Les objectifs fixés par l’Union européenne

À Cologne

À la suite de l’impulsion initiale franco-britannique du sommet de Saint-Malo (3-4 décembre 1998), des travaux entrepris à l’initiative de la présidence allemande au premier semestre 1999 et de l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam, les Quinze ont pu franchir à l’occasion du sommet de Cologne (3-4 juin 1999) une première étape pour la poursuite des objectifs de la politique étrangère et de sécurité commune et la définition progressive d’une politique de défense commune. Afin de permettre à l’Union européenne de jouer pleinement son rôle sur la scène internationale, les États membres ont clairement manifesté leur détermination à doter l’Union européenne des moyens et des capacités nécessaires pour assumer ses responsabilités afin de mener une véritable politique européenne commune en matière de sécurité et de défense (PECSD).

Les Quinze sont notamment convenus que le Conseil devait être en mesure de prendre des décisions ayant trait à l’ensemble des activités de prévention des conflits et des missions de gestion des crises définies dans le traité sur l’Union européenne : les « missions de Petersberg », à savoir missions humanitaires et d’évacuation, missions de maintien de la paix, missions de rétablissement de la paix.

À cette fin, l’Union doit pouvoir disposer d’une capacité d’action autonome soutenue par des forces militaires crédibles, avoir les moyens de décider d’y recourir et être prête à le faire afin de faire face aux crises internationales, sans préjudice des actions entreprises par l’Otan. L’Union européenne renforcerait ainsi sa capacité à contribuer à la paix et à la sécurité internationales, conformément aux principes de la Charte des Nations unies.

Porté par la conviction que l’Union européenne devait avoir à sa disposition les capacités et les instruments appropriés, l’ensemble des États membres s’est donc engagé à améliorer l’efficacité des moyens militaires européens sur la base des capacités actuelles, qu’elles soient nationales, binationales ou multinationales.

À Helsinki

À Helsinki (9-10 décembre 1999), la présidence finlandaise a présenté aux chefs d’État et de gouvernement, deux rapports en matière de sécurité et de défense, auxquels le Conseil affaires générales du 7 décembre 1999 avait donné son aval. Sur cette base, les Quinze ont décidé de créer de nouveaux organes et de nouvelles structures politiques et militaires (comité politique et de sécurité — COPS —, comité militaire, état-major), au sein du Conseil, pour permettre à l’Union d’assurer l’orientation politique et la direction stratégique nécessaires à la planification et à la conduite d’opérations « de Petersberg » dirigées par l’UE.

Dans un premier temps, il a été convenu de mettre en place des instances intérimaires : un comité politique et de sécurité intérimaire (COPSi), un organe militaire intérimaire (OMi) composé de représentants des chefs d’état-major des Quinze et un groupe d’experts formant le noyau de l’état-major de l’UE. Cette mise en place simultanée des organes politiques et militaires était nécessaire pour donner dès le départ sa cohérence au dispositif mis en place au 1^er mars 2000. Ces structures ont travaillé à un rythme soutenu. Il s’y forme progressivement une culture de défense propre à l’UE, tandis que les institutions des différents piliers de l’Union commencent à prendre en compte la dimension militaire.

Les États membres de l’UE se sont aussi fixé des objectifs pour accomplir les missions de Petersberg dans la totalité de leur spectre. L’objectif global (Headline Goal) consiste à être en mesure en 2003 de déployer, en soixante jours et sur une durée au moins égale à un an, une force de réaction rapide, si besoin de l’importance d’un corps d’armée, soit au total pour la composante terrestre de l’ordre de 50 000 à 60 000 hommes, sur la base des moyens mis à sa disposition par chaque pays. Cette force devra être autonome, c’est-à-dire disposer de moyens propres de renseignement, de commandement, de contrôle et de logistique. L’objectif global vise aussi à disposer d’éléments aériens et navals, aux capacités cohérentes avec le niveau des forces prévues pour la composante terrestre. Des objectifs collectifs de capacités ont également été fixés à Helsinki. Il s’agit de développer des capacités de commandement, de contrôle, de renseignement et de transport stratégique, offrant à l’Union l’autonomie d’évaluation, de décision et d’action pour toute la gamme des missions de Petersberg.

