La sécurité du territoire national repose à la fois sur la défense civile, en matière d’ordre public, et sur la défense militaire qui revêt des aspects terrestre, maritime et aérien. Les structures de la défense aérienne, définies par un décret de 1964, restent valables. Par contre, la mise en place progressive, et actuellement réalisée, des forces nucléaires stratégiques ainsi que l’évolution de certains concepts de défense ont conduit à refondre les textes organisant la défense terrestre et maritime. Cette mise à jour de notre appareil de défense fait l’objet de récents décrets dont il faut analyser la portée.

La Défense opérationnelle du territoire (DOT)

Complément nécessaire de la dissuasion nucléaire, la DOT fait l’objet du décret 73-235 du 1^er mars 1973. Ce texte remplace un décret de 1962 qu’il fallait réviser depuis la réforme de l’organisation territoriale de la défense survenue en 1967. On sait que l’essentiel de cette réforme avait consisté en un redécoupage du territoire destiné à faire coïncider les limites géographiques des secteurs de responsabilité confiés d’une part à l’autorité civile, d’autre part à l’autorité militaire, dans un souci de faciliter l’élaboration de plans de défense cohérents. C’est ainsi que la zone de défense (ZD) correspond à la région militaire (RM) et la circonscription d’action régionale (CAR) à la division militaire (DM).

La DOT ne constitue pas un état juridique particulier analogue à l’état de siège ou à l’état d’urgence. Elle représente une forme permanente de la défense militaire dont les mesures sont mises en œuvre sur ordre du Gouvernement. Les missions de la DOT sont déterminées en fonction de la gravité de la menace :

– en tout temps, participer à la protection des installations militaires et tout spécialement de celles de la force nucléaire stratégique (FNS)
– en cas de menace extérieure, reconnue par le comité de défense, ou d’agression, assurer la couverture générale du territoire et s’y opposer aux actions de l’ennemi.
– en cas d’invasion, organiser la résistance militaire.

L’élaboration des mesures de DOT fait l’objet de directives générales établies, sur la base des décisions prises en comité de défense, par le Premier ministre ou, en cas de délégation, par le ministre chargé de la Défense nationale. Au vu de ces directives générales, les ministres concernés par la défense civile ou économique définissent les moyens à mettre en œuvre au sein de leur département, et le ministre des Armées, qui a la responsabilité de l’organisation et de la mise en condition des forces de DOT, fixe leurs missions. Le Chef d’état-major des Armées (Céma) adresse aux généraux commandants de région militaire, qui sont les commandants désignés des zones de défense, les directives nécessaires à l’établissement des plans de DOT. Ces plans sont élaborés par le général en coordination étroite avec l’autorité civile (préfet de zone ou haut fonctionnaire de zone) chargée d’établir dans le cadre de la défense civile les plans généraux de protection, pour en assurer la cohérence. Alors que les plans généraux de protection sont arrêtés par le préfet de zone après consultation de son comité de défense, les plans de DOT sont arrêtés par le Premier ministre (ou le ministre chargé de la Défense nationale).

L’indispensable coordination entre défense civile et DOT est réalisée à tous les échelons. Au niveau gouvernemental il existe une Commission interministérielle de DOT, créée en 1964, qui rassemble, sous la présidence du Premier ministre, ou du Secrétaire général de la Défense nationale, les représentants des ministres des Armées, de l’Intérieur, des Finances et, sur convocation du président, des autres ministères concernés. Au niveau de la zone de défense, un Comité de défense de zone réunit, sous la présidence du préfet de zone, les préfets régionaux et de département ainsi que les généraux commandants de région ou de division militaires. Il existe également un Secrétariat général de zone qui a pour rôle permanent d’entretenir la liaison entre les autorités civiles et militaires investies des responsabilités de défense. Enfin, lorsque les circonstances l’exigent, ou sur décision du Premier ministre ou du ministre de l’Intérieur, les préfets de zone, de région ou de département peuvent activer leur Centre de renseignements et de coordination (CRC) qui rassemble, à leur échelon, des représentants du ministère des Armées et du ministère de l’Intérieur. Ces CRC sont automatiquement réunis en cas de mise en œuvre de la DOT.

