une sorte de tentative de revanche de ceux qui ne lui ont pas pardonné son triomphe du XIX^e siècle. Mais tout passe par le prix du pétrole. L’objet de la réunion sur l’énergie proposée pour début 1975 doit donc être double. Il s’agirait d’une part de garantir aux pays producteurs la sécurité de leurs ressources en étudiant avec eux quel degré et quel type d’indexation peuvent le mieux les protéger des secousses des économies occidentales. La conférence devrait, d’autre part, étudier un processus d’ajustement permettant un retour à l’équilibre du marché. Quels sont les prix du pétrole supportables pour les pays consommateurs ? Les prix actuels doivent-ils être ou non réduits ?

Dans l’esprit de M. Giscard d’Estaing, les facteurs psychologiques et politiques interviennent au même titre que les facteurs techniques et économiques. Il faut établir une paix durable au Moyen-Orient, car le pire désastre serait la reprise du conflit, dont il pense qu’à moyen terme il pourrait aboutir à la destruction d’Israël. Cela suppose un règlement du problème palestinien : sa solution doit s’inscrire dans une politique prévoyant la garantie de frontières sûres et reconnues à l’État d’Israël.

Les conférences sur l’énergie réunies depuis les débuts de la crise actuelle n’ont jusqu’ici abouti à aucun résultat positif. En sera-t-il toujours de même ? Peut-être peut-on espérer que les pays producteurs comprendront qu’à brève échéance ils seraient victimes de l’effondrement des économies industrialisées, et qu’ainsi, au-delà des satisfactions présentes qu’ils peuvent éprouver, ils sont partie prenante dans le système global d’interdépendance qui réunit pays producteurs et pays consommateurs. Cependant, l’affirmation de cette attitude suppose des conversations dégagées de tout souci de propagande, et exclut donc l’ONU comme cadre du dialogue, celle-ci étant d’abord une tribune. Le cadre de ces conversations ne peut être qu’interétatique, la Commission des Communautés y représentant l’Europe, aux côtés de certains États européens.

La consécration de l’OLP

En décidant d’admettre comme observateur et d’écouter un représentant de la Palestine, l’Assemblée générale de l’ONU avait, en octobre, amorcé le processus de reconnaissance internationale de l’OLP de M. Yasser Arafat. À la conférence « au sommet » des chefs d’État arabes de Rabat le 28 octobre, celle-ci a obtenu la consécration du monde arabe tout entier. C’est en effet à l’unanimité que les chefs d’État arabes, tous présents à l’exception du libyen Kadhafi, ont reconnu « le droit du peuple palestinien d’établir un pouvoir national indépendant sous la direction de l’OLP en sa qualité de seul et légitime représentant du peuple palestinien, sur tout territoire libéré ». En l’espace d’un an, l’OLP a franchi un chemin considérable : déjà consacrée au précédent « sommet » arabe, après la guerre d’octobre 1973 [NDLR 2024 : guerre du Kippour], comme représentant du peuple palestinien, elle s’est vue, en octobre 1974, reconnaître la souveraineté théorique sur un territoire national. Dans ces conditions la question, débattue depuis des mois, de la formation d’un gouvernement palestinien paraît devoir être résolue par l’affirmative.

La décision de Rabat n’a pas été acquise facilement. Il a fallu un long combat, semé de péripéties dramatiques, pour obtenir l’unanimité des participants. Mais ce combat était inégal : d’un côté, une délégation palestinienne intransigeante, portée par le succès et résolue à reprendre à un souverain honni de la plupart des Palestiniens cette Cisjordanie annexée il y a un quart de siècle par son grand-père Abdallah ⁽¹⁾ ; de l’autre un jeune roi isolé, en butte aux pressions les plus vives, se sachant sans doute « lâché » par les Américains, et qui ne pouvait plus dès lors que livrer un baroud d’honneur. Il l’a fait en s’accrochant à l’argument – qui a du poids – selon lequel les Israéliens restitueraient peut-être la Cisjordanie à la Jordanie mais jamais à l’OLP. En prenant fait et cause pour celle-ci, les chefs d’État arabes ont-ils évalué toutes les conséquences de leur décision, non seulement pour le royaume de Jordanie, dont l’avenir sera précaire lorsqu’il sera réduit aux dimensions de l’ancienne TransJordanie, mais surtout pour le règlement du conflit avec Israël ? Ils ne pouvaient ignorer que cette décision compromet gravement la tactique des « petits pas » et des accords partiels de dégagement dont M. Kissinger s’est encore fait le défenseur lors de sa dernière tournée au Moyen-Orient. De surcroît, la décision de Rabat paraît rendre encore plus difficile une reprise éventuelle de la conférence de la paix à Genève. Les chefs d’État arabes ont d’ailleurs donné l’impression de s’en désintéresser et de vouloir contraindre Israël à négocier séparément et directement avec l’OLP. Or, non seulement les dirigeants de l’État juif ont toujours refusé ce dialogue avec une organisation qu’ils qualifient de « terroriste », mais M. Yariv, ministre israélien de l’Information, a immédiatement affirmé dès le 28 octobre 1974 que son pays est « catégoriquement opposé à la création d’un État palestinien entre Israël et la Jordanie ». L’impasse est-elle donc complète ? En invitant la Jordanie, la Syrie, l’Égypte et l’OLP à « organiser leurs relations pour l’application des décisions de Rabat », les chefs d’État arabes ont paru ménager une issue. L’État juif accepterait-il, par exemple, de négocier à Genève avec une délégation arabe unique, composée de représentants des trois pays et de l’OLP ? Il est reconnu aujourd’hui que l’établissement de la paix passe par la reconnaissance des droits des Palestiniens. Mais cette paix paraît aujourd’hui plus lointaine et plus difficile.