À Feira

Le Conseil européen de Santa Maria da Feira (19-20 juin 2000), qui a conclu la présidence portugaise, a pris d’importantes décisions pour le développement des capacités militaires, mais aussi civiles, de gestion de crises par l’Union européenne.

En particulier, en vue d’atteindre les objectifs de capacités militaires fixés à Helsinki pour 2003, le principe d’organiser une conférence d’engagement des capacités le 20 novembre 2000 a été retenu. Cette conférence sera l’occasion pour chaque État membre de s’engager précisément sur sa contribution aux objectifs de capacités. Il s’agit donc de passer d’un objectif politique global de capacités à l’évaluation militaire précise des besoins sur la base de laquelle chaque État déterminera sa participation à l’effort collectif et à partir de laquelle les Quinze identifieront ensemble les besoins manquants et les moyens d’y satisfaire. C’est le sens du travail de mise en adéquation des moyens européens disponibles commencé depuis la présidence française, auquel s’ajoute le projet de renforcement des capacités européennes en matière de renseignement, de capacité de projection, de commandement et de contrôle. De même, l’entraînement et la mise en cohérence des forces européennes nationales et multinationales doivent faire l’objet d’efforts particuliers.

Le maître d’œuvre de ce travail est l’organe militaire intérimaire (OMi) de l’UE, assisté d’experts venus des capitales, sous le contrôle du Comité politique et de sécurité intérimaire (COPSi).

Parallèlement, un comité chargé des aspects civils de la gestion des crises a été institué, et des objectifs prioritaires ont été fixés en ce domaine. En matière de police civile, qui a été identifiée comme priorité absolue, les États membres se sont engagés à fournir, d’ici 2003, jusqu’à 5 000 policiers pour des missions internationales, et à être en mesure de déployer jusqu’à 1 000 policiers dans un délai de trente jours.

Une réflexion a également été entamée sur la manière d’accroître la cohérence et l’efficacité de l’action de l’Union dans le domaine de la prévention des conflits.

Le sommet de Feira a enfin permis de définir les principes et modalités des arrangements destinés à permettre aux membres européens de l’Otan qui ne font pas partie de l’UE, et aux autres pays candidats à l’adhésion de contribuer à la gestion militaire des crises conduites par l’UE. De même ont été définis les principes de consultation avec l’Otan sur les questions militaires et quatre domaines (questions de sécurité, objectifs en termes de capacités, modalités permettant à l’UE d’avoir accès aux moyens de l’Otan et définition de mécanismes de consultation permanents) ont été identifiés, sur lesquels l’UE va développer ses relations avec l’Otan. À cette fin, quatre groupes de travail ont été créés par le Conseil.

La capacité à décider

La décision du Conseil européen réuni à Helsinki visant à la création des organes politiques et militaires permanents, permettant à l’Union européenne de renforcer sa capacité à gérer des crises, doit conduire à la mise en place d’une architecture définitive favorisant prise de décision et conduite des opérations.

Dépendent de ces échelons de direction et de contrôle politique :

– le Comité politique de sécurité (COPS), composé de représentants permanents ayant rang d’ambassadeurs, aura vocation à traiter, en temps normal, de l’ensemble des questions liées à la Pesc. Dans le cas d’une opération militaire de gestion de crises, il exercera, sous l’autorité du Conseil, le contrôle politique et la direction stratégique de l’opération ;

– le Comité militaire, composé des chefs d’état-major des armées, représentés par leurs délégués permanents, donnera des avis militaires et formulera des recommandations destinées au COPS ; il fournira des instructions militaires à l’état-major de l’UE. Le président du Comité militaire assistera aux sessions du Conseil lorsque celui-ci aura à prendre des décisions ayant des implications dans le domaine de la défense. L’organe militaire intérimaire (Omi) préfigure le futur comité militaire de l’UE ;

– l’état-major mettra ses compétences militaires au service de la PECSD, notamment dans la conduite des opérations militaires de gestion des crises menées par l’UE. Il sera chargé de l’alerte rapide, de l’analyse de situations, et de la planification stratégique pour les missions dites de Petersberg, y compris l’identification des forces européennes nationales et multinationales.