Cette mise en œuvre est décidée par le Gouvernement en cas de menace extérieure ou d’agression et peut s’appliquer à tout ou partie d’une ou plusieurs zones de défense. Cette décision implique que le général commandant la RM prend le commandement de la zone de défense concernée et que l’autorité civile (préfet de zone ou haut fonctionnaire de zone) demeure responsable des mesures non militaires de défense mais les subordonne à la satisfaction des besoins opérationnels exprimés par l’autorité militaire. Celle-ci met en œuvre les plans de défense sous l’autorité du Céma soit directement soit, s’il a été nommé Chef d’état-major général des armées (CEMGA) ⁽¹⁾, par l’intermédiaire du Chef d’état-major de l’Armée de terre (Cémat). Ce dernier devient alors l’adjoint du CEMGA et assure le commandement des forces militaires de DOT. Parmi les mesures non militaires dont demeure investie l’autorité civile, figure l’ordre public. Ce n’est que dans le cas où se développent des opérations militaires que, sur décision du Gouvernement, l’autorité militaire devient responsable de l’ordre public et de la coordination des mesures de défense civiles et militaires. Il existe depuis peu une autre circonstance où l’autorité militaire peut-être chargée d’assurer l’ordre public : dans le cas de menace contre une ou plusieurs installations prioritaires de défense.

La protection des installations stratégiques

Parmi les derniers textes votés par le Parlement avant la fin de la législature, une loi du 23 décembre 1972 est passée presque inaperçue peut-être parce qu’elle ne comporte qu’un article. Et cependant cet article unique, qui complète l’article 17 de l’ordonnance de 1959 portant organisation générale de la défense, permet le renforcement de la protection de nos installations stratégiques.

Ce texte introduit les termes nouveaux « d’installations prioritaires de défense » et de « secteurs de sécurité ». En effet, si dès le temps de paix la défense des installations stratégiques est assurée par l’autorité militaire à l’intérieur d’un périmètre déterminé, il apparaît que cette protection, pour prévenir les actions hostiles, doit pouvoir s’exercer également à l’extérieur des installations en cas de nécessité. Certes nous avons vu qu’il existe dès le temps de paix une coordination permanente entre les autorités civiles et militaires, mais cette coordination ne permettrait pas la réaction rapide qu’exigerait une menace dirigée contre les installations stratégiques en l’absence d’opérations militaires. Enfin, l’application stricte de l’ordonnance conduisait à ne charger l’autorité militaire des mesures de protection éloignée des installations de dissuasion qu’après le développement d’opérations militaires que précisément la dissuasion a pour but d’éviter. Il y avait là une situation paradoxale à laquelle remédie la loi du 23 décembre 1972. L’alinéa rajouté à l’article 17 de l’ordonnance prévoit deux dispositions :

Le président de la République délimite, en comité de défense, les secteurs de sécurité entourant les installations prioritaires de défense.

Le Gouvernement, en cas de menace portant sur ces installations, peut charger par décret l’autorité militaire désignée de prendre les mesures d’ordre public nécessaires à l’intérieur des secteurs de sécurité.

La protection des installations stratégiques se trouve ainsi renforcée dans le temps, avec l’apparition de la notion de menace en dehors d’opérations militaires, et dans l’espace avec la fixation de périmètres d’intervention débordant les installations elles-mêmes.

Pour conserver toute leur efficacité à ces dispositions, le décret 73 236 du 1^er mars 1973 prévoit le cas où les secteurs de sécurité délimités autour des installations prioritaires de défense pourraient s’étendre sur le territoire de plusieurs départements, voire de deux zones de défense. Afin d’éviter un fractionnement de compétences, générateur de confusion, de lenteur et de contradiction de décisions, ce texte prévoit que l’un des préfets des départements concernés sera chargé par décret d’assurer la coordination de la recherche et de l’exploitation du renseignement relatif à la sécurité de l’installation en question. Lorsque les circonstances l’exigent, ce même préfet pourra être investi, par décret, des pouvoirs de police nécessaires au maintien de l’ordre. De façon analogue, dans les circonstances évoquées plus haut où l’autorité militaire est investie de la responsabilité de l’ordre public, un décret devra préciser quelle autorité militaire unique assurera ces pouvoirs dans ces secteurs de sécurité interdépartementaux.

