Héritage d’un vaste empire colonial, les dix départements, territoires et collectivités d’outre-mer qui sont aujourd’hui sous souveraineté française inspirent aux Français des sentiments mêlés, dont un sondage Ipsos - Le Point d’octobre dernier a montré la complexité.

45 % des Français interrogés se disaient « plutôt favorables » à ce que les départements et territoires d’outre-mer deviennent indépendants « d’ici à une dizaine d’années », mais la raison principale de cette opinion était l’application du principe du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes, ce qui conduit à penser qu’il ne s’agissait pas d’accorder aux collectivités d’outre-mer l’indépendance contre leur gré. Cette enquête nous enseigne aussi que 64 % des personnes de l’échantillon considèrent que les DOM-TOM sont « très ou assez utiles » pour l’économie française, 77 % qu’ils le sont pour « la défense et la stratégie militaires de la France », et 65 % donnent les mêmes réponses en ce qui concerne le « poids de la France dans les relations internationales ».

En fait, d’autres enquêtes d’opinion ont montré qu’en dehors des périodes où les DOM-TOM viennent sur le devant de l’actualité, la méconnaissance et l’indifférence prédominent. Certains considèrent les collectivités d’outre-mer comme un reliquat dépourvu de sens de la colonisation. Ce sont, selon l’expression choc d’un journaliste, les « confettis de l’empire » ⁽¹⁾, appelés inexorablement à quitter la souveraineté française au nom du sens de l’histoire, ou qui doivent être conduits à le faire pour achever la décolonisation, éviter des troubles ou effectuer des économies budgétaires. Pour d’autres au contraire, la France ne peut être une grande puissance que si elle conserve ces points d’appui aux quatre coins du monde, dont elle ne peut au surplus envisager de se séparer au nom du maintien de l’intégrité du territoire national. Pour beaucoup enfin, peut-être la majorité, ces territoires, dont même la localisation est mal connue, ne sont que des lieux de vacances, sans grande importance, mais qu’il vaut mieux conserver tant qu’ils ne coûtent pas trop cher.

Quelle est en avril 1989 la situation de l’outre-mer français ? Elle me semble surtout marquée par la diversité.

Quels sont les liens de la France et de ses collectivités d’outre-mer, leur nature, leur force ?

Quels sont les facteurs de déséquilibre dans ces sociétés, et quels enseignements peut-on tirer des crises qui les ont secouées dans le passé ?

Quelles sont les perspectives d’évolution de ces départements et territoires et quelle politique le gouvernement applique-t-il pour favoriser l’évolution qu’il juge la plus souhaitable ?

Panorama de l’outre-mer

Je dresserai d’abord un panorama de l’outre-mer français, dans sa diversité.

Pourquoi mettre l’accent sur celle-ci ? Les facteurs d’unité ne sont certes pas négligeables. Toutes les collectivités de l’outre-mer sont partie intégrante de la République française. Cette appartenance entraîne deux conséquences principales : la souveraineté de la France sur des espaces terrestres qui représentent 559 000 kilomètres carrés, soit autant que la superficie du territoire métropolitain, et la citoyenneté française pour environ 2 millions d’habitants ressortissants des départements et territoires d’outre-mer, résidant outre-mer ou émigrés en métropole. La monnaie est également unique, puisque le franc CFP, qui a cours dans les territoires du Pacifique, est convertible librement et à taux fixe en franc français.

La diversité est cependant le caractère dominant de cet ensemble de dix départements, territoires et collectivités d’outre-mer.

Les statuts

Le premier facteur de diversité est celui du statut. La Constitution de 1958 dispose en effet, dans son article 72, que les collectivités territoriales de la république sont les communes, les départements, les territoires d’outre-mer, et que toute autre collectivité est créée par la loi.

Les départements d’outre-mer, au nombre de quatre, Guadeloupe, Guyane, Martinique et Réunion, ne sont pas une catégorie particulière de collectivité locale. Ils sont avant tout des départements. La loi du 19 mars 1946, en transformant les quatre « vieilles colonies » en départements, a en effet entendu poser un principe d’assimilation. Cependant la Constitution de 1958, reprenant une disposition voisine de celle de 1946, précise que le « régime législatif et l’organisation administrative des départements d’outre-mer peuvent faire l’objet de mesures d’adaptation nécessitées par leur situation particulière ».