Présenté à Helsinki et adopté lors du Conseil Affaires générales du 20 mars 2000 sous présidence portugaise de l’UE, un document de travail — dit « boîte à outils » — détaille la composition et le fonctionnement des outils militaires de l’UE et les méthodes de planification et de conduite des futures opérations européennes.

Le rapport adopté à Helsinki a décidé également de la mise en place d’un dispositif intérimaire, COPSi, l’OMi et un noyau précurseur de l’état-major, fondé sur la mise à disposition d’experts militaires issus des États membres. Ces trois organes ont été installés le 1^er mars 2000 et permettent l’approfondissement du volet militaire de la gestion des crises de l’UE.

Conformément au mandat donné lors du Conseil européen de Feira, la présidence de l’Union doit notamment travailler à définir, depuis le 1^er juillet 2000, les structures politiques et militaires définitives, qui devront être mises en place dès que possible après le Conseil de Nice.

Depuis le début de la période intérimaire, le COPSi traite quotidiennement de tous les aspects de la Pesc et élabore des recommandations concernant le futur fonctionnement de la politique européenne commune en matière de sécurité et de défense (PECSD), conformément aux dispositions du traité sur l’Union européenne et sans préjudice de la compétence communautaire.

Des experts militaires ont été en outre détachés, durant cette phase intérimaire, auprès du secrétariat général du Conseil (SG/HR). Comme la Commission, le secrétariat général est invité à soumettre au Conseil européen de Nice, dans la perspective des travaux futurs, des recommandations concrètes sur la manière d’améliorer la cohérence et l’efficacité de l’action de l’Union européenne dans le domaine de la prévention des crises, en tenant pleinement compte et en tirant tout le parti voulu des instruments, des capacités et des orientations politiques existantes.

La présidence française est invitée, en association avec le SG/HR, à poursuivre les travaux au sein du conseil « Affaires générales » sur le renforcement de la politique européenne commune en matière de sécurité et de défense. La présidence française est invitée à adresser au Conseil européen de Nice un rapport qui porte notamment sur les points suivants.

a) L’élaboration de l’objectif global et des objectifs collectifs en termes de capacités arrêtés à Helsinki, y compris en ce qui concerne les résultats de la Conférence d’offres d’engagement en matière de capacités, qui doit être organisée avant le conseil de Nice.

b) La création de structures politiques et militaires permanentes, qui devront être mises en place le plus rapidement possible après le Conseil européen de Nice.

c) La mise en œuvre des décisions de Feira sur les arrangements qui permettront, dans la gestion militaire de crises par l’UE, la consultation et la participation de pays tiers ; la définition, sur la base des travaux entrepris dans les groupes de travail ad hoc UE-Otan, des arrangements permettant de procéder à des consultations et de coopérer avec l’Otan dans la gestion militaire des crises.

d) La définition et la mise en œuvre de capacités de l’UE dans les aspects civils de la gestion des crises, y compris la définition d’objectifs concrets.

Les moyens pour agir

Les capacités à atteindre

Le travail sur les capacités militaires de l’UE revêt deux aspects fondamentaux : l’objectif de capacités globales, correspondant aux cinquante à soixante mille hommes associés à des éléments navals et aériens, tel qu’il a été défini à
Helsinki ; les objectifs collectifs de capacités dites « capacités clés », regroupant les domaines du renseignement, du transport stratégique, du « commandement et contrôle », qui fait l’objet de partenariats bi-/ou multilatéraux au sein de l’UE (tels que l’initiative franco-néerlandaise sur le transport maritime) et qui vient compléter les capacités terrestres, navales et aériennes auxquelles les Quinze se sont engagés à participer.

L’ensemble de ces capacités (capacités globales et objectifs collectifs) fait l’objet d’un catalogue qui doit être agréé à Quinze et qui stipule les besoins identifiés par les experts de l’Organe militaire intérimaire pour pouvoir mener à bien les missions retenues par l’UE.

Un premier catalogue a été établi fin juillet et agréé par les Quinze au niveau du COPSi. Il a pu être retravaillé pendant l’été et a permis les études préliminaires aux déclarations d’intention de contributions aux capacités globales des différents États membres.