La défense maritime du territoire

Telle qu’elle était organisée, par un décret de 1951, la défense du littoral ne correspondait plus à l’organisation actuelle du commandement. Aussi le décret 73 237 du 2 mars 1973 lui substitue-t-il une défense maritime du territoire (DMT), homologue, pour le domaine maritime, de la défense aérienne et de la DOT. La notion de défense du littoral est remplacée par celle de défense maritime qui englobe les approches maritimes de nos frontières pour tenir compte de l’évolution des formes possibles de menace.

L’objet de la DMT consiste à surveiller les façades maritimes pour y déceler et évaluer les menaces éventuelles et renseigner les autorités civiles ou militaires compétentes. Dans cette tâche de renseignement, l’autorité maritime reçoit le concours de la gendarmerie et de la douane qui, à des titres divers et en fonction de leurs missions propres, utilisent des moyens navals de surveillance du littoral. Par ailleurs, la DMT a pour mission de s’opposer à toute action maritime adverse contre le territoire ou contre les droits d’exploitation acquis par la France sur des zones littorales ou maritimes.

Par analogie avec les dispositions prévues pour la DOT, les préfets maritimes sont chargés d’établir les plans de DMT à partir des directives générales établies par le Premier ministre (ou, en cas de délégation par le ministre chargé de la Défense Nationale) sur la base des décisions prises en conseil de défense. Pour des raisons évidentes, ces plans de DMT sont établis en liaison avec les préfets de zone de défense et les généraux commandants de région concernés, de façon à assurer leur cohérence avec les plans généraux de protection, les plans de DOT et les plans de défense aérienne. Ces plans de DMT sont soumis à l’approbation du Céma.

La coordination est assurée en tout temps entre les autorités civiles (préfets de zone) et les diverses autorités militaires (Terre, Marine, Air) afin de maintenir la cohérence des plans, harmoniser la recherche et l’acheminement du renseignement, tenir à jour la situation des moyens utilisables pour la défense maritime et préparer leur emploi. Ces liaisons sont renforcées à tous les niveaux en cas de mise en œuvre des mesures de DOT.

Lorsque ces mesures sont ordonnées, les moyens navals des organismes extérieurs à la Marine (Gendarmerie, Douane…) sont mis pour emploi à la disposition de l’autorité maritime pour renforcer la surveillance du littoral. Par ailleurs, en cas d’opérations combinées à caractère limité, le général commandant la zone de défense concernée se concerte avec l’amiral préfet maritime pour mettre en place un commandement unique responsable de la conduite de ces opérations.

La DMT incombe au commandement maritime sous l’autorité du Céma. En métropole elle est dirigée par les préfets maritimes à l’échelon régional, aux commandants de la Marine à l’échelon local. Outre-mer, les responsabilités en sont assurées par les commandants de la Marine sous l’autorité des commandants supérieurs.

Le contrôle naval de la navigation maritime

On ne peut manquer de rapprocher des mesures précédentes celles concernant le contrôle de la navigation, leur mise en œuvre incombant à l’autorité maritime, bien qu’elles constituent en fait un aspect de la défense économique.

Le décret 73 247 du 1^er mars 1973 vient combler une lacune de notre réglementation. En effet, jusqu’à présent, de par la loi du 11 juillet 1938, le ministre de la Défense nationale n’assumait la responsabilité de la sécurité des navires marchands qu’en cas de mobilisation générale. Or il est apparu que la protection de la navigation commerciale peut s’avérer nécessaire dans d’autres circonstances. Une menace dirigée contre la France peut ne pas nécessiter les mesures générales que sont la mise en garde ou la mobilisation mais justifier des mesures de protection des navires marchands dont l’expérience a montré qu’ils sont ordinairement les premières victimes des agressions s’ils ne sont pas défendus. Ce serait le cas également si une tension internationale entraînait de graves perturbations de la navigation dans certaines zones maritimes et risquait de compromettre la sécurité de certains approvisionnements. De plus, il est nécessaire qu’en tout temps le ministre de la Défense Nationale puisse organiser et préparer son dispositif de protection.