Les lois de décentralisation votées en 1982 ont été adaptées pour les départements d’outre-mer. Après qu’une loi créant dans chaque DOM une assemblée unique, cumulant les compétences régionales et départementales et élue au scrutin de liste ait été déclarée non conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel, en raison de la suppression de toute référence aux cantons, des lois du 31 décembre 1982 et du 2 août 1984 ont défini l’organisation et les compétences de quatre régions monodépartementales, dotées, comme en métropole, d’un conseil régional et d’un comité économique et social, ainsi que de quelques institutions et pouvoirs supplémentaires.

Les quatre régions départements d’outre-mer ont donc une organisation proche de celle des régions et départements métropolitains.

Il en va différemment des trois territoires d’outre-mer de Polynésie française, Wallis-et-Futuna et Nouvelle-Calédonie. L’article 74 de la Constitution indique qu’ils ont une « organisation particulière tenant compte de leurs intérêts propres dans l’ensemble des intérêts de la république », organisation qui est définie après consultation de l’assemblée territoriale intéressée. Par-delà la diversité de ces statuts, il convient d’avoir présentes à l’esprit deux caractéristiques des territoires d’outre-mer qui les différencient profondément des départements d’outre-mer : les lois de la république ne s’appliquent dans les TOM que sur mention expresse, après consultation de l’assemblée territoriale. Les autorités territoriales, assemblée et parfois exécutif élu, disposent de compétences très larges dans lesquelles les lois françaises n’interviennent plus : ces territoires bénéficient ainsi de l’autonomie fiscale, ce qui signifie qu’aucun impôt n’y est perçu au profit du budget national et que l’assemblée définit librement la fiscalité locale.

Alors que le principe des départements d’outre-mer est celui de l’assimilation sous réserve d’adaptation, celui qui s’applique aux territoires d’outre-mer est l’autonomie.

Comme l’article 72 de la Constitution le permet, la loi a créé outre-mer deux collectivités territoriales à statut particulier, qui ne sont ni DOM ni TOM, Mayotte, proche d’un TOM, en ceci notamment que les lois ne s’y appliquent que sur mention expresse, et Saint-Pierre-et-Miquelon, ancien département, dont le statut en est resté proche à l’exception de celui vis-à-vis de la CEE qui posait précisément un problème insoluble avec le statut départemental.

Il convient aussi de rappeler que la loi référendaire du 7 novembre 1988 a créé en Nouvelle-Calédonie trois provinces qui constituent une nouvelle collectivité territoriale et que, dans l’ensemble de l’outre-mer, à l’exception de Wallis-et-Futuna et des TAAF ⁽²⁾, les communes sont comme en métropole les collectivités locales de base, souvent très vivantes.

Histoire et peuplement

Le second facteur de diversité est celui de l’histoire et du peuplement.

À la Réunion, l’île était inhabitée lorsque des Français de Madagascar s’y sont installés. Dans les deux départements antillais, les populations indiennes d’origine ont totalement disparu. Le peuplement de ces trois DOM est donc constitué de descendants de Français métropolitains, d’esclaves et de travailleurs libres, notamment indiens émigrés après l’abolition de l’esclavage. À Saint-Pierre-et-Miquelon, comme d’ailleurs dans l’île de Saint-Barthélémy, rattachée à la Guadeloupe, le peuplement s’est exclusivement effectué à partir de certaines provinces françaises, de l’Ouest ou du Sud-Ouest en règle générale.

Au contraire, en Guyane subsistent de significatives minorités indiennes, à côté de populations importées. À Mayotte, à Wallis-et-Futuna et en Polynésie française, les populations d’origine sont largement dominantes, le métissage étant toutefois particulièrement important en cette dernière.

En Nouvelle-Calédonie, comme vous le savez, la population mélanésienne d’origine est devenue minoritaire par suite de vagues d’immigrations européenne, océanienne et asiatique.