La réunion informelle des ministres de la Défense du 22 septembre est l’occasion pour les Quinze d’examiner la seconde version du catalogue. Les ministres pourront notamment prendre connaissance de la qualité des travaux effectués par l’OMi, réuni en particulier au niveau des chefs d’état-major des armées le 21 septembre, pour élaborer la définition du catalogue des moyens militaires nécessaires à la réalisation des objectifs que les Quinze se sont fixés.

La méthode de travail

Pour établir un catalogue de forces représentatif des besoins de l’UE en matière de gestion de crise, les experts ont défini les capacités militaires nécessaires à la réalisation des missions fixées par les Quinze.

Une mission donnée, par exemple rétablissement de la paix, se décline en une série de capacités requises pour la mener à bien, par exemple la capacité à assurer une surveillance radar aérienne. Une mission donnée donne ainsi lieu à une liste de capacités militaires dites génériques. Cette liste de capacités génériques doit être transcrite en une liste de moyens génériques, laquelle doit ensuite être confrontée aux moyens réels ou futurs disponibles dans les forces armées européennes. Ces moyens réels doivent être présentés en forces structurées telles qu’elles se présentent dans les scenarii illustratifs retenus, puis faire l’objet d’une estimation quantitative en fonction des scenarii et de leur éventuelle simultanéité. Enfin est constitué le catalogue des forces devant être mises à la disposition de l’UE par les États membres, par sommation des capacités requises.

Afin de préparer et de conduire le travail technique relatif à l’étude de l’objectif global et des objectifs collectifs en termes de capacités (le HHC : Helsinki Headline Catalogue), les États membres de l’Union européenne ont décidé que l’organe militaire intérimaire se réunirait selon un format ad hoc, la Headline goal Task Force (HTF), avec des experts des capitales.

Cette formation s’est réunie de façon quasi-permanente depuis le début du mois de juillet. Les experts de l’UE ont été rejoints, chaque fois que nécessaire (cinq réunions ont eu lieu), par des experts de l’Otan, en format dit « HTF plus », pour que ces derniers leur présentent leurs analyses complémentaires sur l’élaboration du catalogue de force.

Les experts militaires de l’UE ont travaillé en sous-groupes par domaine de compétences, (par exemple commandement et contrôle, forces terrestres…), sous la responsabilité de l’organe militaire intérimaire. Ils ont ainsi témoigné d’une compétence spécifique en matière de défense qui ne duplique en rien ce qui existe à l’Otan puisqu’elle demeure intergouvernementale. Ils ont su également travailler en bonne intelligence avec l’Otan et faire bon usage de ses contributions.

Le catalogue

L’architecture générale de ce catalogue est fondée sur les grands chapitres suivants : les capacités de commandement, conduite, communications et renseignement ; les capacités de reconnaissance et de surveillance sur un théâtre ; les capacités de transport stratégique ; les capacités terrestres, maritimes et aériennes.

Pour chaque type de capacité (détaillé ensuite selon une nomenclature prédéfinie) les experts ont donc identifié les pools de forces nécessaires à l’UE pour garantir que cette capacité permet de mener à bien une mission donnée.

C’est sur la base de ces pools de forces que doivent s’engager les États, chacun mettant à disposition de l’UE, d’ici à 2003, les moyens dont il dispose ou disposera, en coordination avec tous. À la suite de ces premières contributions, une première harmonisation des contributions sera nécessaire, ainsi que l’identification des « besoins » encore insatisfaits. Cette coordination à Quinze devra se poursuivre jusqu’en 2003, date de réalisation de l’objectif global de capacités, en particulier par la mise en place d’un processus de révision.

Le travail sur les capacités aboutit donc à la création d’un « réservoir » de forces disponibles pour les opérations menées par l’Union européenne.

Le catalogue traite également des capacités collectives dites « capacités clés ». Elles regroupent les domaines du renseignement, du transport stratégique, du « commandement et contrôle », qui fait l’objet de partenariats bi-/ou multilatéraux au sein de l’UE et qui vient compléter les capacités terrestres, navales et aériennes auxquelles les Quinze se sont engagés à participer.

La présidence de l’UE vise maintenant à donner une impulsion décisive en cette matière en préparant la conférence d’engagement en matière de capacités, prévue le 20 novembre 2000, conformément au mandat adressé par le Conseil européen de Feira.

