Conférence des Préfets de zone de défense et des généraux commandants de région militaire du 30 octobre 1974

Depuis 1964, des réunions annuelles rassemblent régulièrement, sous la présidence du Secrétaire général de la défense nationale (SGDN), entouré de ses principaux collaborateurs, les plus hauts responsables territoriaux de la défense, préfets de zone du côté civil et généraux commandants de région du côté militaire ⁽¹⁾. La régularité de ces réunions découle de l’importance majeure du rôle des autorités participantes en matière de défense et du caractère de la collaboration civilo-militaire que ces autorités symbolisent au niveau le plus élevé. En effet, aux termes mêmes du décret n° 67-897 du 12 octobre 1967 relatif à l’organisation territoriale de la défense, le préfet de zone est le délégué des ministres dans leurs responsabilités de défense : il dirige en matière de défense civile l’action des préfets de région et des préfets des départements de la zone ; il assure d’autre part la coordination des mesures relatives à l’emploi des ressources et à l’utilisation de l’infrastructure, en fonction des besoins civils et militaires. Quant au général commandant la région militaire, il est le conseiller du préfet de zone en ce qui concerne les responsabilités de défense de ce dernier, les efforts militaires de défense étant en effet coordonnés dans le cadre de la zone, qui constitue un des échelons du commandement opérationnel.

L’importance particulière que revêt ce type de réunion fut d’ailleurs soulignée tout au long de la conférence du 30 octobre 1974. Celle-ci permit à la fois une information mutuelle sur les travaux et préoccupations des responsables territoriaux et une série d’échanges de vues sur les questions traitées par le SGDN.

Bilan des activités juridiques menées durant ces derniers mois, évolution des sujets d’actualité, description des thèmes en cours d’étude : telles furent les grandes lignes évoquées par les divers participants.

Un bilan des activités juridiques ; celles-ci sont nombreuses et intéressent tout particulièrement la défense civile, dont plusieurs aspects ont été plus longuement évoqués. C’est ainsi que la protection de notre infrastructure de défense (application du décret n° 73 236 du 1^er mars 1973 relatif aux secteurs de sécurité des installations prioritaires de défense) et les questions liées aux éventuels mouvements spontanés de population retinrent l’attention. Le souci, révélé par ces activités, de toujours mieux assurer l’efficacité de la défense allait se manifester à nouveau dans d’autres domaines, parmi lesquels on peut citer : l’étude de la compatibilité entre la loi du 11 juillet 1938 et l’ordonnance du 7 janvier 1959, la rénovation souhaitée des textes sur les états d’exception, les modalités de transfert des responsabilités de l’ordre public à l’autorité militaire dans les circonstances définies par la loi, etc.

Évolution des sujets d’actualité en second lieu : sur ce plan, c’est l’information de défense, ressentie comme une nécessité civique, qui a surtout été mise en relief : cette information implique bien sûr un programme précis et des réalisations multiples qui connaissent d’ailleurs un début de réussite dans diverses zones. À cet égard, n’est-il pas nécessaire de toucher d’abord les futurs cadres de la nation lorsqu’ils se trouvent engagés dans des études supérieures ? D’où l’importance des perspectives qui pourraient être offertes en matière d’enseignement de défense, pour peu que certaines initiatives encore éparses se développent progressivement.

Thèmes en cours d’étude, enfin : des améliorations sont recherchées en permanence pour valoriser le système de défense existant et perfectionner notamment son organisation territoriale. Il s’agit là de problèmes très importants car au moment même où les activités des échelons territoriaux augmentent sensiblement – avec la mise en œuvre des mesures d’économie de l’énergie – certaines difficultés de personnel deviennent plus sensibles. Par ailleurs, des cas particuliers doivent faire l’objet d’un examen précis : ainsi, l’organisation de la zone de défense de Paris, la mise en place des structures territoriales de la défense économique, ou la fonction exacte des Centres de renseignement et de coordination (CRC).

Telles furent, sans prétendre être exhaustif, les principaux sujets traités au cours de la conférence. Ils le furent dans un climat de concertation – plusieurs questions purent être posées par les participants malgré un ordre du jour très fourni – et de franchise – le bilan des réalisations enregistrées ne tenta pas de dissimuler qu’il restait encore beaucoup à faire.

Après le déjeuner, la réunion se poursuivit d’ailleurs avec les seuls secrétaires généraux de zone de défense qui sont les collaborateurs directs des préfets de zone dans l’exercice de leurs responsabilités de défense. Elle reprit, mais d’une façon plus technique, plusieurs thèmes abordés le matin et permit d’entrer dans certains détails plus concrets de la défense territoriale.