L’influence d’événements, comme l’implantation de bagnes en Nouvelle-Calédonie et en Guyane, ou les occupations étrangères, par exemple anglaise aux Antilles ou américaine en Nouvelle-Calédonie, ne doit pas davantage être sous-estimée.

L’environnement géographique

Les collectivités françaises d’outre-mer, malgré la solidité des liens qui les rattachent à la métropole, sont naturellement soumises aux influences des pays de leur environnement géographique. Les échanges sont économiques, culturels, de population. Les États indépendants voisins peuvent agir de multiples manières, par l’information, l’accueil de ressortissants français, et utiliser des agents d’influence. Les organisations internationales régionales, dont nos départements et territoires d’outre-mer sont parfois membres, disposent de moyens d’intervention souvent non négligeables. La CEE, dont les départements et territoires sont membres puisque français, offre des contributions et impose des contraintes.

Or les collectivités d’outre-mer appartiennent à des ensembles régionaux très différents les uns des autres.

La Martinique et la Guadeloupe sont dans l’espace caraïbe, marqué par l’importance des échanges de population et l’influence des États-Unis. La Guyane, seul pays non indépendant du continent sud-américain, appartient à cet ensemble mais aussi à l’Amérique du Sud, proche du Brésil qui cherche à se définir comme puissance régionale. Saint-Pierre-et-Miquelon est, comme l’actualité la plus récente vient de nous le rappeler, incluse dans l’espace économique canado-américain, vis-à-vis duquel doit se définir toute tentative de diversification économique.

La Réunion et Mayotte appartiennent à l’ensemble de l’océan Indien, où la Commission de l’océan Indien se révèle comme un remarquable organisme de coopération régionale, si important dans cette zone charnière où s’exercent à la fois les influences de l’Afrique et de l’Inde, à proximité du Proche-Orient troublé.

Les territoires du Pacifique Sud sont dans une zone où les présences française et anglaise, aux côtés de celle des États-Unis, tendent à la fois à être contestées par certains États indépendants et à être relayées par l’Australie, puissance régionale, plus ou moins assistée par la Nouvelle-Zélande, dans une zone où l’influence économique japonaise s’accroît constamment.

Les situations économiques et sociales

La production de sucre, commune aux départements de la Martinique, de la Guadeloupe et de la Réunion, est certes un élément de rapprochement pour l’économie de ces trois départements, avec l’importance du secteur tertiaire, notamment public, et le développement du tourisme. Ces points communs ne doivent pas masquer des différences significatives. De plus, les économies de la Guyane, marquée par l’importance des retombées des activités spatiales, de la Nouvelle-Calédonie, avec l’extraction et la métallurgie du nickel, de la Polynésie française avec le tourisme et la pêche, ou de Saint-Pierre-et-Miquelon qui ne vit que de la pêche, sont chacune spécifiques.

Les situations sociales, mesurées par l’écart des revenus, par rapport à la métropole ou au sein de chaque territoire, par la situation sanitaire ou la couverture sociale, par l’accès à l’éducation et à la culture, par le niveau du chômage et les conditions de son indemnisation, sont également très différentes d’une collectivité à l’autre, même si, là encore, les départements de Guadeloupe, de Martinique et de la Réunion connaissent les situations les plus voisines.

Les liens entre la France et ses collectivités d’outre-mer

Puisque c’est ainsi que la question est souvent posée, j’examinerai successivement les apports de l’outre-mer à la France et ce que celle-ci donne à l’outre-mer. C’est une approche que l’on pourrait à bon droit contester, en faisant observer que l’on ne fait pas habituellement le bilan des apports réciproques de la France et de la Bretagne ou du Limousin.

Quels sont aujourd’hui les apports de l’outre-mer à la France ? Je les examinerai sous trois aspects : stratégiques et géopolitiques, économiques, humains et culturels.

Les atouts stratégiques et géopolitiques de l’outre-mer, souvent posés en postulat, méritent une analyse détaillée. Globalement, je l’indiquais au début de cet exposé, l’outre-mer permet à la France de doubler en quelque sorte sa superficie terrestre. La superficie maritime de la zone économique exclusive (ZEE) qui en découle atteint 10,9 millions de kilomètres carrés. On doit toutefois observer que les terres australes et antarctiques françaises représentent les 4/5 de la superficie terrestre de l’outre-mer et la Polynésie française la moitié du supplément de ZEE.