Deux séminaires, inclus dans le calendrier de travail de la présidence française que les ministres de la Défense de l’UE ont approuvé, doivent notamment contribuer à la préparation des travaux de la Conférence d’engagements de capacités, l’un organisé à Bruxelles du 2 au 4 octobre, l’autre prévu à Toulouse les 23-25 octobre.

La réunion informelle des ministres de la Défense du 22 septembre se place ainsi dans la perspective de la conférence d’engagement des capacités du 20 novembre, qui sera précédée, le 10 novembre, d’une réunion des chefs d’état-major des armées qui examineront le dossier des contributions des États. L’engagement des États membres, en termes de capacités concrètes, à contribuer à l’effort commun, constituera en effet un jalon primordial sur la voie d’une véritable politique européenne de sécurité et de défense.

Rassemblés à Nice les 7-8 décembre 2000, les chefs d’État et de gouvernement pourront alors évaluer la qualité du processus engagé et infléchir, au besoin, les travaux ultérieurs.

Les capacités additionnelles

Les États tiers partenaires (alliés non membres de l’UE et États candidats à l’adhésion à l’UE) sont enfin invités à contribuer à apporter des capacités additionnelles. En effet, en cas de décision du Conseil européen de lancer une opération, les membres européens de l’Otan non membres de l’UE pourront participer à celle-ci sur invitation du Conseil, ainsi que, s’ils le souhaitent, les autres États candidats à l’adhésion à l’UE. De même le recours aux moyens et capacités de l’Otan pourra être demandé.

Ces éventualités sont prises en considération par la tenue de réunions spécifiques avec les 6 membres de l’Otan non-membres de l’UE et les 9 candidats à l’adhésion à l’UE. Ces contributions éventuelles seront additionnelles : les États membres de l’UE souhaitent en effet maintenir leur autonomie de décision et d’action, tout en veillant à faire preuve d’ouverture et de souplesse dans le cadre du traitement de la gestion des crises.

Une première prise en compte de l’apport en capacités additionnelles doit se faire le 21 novembre, à l’occasion de la réunion informelle 15 + 15 (les 6 États membres de l’Otan et non-membres de l’UE et les 9 États candidats à l’adhésion à l’UE) au niveau des ministres de la Défense, suivie d’une réunion à 15 + 6. Ces contributions seront étudiées par la suite.

Glossaire

Comité pour les aspects civils de la gestion des crises

Prévu par les conclusions du Conseil européen d’Helsinki et créé par la décision du Conseil Affaires générales du 22 mai 2000, ce comité est composé de représentants des États membres. Il fonctionne comme un groupe de travail du Conseil et a pour mission de fournir des informations, de formuler des recommandations et de donner des avis au COPS et aux autres instances appropriées du Conseil sur les aspects civils de la gestion des crises.

Comité politique et de sécurité (COPS)

Prévu par les conclusions du Conseil européen d’Helsinki, le Comité politique et de sécurité (COPS), siégeant à Bruxelles et composé de représentants permanents ayant rang d’ambassadeurs, a vocation à traiter de l’ensemble des questions liées à la Pesc.

Dans le cas d’une opération militaire de gestion de crises, le COPS exercera, sous l’autorité du Conseil, le contrôle politique et la direction stratégique de l’opération. À cette fin, des procédures appropriées seront adoptées afin de prendre des décisions efficaces et urgentes. Le COPS adressera des directives au Comité militaire.

Un COPS intérimaire (COPSi) a été mis en place le 1^er mars 2000 pour traiter des questions de la Pesc au jour le jour et préparer les décisions relatives à la mise en œuvre d’Helsinki. Durant la période intérimaire, le COPSi n’apparaît toutefois pas en mesure de gérer une crise militaire car l’UE ne dispose pas encore en propre des instruments et des moyens nécessaires. Il élabore néanmoins des recommandations concernant le futur fonctionnement de la politique européenne de sécurité et de défense (PECSD), conformément aux dispositions du traité sur l’Union européenne et sans préjudice de la compétence communautaire.