Sans doute, le but de cette journée n’était-il pas d’étudier de façon complète l’ensemble des problèmes de défense, mais de faire le point sur les sujets les plus actuels. De telles conférences sont d’ailleurs destinées à se prolonger tout au long de l’année par des contacts réguliers que les responsables territoriaux et le SGDN ne manqueront pas d’entretenir afin de faire progresser « sur le terrain » les projets susceptibles de maintenir la cohérence de notre défense.

J.P. Bolufer

La concertation dans les armées – Le Conseil supérieur de la fonction militaire (CSFM)

Dans une précédente chronique (décembre 1974, p. 147), nous avions évoqué, à l’occasion de la X^e session du Conseil supérieur de la fonction militaire, le rôle que cet organisme était appelé à jouer dans le développement de l’information et de la concertation au sein des armées pour tout ce qui touche à la condition militaire. Le travail important accompli depuis quatre ans par le Conseil supérieur semble encore mal connu. Nous avons donc jugé opportun de revenir sur ce sujet et nous avons fait appel pour cela au contrôleur des armées Ducos, secrétaire général du CSFM.

Le besoin croissant de participation et de dialogue apparu ces dernières années a conduit à la création du Conseil supérieur de la fonction militaire pour qu’il exprime « son avis sur les questions de caractère général, relatives à la condition et au statut des personnels militaires ».

Composé de trente-cinq militaires en activité de service et de cinq militaires retraités, désignés pour trois ans avec renouvellement partiel tous les dix-huit mois, le Conseil supérieur doit se réunir au moins deux fois par an sous la présidence du ministre chargé des armées ; un représentant du département des finances et un représentant de la fonction publique assistent aux sessions.

Cette ouverture, qu’une récente instruction ministérielle a élargi, porte-t-elle atteinte à la discipline et à la vocation du commandement d’assurer la défense des militaires ou n’est-ce qu’une orchestration sans résonance et sans efficacité ? Dangereux pour les uns, inutile pour d’autres, ignoré parfois, le CSFM a-t-il un passé qui permette de se prononcer ? D’une façon plus générale, la concertation, c’est-à-dire la recherche en commun de solutions aux problèmes que pose la condition particulière des militaires, est-elle possible dans les armées ?

Ainsi que l’a rappelé récemment le ministre, les débats ne peuvent porter sur les options de défense ou mener à la discussion des ordres reçus, mais « il est normal que le militaire, comme tout citoyen, se préoccupe de son état, c’est-à-dire de l’ensemble des dispositions qui déterminent sa condition au sein de la fonction publique et sa place dans la Nation ».

Modalités d’exercice des droits civils et politiques, recrutement, avancement, responsabilités, rémunération, d’une façon générale l’ensemble des conditions dans lesquelles s’exerce le métier militaire sont en effet le domaine dévolu au CSFM par la loi du 21 novembre 1969, et dont celle de juillet 1972 sur le statut général des militaires a nettement défini l’étendue.

Le Conseil supérieur a tenu sa première session en décembre 1970, sa dixième en octobre 1974. Pour les uns, son action a été bénéfique, pour d’autres il a déçu.

Bien que certains estiment l’institution sans efficacité parce qu’elle n’a pas amené un relèvement immédiat et spectaculaire des rémunérations, les résultats de quatre années d’activité ne sont pas négligeables pour qui connaît les difficultés à surmonter. Pour s’en tenir aux plus importants de ces résultats : dans le statut général des militaires, affirmation du principe de la « parité » des rémunérations avec celles des fonctionnaires civils, reconnaissance des indemnités spécifiques à la fonction militaire qui a permis d’entreprendre la valorisation des « charges militaires », aide au logement devenue effective au 1^er janvier 1974. Il faut citer également l’aménagement de la rémunération indiciaire des officiers subalternes, l’amélioration des perspectives de carrière des personnels féminins et des officiers techniciens, l’assouplissement du régime des engagements, l’extension aux sous-officiers des visites médicales systématiques… L’action se poursuit pour la révision des conditions d’accession des militaires à la propriété, et le Conseil supérieur reste vigilant à toute attaque menée contre l’armée.

Cette activité tient d’abord au fait que, à la différence du Conseil supérieur de la fonction publique, le CSFM doit obligatoirement être consulté sur les questions de statut et de condition, ce qui recouvre, entre autres, les statuts particuliers des différents corps d’officiers et de sous-officiers qui lui seront soumis prochainement.