Un plan français pour l’Europe

Le voyage que le ministre français des Affaires étrangères a effectué au Moyen-Orient fin octobre montre que Paris souhaite apporter sa contribution à l’établissement de cette paix. Mais, dans le même temps, Paris voudrait « relancer » l’effort européen. Tel est le sens du plan présenté par M. Sauvagnargues le 18 octobre à Luxembourg, dans le cadre de la préparation du « sommet européen » proposé par M. Giscard d’Estaing. Selon M. Sauvagnargues, il conviendrait de créer un « conseil européen », de limiter le droit de veto des ministres, de fixer une date pour l’élection du Parlement européen au suffrage universel. Le mémoire remis à ses collègues des « Neuf » par M. Sauvagnargues est divisé en trois parties.

1 – Le renforcement de la cohésion européenne. Pour faire face au « défi global » qui lui est lancé, l’Europe des « Neuf » doit renforcer sa cohésion. L’action de l’Europe s’exerce aujourd’hui dans deux domaines distincts : les activités communautaires, essentiellement économiques, régies par le traité de Rome et par le jeu d’institutions propres, dont le Conseil des Ministres de la Communauté ; la coopération politique, pratiquée dans les autres domaines par simple accord intergouvernemental, au cours de réunions des ministres des Affaires étrangères établies par l’usage. La France propose que ce conseil de la Communauté et ces réunions se tiennent, à intervalles réguliers, au niveau des chefs de gouvernement. Ces réunions prendraient le titre de « Conseil européen ». Lorsque ce « Conseil » discuterait de problèmes relevant du Traité de Rome, il se conformerait aux procédures établies par celui-ci. Il ne s’agirait donc pas d’une institution nouvelle destinée à « coiffer » la communauté. Ce « Conseil » serait assisté d’un secrétariat « léger », qui n’interférerait pas avec la machine communautaire.

2 – Les problèmes d’actualité. La France propose que les grands problèmes pendants soient discutés au prochain « sommet », ce qui montre que M. Giscard d’Estaing ne veut pas s’en tenir aux problèmes institutionnels. Le mémoire français évoque l’énergie, la politique régionale, la politique économique, la politique industrielle, la politique des transports maritimes et aériens.

3 – L’amélioration des mécanismes de décision de la Communauté. Le mémoire français déclare que les problèmes que posent les mécanismes de décision de la Communauté ne doivent pas être considérés en termes de procédure rigide, mais qu’ils dépendent de la volonté des gouvernements. Il faut donc créer « une jurisprudence de l’intérêt vital » et la rendre « de plus en plus restrictive ». Cette formulation, obscure par prudence, couvre une réalité controversée : l’assouplissement du veto. En 1966, après une crise provoquée par l’opposition du général de Gaulle à tout ce qui pouvait préparer une supranationalité européenne, un « arrangement » avait précisé que la règle de la majorité établie par le Traité de Rome ne serait pas appliquée pour les « problèmes très importants ». Mais, en fait, l’emploi du veto fut étendu à des problèmes mineurs. Ce que propose M. Giscard d’Estaing, c’est de revenir, par l’usage (« la jurisprudence »), à une application moins abusive de l’« arrangement » de 1966, et de restreindre ainsi, de plus en plus, le champ du veto. Le 15 octobre à Strasbourg M. Sauvagnargues indiqua que l’union européenne conduirait « à des abandons de souveraineté très importants ». Déjà le 31 juillet 1974 à Copenhague, M. Chirac avait dit que la coopération européenne impliquait des « transferts de souveraineté ». Le mémoire du 18 octobre reprend cette idée. Enfin, ce mémoire propose que soit fixée une date pour l’élection du Parlement européen (dont les membres sont actuellement désignés par les Parlements nationaux) au suffrage universel. Le 17 octobre devant la Commission des Affaires étrangères du Sénat, M. Sauvagnargues a dit que cette élection directe devrait intervenir « dans un délai raisonnable ». Le général de Gaulle et M. Pompidou s’étaient toujours opposés à l’élection directe pourtant prévue par le Traité de Rome : bien que la formule de M. Giscard d’Estaing reste prudente, le veto français sur ce point paraît levé, ce qui est un changement sérieux – alors qu’à propos du Moyen-Orient et du monde arabe en général, de l’URSS et des pays de l’Est, la politique étrangère française n’a pas été modifiée, et qu’à l’égard des États-Unis elle l’a été plus dans sa forme que dans son fond. Certes, la « régularisation » des réunions de chefs de gouvernement européens se situe dans la « ligne » du général de Gaulle et de M. Pompidou, mais non l’assouplissement du veto, ni l’élection du Parlement européen au suffrage direct ni les perspectives de transferts de souveraineté. À cette liste, on doit ajouter l’abandon d’une formule chère à M. Pompidou, celle de l’horizon 80 pour réaliser l’union européenne, date inscrite dans le communiqué du « sommet » des 19-20 octobre 1972.