La souveraineté que la France exerce outre-mer lui permet d’être « présente » dans les Caraïbes, l’Atlantique Nord, l’océan Indien, le Pacifique Sud et sur le continent antarctique. Que vaut aujourd’hui la présence territoriale, alors que tant de moyens d’influence indirects, par exemple économiques et financiers, se sont développés ? Le Japon et la République fédérale d’Allemagne, aujourd’hui dépourvus de tels relais territoriaux, n’exercent-ils pas une forte influence dans l’une ou l’autre de ces zones ?

La Polynésie française et la Guyane donnent deux exemples de l’intérêt que peut offrir une implantation territoriale souveraine hors d’Europe pour la France.

La première a permis d’effectuer dans des sites éloignés et isolés des expérimentations nucléaires, d’abord à l’air libre puis souterraines, qu’elle ne pouvait réaliser sur le sol métropolitain et qui étaient absolument nécessaires à la constitution de notre force de dissuasion, élément central de notre défense. La seconde, par sa position géographique et son climat, offre des sites remarquablement favorables au lancement d’engins spatiaux. La France peut ainsi mettre à la disposition de l’Agence spatiale européenne le site de Kourou. Comme chacun le sait parmi vous, les enjeux technologiques, économiques et politiques des activités spatiales européennes sont considérables.

Le fait que les autres collectivités d’outre-mer ne présentent pas d’atouts aussi décisifs ne doit pas conduire à en minimiser l’intérêt. Les Caraïbes et l’Amérique du Sud sont des zones importantes où les autres grandes puissances sont présentes directement ou indirectement. Au débouché de grandes voies maritimes, la Réunion est une implantation utile. Même si c’est dans le Pacifique Nord que le développement des échanges est le plus prometteur, nos territoires du Pacifique Sud permettent à la France d’être un État du Pacifique, zone où les rivalités sont telles qu’elles peuvent aisément se déplacer du nord au sud.

Enfin, l’Antarctique est un continent dont l’importance est aujourd’hui très généralement reconnue, même si le développement des activités scientifiques et surtout économiques peut apparaître parfois contradictoire avec la nécessaire préservation de l’environnement.

Aspects économiques. Je commencerai par l’espace maritime lié aux territoires de l’outre-mer où l’intérêt national peut se mesurer au regard des ressources de pêche, minières ou énergétiques. C’est la zone économique autour de la collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon qui offre apparemment les plus importantes ressources halieutiques. La proximité du Canada pose cependant des problèmes délicats de délimitation, qui viennent d’être soumis à l’arbitrage d’un tribunal international.

Dans les zones économiques des territoires du Pacifique Sud, la pêche métropolitaine n’est pas présente du fait de l’éloignement et des équipements spéciaux nécessités par la pêche des thonidés, et les pêcheurs originaires des territoires se limitent le plus souvent aux eaux territoriales. Les armements japonais et coréens accèdent à la ZEE dans des conditions qui permettent d’accroître les recettes budgétaires des collectivités et de développer autant qu’il est possible les transferts de technologie et de formation.

Bien que des recherches aient été effectuées off shore, il ne semble pas y avoir de produits pétroliers dans les zones économiques exclusives de nos départements et territoires d’outre-mer. Quant aux nodules polymétalliques souvent évoqués, si leur présence est établie, les coûts de la prospection et de l’exploitation ne les rendent vraisemblables qu’à long terme, sauf si des crises majeures empêchaient la poursuite de l’exploitation sur certains des sites actuels.

Les autres ressources économiques de l’outre-mer ne présentent pas d’intérêt objectif pour l’économie française, à l’exception du nickel néo-calédonien et du site de Kourou que l’on peut assimiler à une ressource. Les produits de l’agriculture tropicale, sucre ou fruits, sont vendus à des prix très supérieurs aux cours mondiaux et bénéficient de subventions compensatoires, françaises ou européennes.

Les départements et territoires d’outre-mer sont aussi un marché pour nos entreprises et pourraient être des têtes de pont pour l’exportation dans les pays environnants. Avec la coopération régionale que j’évoquerai plus loin, cette préoccupation devrait être une des dimensions de la meilleure insertion des collectivités d’outre-mer dans leur environnement, que nous recherchons.

