Mettant un terme aux travaux ouverts en mars 1995 aux fins de l’élaboration d’un « Modèle de sécurité commun et global pour l’Europe du XXI^e siècle », l’OSCE vient finalement d’adopter, à l’issue du quatrième de ses sommets de l’après-guerre froide (Istanbul, 18-19 novembre 1999), une « Charte de sécurité européenne ». Celle-ci se présente sous la forme d’un texte en six parties d’importance inégale (totalisant 52 paragraphes) suivi d’une annexe intitulée « Document opérationnel ; plate-forme pour la sécurité coopérative ». Contrairement à la plupart des instruments de ce genre, sa démarche dénote une louable cohérence : partant d’une analyse des risques et défis à la sécurité de l’Europe postcommuniste (« Nos efforts communs », § 2 à 6) et d’une réaffirmation des grands principes paneuropéens (« Nos fondements communs », § 7 à 11), elle contient des dispositions prévoyant le renforcement des structures paneuropéennes (« Notre réaction commune », § 12 à 33) et, surtout, de leurs capacités opérationnelles (« Nos instruments communs », § 34 à 47). Autrement dit, la Charte n’est pas une coquille vide. Comme souhaité par les pays de l’Union européenne, elle apporte bien une certaine « valeur ajoutée » et qui plus est sans jargon ésotérique excessif ⁽¹⁾. En fait, vu les multiples divergences fondamentales opposant la Russie (soutenue par la Biélorussie) à l’ensemble des autres pays de l’OSCE, la rédaction de la Charte fut assez épineuse ; si bien que le texte final de celle-ci ne peut être le plus souvent pleinement interprété que par référence à la teneur des propositions russes. On analysera ici le contenu de la Charte sous l’angle des risques et défis de l’Europe de l’après-guerre froide ainsi que sous celui des structures, des capacités opérationnelles et des rapports de l’OSCE avec les autres organisations internationales de sécurité.

Les risques et défis de l’Europe de l’après-guerre froide

Dès le début de l’exercice dit du « Modèle de sécurité », qui préluda à l’élaboration de la Charte, les États participants se trouvèrent d’emblée confrontés au problème des nouveaux risques et défis à la sécurité paneuropéenne : pour envisager un éventuel renforcement des capacités de l’OSCE, il convenait au préalable de dresser un inventaire des menaces pesant sur l’Europe postcommuniste. Sur la base des vues exprimées par les gouvernements en 1995, la présidence hongroise établit un inventaire initial faisant état de plusieurs séries de risques relevant respectivement de chacune des trois dimensions (c’est-à-dire ex-« corbeilles ») de l’OSCE. Cette première liste démontra qu’il existait une certaine discordance entre la perception de la Russie, axée sur la question de l’élargissement de l’Otan, et celles des pays en transition qui mettaient notamment en évidence le stationnement de forces militaires étrangères sans le consentement exprès de l’État hôte ou l’utilisation à des fins de pression politique de la dépendance de certains d’entre eux à l’égard de leurs sources d’approvisionnement énergétiques. Lors de la réadaptation de la liste, effectuée par les présidences successives de l’OSCE à partir de 1996, les États participants aboutirent à la conclusion que la nature transnationale, mixte (c’est-à-dire à la fois interne et externe) et évolutive de ces risques et défis interdisait la possibilité d’un inventaire exhaustif.

En conséquence, la Charte d’Istanbul n’a retenu aucun inventaire systématique. Partant de la constatation qu’en dépit de la disparition des divisions anciennes de l’Europe, de nouveaux dangers étaient apparus, elle s’est bornée à mentionner le terrorisme international, l’extrémisme violent, la criminalité organisée, le trafic des stupéfiants ainsi que la prolifération des armes de petit calibre et des armes légères (§ 4) ; sans compter une vague référence additionnelle aux « graves problèmes économiques » et à « la dégradation de l’environnement » (§ 5). Elle a aussi reconnu que l’instabilité dans les « zones voisines » de l’Europe, telles la Méditerranée et l’Asie centrale, créait des problèmes touchant directement la sécurité et la prospérité des pays de l’OSCE (§ 6).