Cette garantie propre aux militaires est d’autant plus efficace que le Conseil supérieur est présidé par le ministre en personne, assisté « des personnalités dont la présence lui paraît opportune ». Suivant l’ordre du jour, les chefs d’état-major, le directeur de la gendarmerie, les directeurs des personnels, participent aux travaux. Les débats se déroulent donc en présence des plus hautes instances et le ministre peut, au besoin – comme il l’a déjà fait – décider sur-le-champ. Les thèmes sont souvent les mêmes que ceux traités dans les rapports sur le moral établis par les échelons de la hiérarchie mais leur exposé au ministre lui-même leur donne un impact souvent décisif.

L’efficacité tient aussi à l’organisation des travaux. L’approche des questions à traiter est facilitée par la diffusion, avant les sessions, de documents rédigés dans un style aussi simple que possible, et l’information est ensuite complétée par des réunions en commission au cours desquelles les représentants des états-majors et de l’administration viennent, sans limitation de temps, exposer les problèmes, discuter des solutions possibles, répondre aux questions.

Un rapporteur expose ensuite le point de vue de la commission à l’ensemble des membres du Conseil supérieur qui, à leur tour, peuvent amplement s’informer.

C’est ainsi que des commissions ont été constituées pour étudier, avant qu’ils ne soient soumis au Conseil supérieur, les projets de statuts particuliers publiés depuis (personnels militaires féminins, engagés, médecins et pharmaciens des armées…) ou pour discuter des problèmes de logement, de déroulement de carrière des sous-officiers, de valorisation des pensions de retraite…

Cependant, présence effective du ministre et travaux en commission seraient insuffisants pour expliquer l’attention avec laquelle les suggestions du Conseil supérieur, qui n’est qu’un organisme consultatif, sont examinées et, le plus souvent, suivies. En fait, les préoccupations des membres rejoignent celles du ministre et du commandement : les uns et les autres désirent que les militaires soient satisfaits de leur condition car l’efficacité de la défense dépend étroitement du moral de ceux qui doivent l’assurer. Le Conseil supérieur ne voit donc pas l’affrontement d’intérêts opposés mais l’apport et la confrontation des idées pour mieux informer le ministre et lui permettre de décider en connaissance de cause.

Il n’en demeure pas moins que l’action du Conseil supérieur est encore mal connue et que beaucoup pensent qu’il n’a qu’une part insignifiante, sinon inexistante, dans les aménagements qui sont apportés depuis ces dernières années à la condition des militaires.

Le mode de désignation des membres est souvent avancé pour étayer cette opinion. Alors que les représentants des militaires retraités sont proposés par les cinq associations les plus représentatives, ce qui leur permet de présenter des candidats informés des questions à débattre, les trente-cinq militaires en activité de service sont désignés par le ministre après tirage au sort. Il est vrai que, pour la plupart, ni leur formation, ni l’emploi qu’ils tiennent ne les disposent à ce rôle mais le handicap est moins lourd qu’il n’y paraît. En effet, il n’est pas demandé aux membres de résoudre des problèmes juridiques, de rédiger ou d’amender des textes, mais de faire part de leurs préoccupations, de leurs espoirs, de dire quelles seront les répercussions dans leur vie de tous les jours de telle mesure envisagée.

Leur mode de désignation conduit également à refuser toute représentativité aux membres en activité de service. Sans vouloir entamer une polémique sur cette notion, la vérité est que, au moment de la présentation des textes, le tirage au sort, malgré son absence de sélectivité, est apparu comme le seul mode possible de désignation. Les réserves qu’un tel choix ne manquerait pas de susciter ont conduit le législateur à stipuler que « toutes facilités doivent être accordées aux membres pour permettre un dialogue fructueux ». En application de cette disposition, le travail en commission a été organisé, un secrétariat permanent assiste les membres auxquels une instruction de décembre 1970 permet de recevoir une aide dans leur unité pour l’étude des documents reçus, la recherche de l’information et la détermination des questions susceptibles d’être posées utilement. Dans le même esprit, un texte d’avril 1971 autorise tous les militaires à s’adresser directement aux membres en activité de service pour faire connaître leurs suggestions. La conjonction de ces différentes sources et l’exemple donné par leurs camarades plus « anciens » dans le Conseil supérieur font que, après une période d’hésitation compréhensible, la plupart prennent conscience des problèmes qui se posent, se piquent au jeu, participent aux débats et jouent pleinement leur rôle, sans se départir de l’esprit de discipline, même quand ils apportent des informations qui contrebattent celles recueillies à d’autres sources.