Aspects culturels et humains. Il serait réducteur de ne mesurer l’apport de l’outre-mer à la métropole qu’en termes stratégiques ou économiques.

L’outre-mer est aussi présent en France métropolitaine par la population qui en est originaire. Près de 300 000 personnes résidant en métropole sont nées dans un département ou un territoire d’outre-mer (essentiellement un DOM), et près de 500 000 en sont en outre originaires, c’est-à-dire nées en métropole d’au moins un parent né dans un département ou territoire.

Qu’elle soit connue par l’intermédiaire de cette population immigrée ou par ses manifestations sur place, la culture de l’outre-mer a enrichi la France.

Tel me paraît être l’apport de l’outre-mer à la France : un enrichissement aux sources de cultures différentes, une implantation dans plusieurs régions du monde qui permet d’agir dans les instances de ces organisations régionales « de l’intérieur », des relais précieux pour les communications, parfois des ressources économiques exploitées ou potentielles importantes, dans deux cas au moins une position stratégique presque irremplaçable.

Quel est l’apport de la France à ces collectivités d’outre-mer ? Sans doute est-il presque dérisoire de caractériser plusieurs siècles d’échanges en quelques mots.

Les départements et territoires ont acquis de la France leur langue et leur culture. Ils bénéficient aussi, de par leur appartenance à la république, d’un régime de démocratie politique et de libertés publiques.

La langue est l’élément clef de l’identité française de l’outre-mer. Grâce à la scolarisation, tous les jeunes parlent français. Cette langue n’est souvent pas leur langue maternelle, qui est le créole ou une des langues vernaculaires océaniennes. Le bilinguisme est source de difficultés dans l’apprentissage, mais le français est pour tous la seule langue moderne de communication.

En cette année du bicentenaire, je veux rappeler que la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, et les compléments que la Constitution de 1946 y a apportés, sont applicables outre-mer. Les choses, il faut bien le dire, ont mal commencé. L’esclavage, négation des droits de l’homme, a été aboli par la Constituante, puis rétabli par Napoléon. Il faudra attendre 1848 pour que, sous l’influence de Victor Schœlcher, il soit définitivement aboli. Dans les territoires d’outre-mer, les citoyens de droit particulier, non régis par le code civil, ont longtemps été exclus du bénéfice des droits politiques. Aujourd’hui encore, de fait ou de droit, les populations d’outre-mer ne bénéficient pas des droits économiques et sociaux dans les mêmes conditions que les Français de métropole. J’y reviendrai en évoquant les perspectives de l’égalité sociale. Au total cependant, l’état de droit prévaut outre-mer, situation qui n’est pas, comme on le sait, la plus commune dans le monde d’aujourd’hui.

Vous seriez sans doute surpris que je ne parle de l’apport de la France qu’en termes généraux sans mentionner le montant des transferts financiers opérés au profit de ces collectivités. En 1988, les crédits de toute nature prévus au budget des différents ministères pour l’outre-mer se sont élevés à près de 17 milliards de francs, dont 15 pour les dépenses civiles, parmi lesquels plus de 6 milliards pour les seules dépenses d’éducation.

Ces dépenses, qui comprennent les traitements des fonctionnaires, correspondent aux interventions directes de l’État dans ses domaines de compétence, ainsi qu’aux subventions que l’État accorde aux collectivités, et notamment aux territoires. Ces chiffres sont en quelque sorte bruts et n’incluent pas les ressources fiscales que les départements d’outre-mer apportent au budget national.

Les facteurs de déséquilibre

Les sociétés des collectivités d’outre-mer sont instables, et le calme qui prévaut actuellement ne doit pas conduire à sous-estimer les facteurs permanents de déséquilibre.

Les économies de l’outre-mer sont profondément déséquilibrées. À l’exception de la Nouvelle-Calédonie qui exporte du nickel, l’ensemble des collectivités d’outre-mer a un taux de couverture des importations par les exportations très faible, toujours inférieur à 15 %. Le taux de chômage est toujours supérieur à celui de la métropole : pour les DOM, et compte tenu des incertitudes statistiques, on peut dire qu’il affecte au moins 30 % de la population active.