C’est cette responsabilité que lui confie le nouveau décret et qui lui permet en toutes circonstances, en liaison avec le ministre chargé des Transports, de suivre la position géographique des navires et, le cas échéant, de leur diffuser toutes informations utiles à leur sécurité. La préparation des mesures de contrôle de la navigation implique donc, dès le temps de paix la désignation des autorités militaires responsables et la transmission de consignes aux capitaines des navires civils. De ce fait, lorsque les circonstances l’exigent, le Gouvernement peut prescrire par décret la mise en vigueur du contrôle naval. Cette décision peut s’appliquer à la navigation commerciale, de pêche et de plaisance ou être limitée à certaines catégories de navires. Elle peut aussi être limitée à certaines zones géographiques déterminées.

La mise en vigueur du contrôle naval entraîne, pour les commandants des navires, l’obligation de se conformer à diverses instructions de sécurité de navigation qui peuvent leur imposer des routes à suivre et éventuellement l’interdiction de certaines zones ou de certains ports. Ces mesures ne visent qu’à assurer la sécurité des navires et n’entravent en rien la libre disposition des armateurs de leur flotte. Cette liberté d’emploi des bâtiments ne pourrait être mise en cause que par l’application du décret du 15 décembre 1965 relatif à l’organisation des transports pour la défense.

En prévision de cette application, le décret du 1^er mars stipule que si les mesures de contrôle de la navigation sont susceptibles d’avoir des répercussions sur l’approvisionnement du pays en certaines ressources, elles doivent être élaborées en accord avec les autres ministères concernés (Finances, Transports, Développement industriel, Agriculture…). Enfin, le décret prévoit la possibilité de coordination de ces mesures avec celles qui seraient prises par un autre État ou groupe d’États.

L’idée d’ensemble de ces nouveaux textes est, on le voit, d’accorder la réglementation en vigueur avec l’évolution internationale des mœurs politiques qui a inséré, entre les situations bien définies de temps de paix et de temps de guerre, une notion plus floue de temps de crise pouvant comporter plusieurs degrés de tension. Les nouvelles dispositions concernant tant la défense du territoire que le contrôle de la navigation visent en fait à protéger la liberté d’action du Gouvernement en lui permettant de prendre avec souplesse, en présence d’une menace qu’il aura évaluée, telle ou telle mesure préventive particulière appropriée, en deçà des mesures générales que sont la mobilisation et la mise en garde. La nuance de la crise impose la souplesse des moyens pour y faire face et pour conserver toute sa valeur à la dissuasion.

La réorganisation de l’État-major de l’Armée de terre

L’organisation de l’État-major de l’Armée de terre avait été fixée par l’arrêté ministériel du 10 mai 1962. À cette époque le général Le Puloch, alors Chef d’état-major de l’Armée de terre, regroupait au sein du 3^e bureau toutes les études orientées vers l’avenir, qu’elles soient tactiques ou d’armement. Il créait en outre la DTAI qui était chargée des tâches d’exécution dans le domaine de l’instruction en général et des écoles de formation et d’application en particulier.

Cette organisation se caractérisait par une structure pyramidale très prononcée, allant du général major général au rédacteur en passant par deux sous-chefs d’état-major, les chefs et sous-chefs de bureau, les chefs de section, le pouvoir de décision se situant aux deux échelons supérieurs.

Dès 1971, le Cémat faisait entreprendre des études dans le but d’assurer mieux encore « la maîtrise de l’avenir » de l’Armée de terre et de permettre non seulement une amélioration du fonctionnement de son état-major, mais également une simplification des structures facilitant le passage de celles du temps de paix au temps de crise.