Il est également souvent avancé que la répartition des sièges reflète mal la collectivité militaire : quatre fois moins nombreux, les officiers ont autant de représentants que les sous-officiers ; à effectifs voisins, la gendarmerie dispose de moins de sièges que l’armée de l’air ; la répartition territoriale des membres est laissée au hasard… Ces observations sont pertinentes et méritent réflexion mais la multiplicité des corps et des cadres, la diversité des effectifs et leur répartition inégale auraient conduit à fixer à plusieurs centaines le nombre des membres. Une telle solution ne pouvait être retenue d’autant plus que ce n’est pas la représentation des intérêts de l’armée, de l’arme, du service ou du commandement qui est recherchée mais celle des intérêts communs aux officiers, aux sous-officiers, aux engagés, aux personnels féminins ou aux retraités.

Un autre grief est que le ministre décide seul de l’ordre du jour. Cette restriction est sans portée pratique ; mis à part les propositions qui, manifestement, n’entrent pas dans la compétence du Conseil supérieur, toutes les suggestions faites ont été retenues ou, à l’invite du ministre, exposées en session. C’est ainsi que si l’avis des membres n’a pas été suivi à propos du rappel de l’indemnité d’expatriation en Allemagne, ce n’est pas faute d’avoir évoqué le problème à plusieurs reprises.

En fait, la véritable cause du désintéressement envers le Conseil supérieur et des jugements sévères qui sont portés sur lui résulte d’un manque d’information, conjugué avec l’absence de participation de l’ensemble des militaires.

Tout d’abord, les comptes rendus de session doivent marquer quelque modestie quant au rôle joué par le Conseil supérieur car, même si l’action des membres a été déterminante, les résultats n’ont pas été arrachés mais obtenus par la concertation. Peut-être aussi les communiqués qui, en raison des questions traitées ne peuvent pas toujours être aussi limpides qu’on le souhaiterait, auraient-ils mérité d’être complétés par une information verbale, d’autant plus que la mise en application des suggestions retenues ne peut être immédiate ; il faut, le plus souvent, rédiger ou modifier des textes, rechercher l’accord d’autres départements ministériels, si bien que le rôle joué par le Conseil supérieur s’estompe et s’oublie avec le temps, d’ailleurs trop long, que prend la procédure.

Surtout, les débats portent sur des questions vers lesquelles les militaires, par tradition, ne sont pas orientés, qu’ils n’ont pas l’habitude d’aborder, et sur lesquelles ils ne possèdent que des informations fragmentaires glanées au hasard des conversations ou recueillies dans une presse pas toujours pleinement informée. Davantage enclins à obéir ou à commander qu’à dialoguer, ne sachant comment intervenir dans ce concert qui se tient au plus haut niveau, sans aucun relais pour le mettre à leur portée, ils ne se sentent pas concernés par l’activité du Conseil supérieur, s’en désintéressent ou manifestent une hostilité de principe.

Quelle que puisse être la valeur des travaux accomplis, leur impact sera insuffisant tant que subsistera cette situation ; c’est ce que l’instruction du 21 octobre 1974, présentée par le ministre lors de la dixième session du Conseil supérieur, voudrait faire évoluer.

Une question vient tout de suite à l’esprit : alors qu’une loi a été promulguée pour instituer le Conseil supérieur, était-il possible d’élargir le champ de la concertation par une simple instruction ? En fait, une loi n’était pas absolument nécessaire pour constituer un organisme consultatif au sein des armées ; si cette procédure a été retenue, c’est pour donner davantage de solennité à l’instruction et surmonter les réticences.

L’instruction permet d’abord à tout militaire de carrière ou sous contrat de s’adresser directement au secrétariat du Conseil supérieur pour faire connaître son sentiment sur les problèmes posés par l’exercice du métier militaire. Ceux qui le désirent peuvent donc maintenant, sans avoir à rechercher l’adresse d’un membre souvent introuvable au moment voulu, contribuer à l’évolution de leur condition. Toutes les suggestions seront étudiées et, avant d’être soumises au Conseil supérieur, adressées, pour avis, à l’état-major, à la direction ou au service compétent en sauvegardant l’anonymat de l’intervenant, s’il le désire. Quant à celles qui ne pourraient être retenues, les raisons en seront indiquées.