Ce sont en réalité des économies duales. Le secteur public est généralement hypertrophié, en raison de la multiplication des institutions et parce que le recrutement de personnel communal est souvent utilisé comme un remède contre le chômage. Ce secteur public est coûteux, car les traitements de la fonction publique sont plus élevés qu’en métropole, par application de coefficients de majoration allant de 1,4 à plus de 2, en principe justifiés par le différentiel du coût de la vie avec celui de la métropole. L’écart des rémunérations avec le secteur privé est un frein au développement économique. Le secteur public, par le pouvoir d’achat qu’il diffuse, contribue à la bonne santé économique d’un secteur commercial où l’implantation de la grande distribution est récente.

Au contraire, l’économie productive est le plus souvent en situation difficile. L’agriculture d’exportation bénéficie de débouchés privilégiés vers la métropole et l’Europe de la CEE, avec des garanties de quantités et de prix dont il faut obtenir périodiquement, dans des conditions difficiles, la renégociation auprès de nos partenaires à Bruxelles. La petite industrie est handicapée par l’étroitesse du marché, le coût de la main-d’œuvre et la faiblesse de la productivité. Seuls les bâtiments et travaux publics obtiennent régulièrement de bons résultats, notamment ces dernières années sous l’effet de la loi de défiscalisation. Le tourisme pâtit de la concurrence des îles voisines à bas salaires, où la qualité de l’accueil est souvent supérieure, de la baisse du dollar, mais la multiplication des liaisons aériennes et la baisse du prix relatif des billets pour l’Europe sont des éléments favorables.

Les inégalités sociales sont fortes et visibles. Alors que les rémunérations de la fonction publique sont supérieures à celles de la métropole et que les assujettis à l’impôt sur le revenu bénéficient d’une décote, le Smig est plus bas qu’en métropole. Les prestations sociales, jusqu’à ces dernières semaines, n’étaient servies que sous condition d’activité. Dans les territoires d’outre-mer, il n’y a pas de couverture sociale généralisée.

La revendication d’identité n’est pas moins forte ; je parle d’identité et non d’autonomie ou d’indépendance, ces revendications n’étant que des traductions politiques différentes d’une même aspiration à la reconnaissance d’une spécificité.

Le principe d’assimilation posé en 1946 a peu à peu rapproché le droit applicable en métropole et outre-mer. La spécificité des DOM étant inégalitaire, leur demande est la reconnaissance d’une plus grande égalité et d’une plus grande autonomie, tandis que les territoires d’outre-mer souhaitent une plus grande égalité de situation dans le maintien de la spécificité que leur reconnaît la Constitution.

La revendication d’identité est forte dans les Caraïbes. Elle se manifeste aujourd’hui par l’hostilité assez répandue à l’égard de l’intégration européenne. La revendication d’indépendance est très minoritaire et l’action violente a montré les limites de son efficacité. La coopération avec les pays voisins de la zone caraïbe, aux statuts les plus divers, permet l’affirmation d’une personnalité régionale qui n’est pas vécue, qui ne doit pas en tout cas l’être, comme contradictoire avec l’appartenance à la république. Le marché unique de 1993, en imposant la suppression de barrières protectrices, en généralisant le droit d’établissement qui semble à des insulaires constituer l’amorce d’une invasion, en divisant surtout les Caraïbes par un tarif douanier entre pays ACP et PTOM, est perçu comme une intégration forcée à un ensemble étranger, négateur de l’identité caraïbe. Il est significatif que les mouvements indépendantistes s’emparent de ce problème pour poser ainsi indirectement la question statutaire. C’est un dossier très difficile pour les prochaines années. La crainte s’étend même à la Polynésie française, laquelle pourtant, en tant que territoire d’outre-mer, est en dehors du tarif extérieur commun communautaire, parce que le droit d’établissement laisse penser que, les attraits du climat aidant, beaucoup de ressortissants de la CEE ne viennent s’installer et concurrencer professions libérales et salariés.