Cette réorganisation consistait :

– à regrouper d’abord les composantes des fonctions « études-planification-programmation-budget » au sein d’un ensemble permettant une approche globale du plan et son suivi dans le cadre des méthodes de rationalisation des choix budgétaires ;

– puis à modifier et à adapter les bureaux de façon à les rendre plus fonctionnels en tenant compte des nouvelles attributions du chef d’état-major de l’Armée de terre en tant que commandant des forces militaires de défense opérationnelle du territoire.

Un arrêté ministériel du 5 février 1973 fixe la nouvelle organisation de l’état-major du Cémat. Auprès de celui-ci un général, conseiller pour l’armement, participe aux études relatives au choix des équipements à inscrire au plan et représente le Cémat dans les organismes interarmées ou interalliés traitant du matériel d’armement.

L’EMAT est placé sous les ordres du major général de l’Armée de terre qui est le remplaçant désigné du chef d’état-major en cas d’absence ou d’empêchement. Il dispose d’un groupe d’études particulier qu’il peut charger de missions ou d’études de synthèse et d’organisation.

Il est assisté de trois généraux sous-chefs d’état-major dont nous énoncerons brièvement les attributions :

1) Le sous-chef « études-planification-finances » (EP), chargé de la définition des forces et matériels futurs, de l’établissement des plans et programmes et de proposer et suivre l’exécution du budget terre.

Il dirige trois bureaux :

– le bureau « études »,
– le bureau « planification-finances » (BPF),
– la section de recherche opérationnelle de l’Armée de terre (SROAT).

2) Le sous-chef « opérations » est chargé de préparer les plans d’emploi, d’exploiter et de diffuser le renseignement, d’élaborer les directives d’instruction, de traiter les affaires relatives au domaine militaire et au stationnement.

En temps de crise, le général sous-chef « opérations » devient, avec une partie de ses moyens du temps de paix, le chef du centre opérationnel terre (C.O. Terre), état-major dont dispose le chef d’état-major de l’Armée de terre en tant que commandant des forces militaires de D.O.T.

Ce sous-chef dirige :

– le bureau « renseignement-relations internationales » (BRRI),
– le bureau « emploi-plans-instruction » (BEPI),
– le bureau « stationnement-infrastructure » (BSI).

3) Le sous-chef « organisation-logistique », qui est également conseiller du Cémat pour l’outre-mer, est chargé de l’organisation des formations, de leur équipement et de leur soutien. Il organise et met en œuvre les transports.

Il dirige :

– le bureau « mobilisation-organisation »,
– le bureau « effectifs-personnels »,
– la division « logistique » à partir de laquelle se constitue l’état-major opérationnel « soutien », sous les ordres d’un chef de division et qui comprend le bureau « soutien » et le bureau « équipement ».

Le général sous-chef « organisation-logistique » dirige l’état-major opérationnel formé en temps de crise, à partir des structures précédentes. Le chef d’état-major de l’Armée de terre en dispose en tant que responsable en tout temps de la préparation et du soutien des forces de l’Armée de terre.

Enfin, assisté d’un conseiller pour l’informatique, le général sous-chef dispose du bureau « organisation-méthodes-automatisation » (BOMAAT) et de la section d’automatisation des travaux d’état-major (SATEM).

Outre que ces nouvelles structures ont l’avantage de regrouper sous la même autorité les problèmes relatifs à l’avenir de l’Armée de terre, elles permettront également d’améliorer les conditions de travail et de rendement, grâce à une décentralisation plus large au niveau des chefs des bureaux. Cette mesure déchargera le major général et les généraux sous-chefs de bien des tâches d’exécution.

Enfin, l’organisation du temps de paix contient en amorce celle des deux états-majors dont dispose, en temps de crise, le Cémat pour assumer les fonctions qui lui sont confiées par le décret du 10 décembre 1971. ♦

(1) Voir dans notre chronique de janvier 1972, p. 134, l’analyse du décret fixant les attributions du Céma (https://www.defnat.com/).