Un obstacle subsisterait cependant si les suggestions ne pouvaient être présentées que sous la forme d’une proposition générale ainsi que le voudrait l’application stricte des textes sur la compétence du Conseil supérieur. En effet, on n’appréhende souvent les problèmes qu’à travers sa propre situation ; rejeter a priori tout exposé de situation individuelle aboutirait à refermer une porte que l’on veut maintenir ouverte. Il appartiendra au secrétariat du Conseil supérieur de rechercher le problème général ou, s’il s’agit d’un cas strictement individuel, d’indiquer la marche à suivre pour porter le problème à la connaissance de l’autorité hiérarchique compétente. De plus, si l’interprétation de la réglementation est en cause, le droit, puisé aux sources de l’administration centrale, sera indiqué, comme cela a déjà été fait, afin que tous aient l’assurance que l’interprétation des textes, quand elle est indispensable, est faite partout de la même façon.

L’élargissement de la concertation est également recherché par l’association des différents échelons de la hiérarchie à l’activité du Conseil supérieur, alors que, jusqu’à maintenant, seul le très haut commandement était concerné.

Tout d’abord, un effort sera entrepris pour donner à tous une information « aussi rapide et aussi large que possible ». À partir des documents reçus au secrétariat, et non plus du seul communiqué obligatoirement succinct puisque transmis par message, chaque armée, direction ou service pourra déterminer les informations susceptibles d’intéresser ses personnels et choisir le mode de diffusion qui lui paraît le plus approprié. Il appartiendra ensuite à chacun des échelons de la hiérarchie de veiller aux blocages ou aux retards de transmission et d’ajouter éventuellement ses propres commentaires afin que tous les militaires de carrière ou sous contrat soient pleinement informés.

Pour compléter ces diffusions, tout officier général pourra demander que des causeries soient faites dans son commandement sur l’activité du Conseil supérieur. L’expérience, menée dans une armée, a montré l’intérêt de ces contacts directs qui apportent une information sûre, vivante, récente et, par le dialogue qui s’établit, permettent de cerner les préoccupations dominantes des militaires.

Cependant, pour intéresser l’ensemble de la collectivité militaire, ces mesures devaient être complétées par une concertation, non plus seulement au niveau du ministre, mais à celui des échelons subordonnés. L’instruction autorise donc les officiers généraux à constituer des groupes de travail pour étudier les différents aspects de la condition des militaires. L’expérience faite auprès des Forces françaises en Allemagne (FFA) montre que les sujets sont nombreux et divers.

À la demande du Conseil supérieur, le ministre a précisé les modalités très larges de la détermination des sujets à traiter, qu’il s’agisse de problèmes locaux ou de questions intéressant l’ensemble des militaires. À condition qu’ils entrent dans le domaine dévolu à la concertation, tous les sujets proposés peuvent être accueillis et discutés avec le souci d’en rechercher tous les aspects, ce qui exige un effort de réflexion, de préparation et d’information. Il faut aussi que tous les participants se veuillent perméables aux arguments qui pourraient être valablement opposés à leurs convictions : il ne doit pas, en effet, s’agir d’un affrontement mais de la recherche en commun, sans complaisance ni démagogie, de la meilleure solution possible.

Pour cela, la composition des groupes de travail ne devra pas être immuable mais adaptée au sujet à traiter et réaliser un large échantillonnage, qu’il s’agisse par exemple d’étudier les conditions de logement dans la garnison ou, comme cela va être fait prochainement dans chaque région, d’émettre un avis sur les projets de statuts particuliers des officiers et des sous-officiers de carrière.

Il faudra surtout donner une suite aux suggestions faites. Ce pourra être l’inscription de la question à l’ordre du jour du Conseil supérieur auquel il appartiendra de faire la synthèse des suggestions et de les replacer dans leur cadre interarmées ; ce pourra être aussi une orientation nouvelle, un redressement à l’échelon régional ou local, ou l’exposé des raisons pour lesquelles la proposition ne peut être retenue car le souhaitable n’est pas toujours réalisable, du moins immédiatement.

Au-delà des relations de supérieur à subordonné, la concertation exige la recherche des contacts, la volonté de s’informer, d’informer, d’éviter les positions de principe et les jugements a priori.

Quatre années d’activité du Conseil supérieur ont montré qu’il était possible d’associer utilement les militaires à l’évolution de leur condition sans porter atteinte à la discipline ; l’élargissement intervenu récemment doit permettre à tous les militaires de prendre une exacte conscience de leur condition et au Commandement de remplir pleinement sa mission de prise en charge des intérêts des personnels.

D’autres solutions sont concevables, mais comportent-elles ces assurances ?

(1) Liste actuelle de ces personnalités

Contrôleur des Armées Ducos
Secrétaire Général du Conseil supérieur de la fonction militaire