En Nouvelle-Calédonie, l’aspiration à l’identité s’exprime chez les Mélanésiens, majoritairement, en forme de revendication d’indépendance. L’assimilation ayant été écartée par la spécificité du statut civil particulier, reconnu par l’article 75 de la Constitution, et rendue impossible par le poids de la coutume, les deux principales communautés ont vécu largement séparées, position aggravée par la géographie, avec une capitale européenne à l’extrême sud et des tribus canaques répandues sur 19 000 kilomètres carrés. Par une sorte d’inversion symbolique de la situation, les Mélanésiens ont peu à peu revendiqué l’indépendance canaque, c’est-à-dire la reconnaissance de leur identité comme première et en quelque sorte prioritaire, n’acceptant les autres communautés que comme invitées par les occupants légitimes. Cette affirmation d’identité face aux communautés européennes ou wallisiennes se double de celle avec les autres peuples mélanésiens du Pacifique. Si aux Antilles ou à la Réunion l’affirmation de l’identité ne paraît pas à la majeure partie de la population contradictoire avec une identité politico-culturelle française, elle est perçue comme telle par la majorité des Mélanésiens parce que c’est la souveraineté française qui fait des Européens et des Wallisiens des citoyens égaux et globalement majoritaires de la Nouvelle-Calédonie.

Les crises outre-mer, notamment en Nouvelle-Calédonie, ont surgi brutalement après des périodes d’un grand calme apparent. Les politiques outre-mer s’en ressentent, souvent définies à chaud et insuffisamment volontaristes dans l’intervalle des crises.

Je vais donc tenter d’expliquer la politique du gouvernement outre-mer, en partant des perspectives d’évolution des départements et territoires.

Des perspectives d’évolution de l’outre-mer et la politique du Gouvernement

Pour les départements d’outre-mer, les priorités de l’action gouvernementale sont l’égalité sociale, le développement économique et la coopération régionale.

L’égalité sociale est une priorité définie par le président de la République. Elle concerne les salaires, c’est-à-dire le rattrapage des Smic des DOM par rapport au Smic métropolitain, les prestations sociales, plus généralement l’accès aux droits économiques et sociaux. Le développement économique se heurte à de nombreux obstacles institutionnels, culturels, réglementaires, qu’il faut lever dans la perspective de l’intégration européenne. Celle-ci doit être conduite avec vigilance pour éviter qu’elle ne compromette la croissance d’économies fragiles.

Quels sont les principes de cette intégration européenne progressive pour les départements d’outre-mer ? Au 1^er janvier 1993, ceux-ci devront être pleinement intégrés dans le marché unique. En conséquence l’octroi de mer, taxe à l’importation qui protège les productions locales et constitue une ressource pour le budget des collectivités locales, devra avoir disparu sous sa forme actuelle. Comme les économies des DOM sont à un niveau de développement inférieur à celui de la moyenne des régions européennes, un programme de mise à niveau sera défini sur la base de programmes de développements régionaux (PDR) bénéficiant d’un doublement des fonds structurels européens. Parallèlement, un programme spécifique, dit « Poséïdon » et comportant diverses mesures économiques, a été proposé par la CEE.

Nous nous efforçons actuellement dans nos discussions avec la CEE de préserver l’essentiel du dispositif de l’octroi de mer et de bâtir des programmes de rattrapage cohérents avec les conseils régionaux.

Sur l’égalité sociale et le développement économique, et particulièrement sur la compatibilité de ces deux objectifs et leur rythme de réalisation, le gouvernement a constitué une commission composée d’hommes d’expérience, spécialistes du développement et des relations sociales, pour l’éclairer dans sa démarche.

La coopération régionale, de chaque département et territoire avec les pays de son environnement, est utile, tant à la cohérence de la politique extérieure de la France qu’à l’affirmation de l’identité des collectivités d’outre-mer. Dans les Caraïbes n’existait ni l’équivalent du Conseil du Pacifique Sud ni celui de la Commission de l’océan Indien. Les ministres des Affaires étrangères, de la Coopération et moi-même avons donc confié à un haut-fonctionnaire la mission de préparer, à l’automne, une conférence des préfets, ambassadeurs, élus, dirigeants d’organismes économiques, pour arrêter les objectifs et les modalités d’une véritable coopération régionale dans les Caraïbes.