Comité militaire

Prévu par les conclusions du Conseil européen d’Helsinki et installé à Bruxelles, le Comité militaire sera composé des chefs d’état-major des armées, représentés par leurs délégués permanents. Il se réunira au niveau des CEMA en tant que de besoin. Ce Comité donnera des avis militaires et formulera des recommandations destinées au COPS ; il fournira des instructions militaires à l’état-major de l’UE. Le président du Comité militaire assistera aux sessions du Conseil lorsque celui-ci aura à prendre des décisions ayant des implications dans le domaine de la défense.

À titre provisoire, un organe intérimaire composé des représentants militaires des CEMA (OMi) a été institué le 1^er mars 2000 afin de donner au COPSi des avis militaires.

Conseil

Le Conseil, formé par les représentants des États membres (qui doivent être de niveau ministériel et habilités à engager les gouvernements des États membres selon le traité sur l’Union européenne), joue un rôle essentiel dans le domaine de la Pesc. Le Conseil « prend les décisions nécessaires à la définition et à la mise en œuvre de la Politique étrangère et de sécurité commune… Il veille à l’unité, à la cohérence et à l’efficacité de l’action de l’Union » (article 13 du traité).

Le Conseil arrête la politique concernant la participation de l’Union à toutes les phases et dans tous les aspects de la gestion des crises, et prend notamment la décision de mener les missions dites de Petersberg conformément à l’article 23 du TUE.

En octobre 1999, pour la première fois, une réunion conjointe des ministres des Affaires étrangères et de la Défense a été organisée en marge d’un Conseil Affaires générales (CAG) par la présidence finlandaise de l’Union. Le rapport adopté à Helsinki prévoit que « le Conseil Affaires générales, avec la participation des ministres de la Défense, élaborera l’objectif global et les objectifs de capacité ». La première réunion selon ce format a eu lieu le 20 mars 2000.

Conseil européen

Le Conseil européen réunit les chefs d’État et de gouvernement des États membres, ainsi que le président de la Commission européenne et le secrétaire général du Conseil, haut représentant pour la Pesc, assistés par les ministres des Affaires étrangères et par un membre de la Commission.

Le Conseil européen se réunit au moins deux fois par an (traditionnellement à la fin de chaque présidence) ; il définit notamment « les principes et orientations stratégiques » de la Pesc.

État-major de l’UE

L’état-major, au sein des structures du Conseil, mettra ses compétences militaires au service de la PECSD, notamment pour la conduite des opérations militaires de gestion des crises menées par l’UE. L’état-major sera chargé de l’alerte rapide, de l’analyse de situations, et de la planification stratégique pour les missions dites de Petersberg, y compris l’identification des forces européennes nationales et multinationales.

Le secrétariat général du Conseil est, par ailleurs, renforcé depuis le 1^er mars 2000 par des experts militaires détachés par les États membres afin de contribuer aux travaux relatifs à la PECSD et de constituer le noyau du futur état-major.

Petersberg

Les missions dites de Petersberg, énumérées à l’article 17.2 du traité sur l’Union européenne, recouvrent « les missions humanitaires et d’évacuation, les missions de maintien de la paix, et les missions des forces de combat pour la gestion des crises, y compris les missions de rétablissement de la paix ».

Présidence de l’Union européenne

La présidence joue un rôle essentiel. En effet, aux termes du TUE, elle représente l’Union européenne pour les matières relevant de la Pesc (art. 18) et assure la responsabilité de mise en œuvre de la Pesc (art. 18).

Elle est désormais assistée par le haut représentant pour la Pesc.

L’ordre de succession des présidences jusqu’en 2003 est le suivant :

2^e semestre 2000, France ;
1^er semestre 2001, Suède ;
2^e semestre 2001, Belgique ;
1^er semestre 2002, Espagne ;
2^e semestre 2002, Danemark ;
1^er semestre 2003, Grèce.

Secrétariat général du Conseil

Le secrétariat général du Conseil assure tous les travaux nécessaires à l’activité du Conseil, du Coreper et de tous les comités et groupes créés au sein du Conseil.

Le traité d’Amsterdam a confié au secrétaire général du Conseil la fonction de « haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune ». Le Conseil européen de Cologne a désigné M. Javier Solana pour occuper cette fonction. M. Pierre de Boissieu, ancien représentant permanent de la France auprès de l’Union européenne, a été nommé secrétaire général adjoint. ♦