Le 21 octobre, les « Neuf » sont parvenus à un accord pour le lancement d’un emprunt communautaire. La Communauté européenne va pouvoir emprunter environ deux milliards de dollars (ce qui correspondra à trois si l’on ajoute les intérêts) pour contribuer à résorber le déficit des balances des paiements de ses États-membres frappés par l’augmentation des prix des produits pétroliers, déficit que l’on peut évaluer à une quinzaine de milliards. Les « Neuf » vont ainsi, dans la voie de la coopération, au-delà du Traité de Rome, qui n’avait pas prévu de tels mécanismes. Ils font acte de solidarité au profit des États-membres en difficulté, et ils le font par l’intermédiaire de la Communauté, et non bilatéralement. En imposant des conditions de politique économique aux bénéficiaires du système, ils progressent aussi dans la voie de l’union économique. Enfin, la Communauté va contribuer à la stabilisation par le recyclage des mouvements de capitaux internationaux. Au surplus, ce n’est qu’une « première tranche », selon M. Fourcade, ministre de l’Économie et des Finances.

Contacts COMECON-Marché commun

Le 15 octobre, les ministres des Affaires étrangères des « Neuf » ont étudié la possibilité d’un transfert des États-membres à la Communauté économique européenne (CEE) en tant que telle, du pouvoir de négocier et de conclure des traités commerciaux avec les pays de l’Europe orientale, et étudié l’invitation d’une rencontre adressée à M. Ortoli, Président de la Commission des Communautés, par le secrétaire général du COMECON, M. Nicolas Fadeev. Cette invitation, historique parce qu’elle met fin à quinze années d’ignorance hautaine, peut-elle ouvrir les voies d’une coopération ? Il serait hasardeux de répondre par l’affirmative. L’essentiel est qu’un revirement s’est opéré, dans le camp oriental, à l’égard de la CEE, le pas essentiel ayant été franchi en mars 1972 par M. Brejnev, reconnaissant la Communauté européenne comme une « réalité ».

Les pays socialistes doivent tenir compte d’une donnée nouvelle. Le 1^er janvier prochain, c’est avec le Marché commun, et non plus avec ses États-membres, que devront être signés les traités de commerce. D’ailleurs, depuis juin dernier, les accords bilatéraux conclus précédemment avec tel ou tel pays de la CEE ont été dénoncés. Mais des problèmes considérables se posent… Il s’agirait d’établir des relations entre une institution politique, la CEE, et une organisation administrative, le COMECON. Ces discussions ne renforceraient-elles pas l’emprise de l’URSS sur les autres pays socialistes ? Mais il n’en est pas moins vrai que la Communauté ne peut pas négliger les énormes marchés qui s’ouvrent à ses portes, ni la production pétrolière de l’URSS… ♦

(1) Le 22 mars 1946, la Grande-Bretagne reconnut l’indépendance de la Transjordanie, qui avait été son seul allié sûr au Moyen-Orient. Les troupes britanniques conservaient le droit de stationner en Transjordanie où toutes les facilités de transport et de ravitaillement leur seraient assurées. Abdallah prit le litre de roi. Seul le veto soviétique empêcha la Transjordanie, en 1947, d’être élue membre de l’ONU.
La guerre de Palestine, qui suivit la création de l’État d’Israël, modifia cet état de choses. Les négociations de paix, entreprises en Suisse sous le patronage de l’ONU, n’aboutirent pas. Une décision de l’Assemblée générale, le 9 décembre 1949, et comportant l’internationalisation de Jérusalem (partagée en fait entre Juifs et Transjordaniens) se heurta au refus absolu d’Israël et de la Transjordanie. Le 14 décembre, le gouvernement israélien déclara que son Parlement serait installé à Jérusalem, seule capitale de l’État. Le 16 décembre, malgré l’opposition de la Ligue arabe, le roi Abdallah annexa la Palestine arabe à la Transjordanie et donna à l’État ainsi constitué le nom de Jordanie hachémite. Cette annexion fut ratifiée le 24 avril 1950 par le Parlement jordanien, composé d’élus, en nombre égal, de la Transjordanie et de la Palestine arabe. La Ligue arabe n’osa protester. Seul le « gouvernement de Gaza », sous l’influence de l’ancien Mufti de Jérusalem, Hadj Amin el Hussein, déclara que c’était là « l’extermination du peuple arabe en Terre Sainte ». Dès le 27 avril, la Grande-Bretagne reconnut l’union entre les pays des deux rives du Jourdain. Ibn Talal Hussein en devint roi en 1952 après l’assassinat de son grand-père Abdallah en juillet 1951 et l’abdication de son père Talal. Il apparaît ainsi que la création d’un État palestinien affecterait d’abord la Jordanie.