J’ai dit l’enjeu que représentait la Guyane. Les facteurs propres de déstabilisation sont nombreux : hétérogénéité de la population, qui comprend au moins 40 % d’étrangers dont beaucoup en situation irrégulière, dans un pays aux frontières incontrôlables, présence de plusieurs milliers de réfugiés du Surinam dans les camps qui ne peuvent être que provisoires alors que la situation intérieure de cet État reste très instable, tentation enfin de prendre, dans les conflits politiques ou syndicaux, Kourou en otage puisque la base spatiale est vulnérable par l’acheminement de ses approvisionnements et la chaîne des sous-traitants. La dégradation du climat social en Guyane est préoccupante.

Le problème le plus sérieux est celui de l’insertion de Kourou dans son environnement guyanais. J’étudie en liaison avec le ministre de l’Espace et le centre spatial comment accroître l’effet d’entraînement de celui-ci sur l’économie guyanaise et rendre ses retombées plus tangibles.

Mayotte pose deux problèmes : interne, celui de l’insuffisance des équipements collectifs ; le contrat de plan qui a été signé apporte certaines réponses ; externe, celui des relations de cette collectivité avec la république des Comores ; je ne crois pas que nous puissions rapidement progresser sur ce point tant les positions en présence sont figées.

J’en viens au Pacifique Sud. Wallis-et-Futuna n’a jamais mis en cause son appartenance à la république. Dans une société marquée par la coutume et par l’Église, le problème le plus difficile est celui de l’emploi, car la pression démographique est considérable et les perspectives d’émigration en Nouvelle-Calédonie, où vivent déjà autant de Wallisiens et Futuniens que dans ce territoire, est limitée.

En Polynésie française, l’instabilité politique est la plus visible. Nous devrons réaménager le statut pour permettre une plus grande efficacité de l’action du gouvernement local. Papeete attire une population sans emploi de tout l’archipel. Les conditions de vie y sont difficiles, les jeunes nombreux et sans formation.

En Nouvelle-Calédonie, les accords dits de Matignon, confirmés par la loi référendaire, ont établi la paix par un équilibre des concessions entre des aspirations qui demeurent antagonistes. Pendant dix années, la question du lien du territoire avec la France n’est pas posée, priorité est donnée à la formation des hommes et à un développement décentralisé dont trois provinces largement autonomes devront être les acteurs en coopération avec l’État.

Nous n’avons pas figé l’histoire en Nouvelle-Calédonie pour dix ans. Il y aura des moments de doute, de peur, des remises en cause. J’observe que les élections municipales se sont déroulées, même à Ouvéa, dans le plus grand calme.

Je crois que dans chaque communauté on sait que la Nouvelle-Calédonie est définitivement pluriethnique. Les rapports de forces n’évolueront pas sensiblement dans les prochaines années. Ou bien, formés et accédant aux postes de responsabilité, les Mélanésiens considéreront que la souveraineté française ne s’oppose pas à leur émancipation ; ou bien une indépendance liée à la France sera le point de passage obligé de la cohabitation entre les communautés.

La coopération régionale doit aussi se développer dans le Pacifique. Malgré l’hostilité que continuent de susciter nos expérimentations nucléaires, quelque preuve que nous apportions de leur innocuité, et si l’évolution de la Nouvelle-Calédonie reste maîtrisée, nous avons avec les États insulaires du Pacifique Sud un vaste champ de coopération. L’Australie, puissance régionale, la Nouvelle-Zélande, certes plus que réservées à notre égard, ne s’y opposeront pas frontalement si nous contribuons à maintenir une tutelle occidentale sur la zone, et parce que nous pouvons les appuyer dans leurs négociations avec l’Europe communautaire.

Décentralisation, égalité sociale, développement économique, reconnaissance de l’identité et meilleure insertion dans l’environnement régional, tels sont les mots-clefs de la politique du gouvernement outre-mer.

Le gouvernement est déterminé à donner à l’outre-mer toute la place qui lui revient au sein de la république.

(1) NDLR : titre d’un article dans notre numéro de mai 1989.
(2) Terres australes et antarctiques françaises.