Bien qu’elles soient depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale l’une des pièces maîtresses du jeu diplomatique, les institutions internationales restent dépendantes des gouvernements, et même celles à qui a été attribué le maximum d’autorité et d’initiative n’agissent qu’en fonction des impulsions ou des réticences nationales. Le jeu diplomatique se déroule ainsi sur deux plans distincts. Il en est de même en ce qui concerne le rôle des individus. C’est là un vieux débat, auquel aucune conclusion n’a encore été donnée. Les hommes font-ils l’histoire, ou l’histoire fait-elle les hommes ?

Il est bien certain que l’histoire fait les hommes, une histoire profonde, silencieuse et anonyme, qui impose d’aller bien au-delà des individus pour saisir les formes larges de la vie collective, les économies, les institutions, les architectures sociales, les civilisations enfin. Mais Treitschke avait également raison lorsqu’il disait que « les hommes font l’histoire », et certains d’entre eux la marquent profondément. Dans ses Figures de proue, René Grousset écrivait : « Il y a eu dans l’histoire de grandes heures où l’humanité (du moins dans ses ailes marchantes) a fait halte en s’interrogeant sur la route à suivre. Il y a eu des clairières dans la forêt. Il y a eu des pauses dans le destin. La nuit se dissipait. La journée s’annonçait belle. En ces instants privilégiés, tout semblait possible. Un avenir illimité, à perte de vue comme les horizons de la Prairie, semblait justifier toutes les espérances. L’humanité elle-même, comme rajeunie par ce spectacle, semblait plastique, glaise où le génie de l’espèce allait, sur un type plus beau, remodeler sa propre statue. C’est en de pareils instants que se sont toujours révélés les hommes-chefs, ceux que le dieu des forts a touchés de son aile. Profitant du flottement de la troupe qui les suivait, répondant à sa muette interrogation, ils l’ont chaque fois entraînée sur de nouveaux versants, et le destin des hommes, souvent pour des siècles, s’est trouvé une fois de plus irrévocablement engagé. »

Il est donc bien évident que lorsque la politique d’un pays était marquée par un homme comme la politique française l’était, dans ses principes et dans son style, par le général de Gaulle, le départ de celui-ci ne peut pas ne pas avoir de conséquences. Il ne saurait être question, dans cette chronique, d’esquisser ce que peuvent être ces conséquences. Mais d’ores et déjà, notamment en ce qui concerne les organisations européennes, le départ du général de Gaulle a eu des conséquences immédiates sur le calendrier.

Report de décisions européennes

Sur le plan des Communautés européennes, le départ du général de Gaulle a été, indépendamment de toute appréciation de nature politique, considéré comme reportant certaines décisions jusqu’à l’automne. Il en est d’ailleurs de même chaque fois que, dans un pays, des élections législatives ou un changement de gouvernement ouvrent une possibilité de changement : la Communauté et son principal centre de décision, le conseil des ministres, entrent en sommeil pour une période de quatre à six semaines. On considère à Bruxelles qu’étant donné l’étendue des pouvoirs détenus en France par le chef de l’État depuis 1959, ce délai risque d’être multiplié par trois ou par quatre. Or une telle pause forcée intervient à un moment où le calendrier de travail des « Six » se trouvait passablement chargé. Les ministres des Affaires étrangères et leurs collègues de l’Agriculture devaient se réunir à Luxembourg les 12 et 13 mai. Quatre ou cinq sessions ministérielles étaient prévues en juin. Il est logique de penser qu’aucune décision n’y sera prise.

Quels sont les principaux dossiers en suspens ?

– En tête figurent encore ceux qui concernent l’avenir agricole. Les dernières décisions du conseil des ministres n’ont, on le sait, pratiquement rien résolu. Le début de la campagne s’appliquant aux produits laitiers et à la viande bovine a été reporté par les « Six » du 1^er avril au 1^er juillet, avec engagement de leur part de mettre à profit ce délai pour réorganiser les mécanismes de soutien régissant les marchés de l’élevage. L’opération est compliquée, les États-membres ayant des idées fort différentes sur les moyens à mettre en œuvre pour freiner l’accumulation des excédents laitiers et encourager les exploitants à se tourner davantage vers la production de viande. De plus, les « Six » doivent porter leur attention sur le programme de réforme de la Politique agricole commune (PAC) mis au point par M. Sicco Mansholt, et décider de quelle façon il conviendrait au cours des mois à venir de conduire la discussion sur ce sujet.

Au cours de leurs prochaines sessions, les « Six » doivent encore établir leur programme de travail d’ici la fin de l’année. Convient-il de reporter au-delà du 1^er janvier 1970 le passage de la « période transitoire » à la « phase définitive » du Marché commun ? Cette question – sur laquelle la Commission ne s’est pas encore définitivement prononcée – n’est pas d’ordre uniquement doctrinal. Selon la réponse donnée, le nombre et la nature des décisions à prendre d’ici la fin de l’année peuvent varier de façon appréciable. Une prorogation de la période transitoire pourrait peut-être permettre d’esquiver au moins provisoirement le débat très difficile sur le financement des dépenses agricoles dans la Communauté.

– La Commission souhaite également voir traiter en priorité cette année le renforcement de la politique conjecturelle et monétaire entre les six pays. Le « plan Barre » exposant les idées du collège européen à ce sujet, est encore étudié par les experts du comité monétaire et n’a fait l’objet d’aucun débat entre les ministres. Celui-ci aurait pu peut-être avoir lieu normalement en juin ou juillet. On pense à Bruxelles qu’il sera nécessaire de le reporter, sans que l’on redoute pour autant de voir minimiser l’urgence de la mise en place d’un mécanisme de coopération monétaire.

Indépendamment de ces problèmes, en cette fin du printemps 1969, les experts de la Commission, dans leur dernier rapport, estiment que les perspectives de croissance dans les six pays de la CEE se sont légèrement améliorées. Le ralentissement de l’expansion de la demande extérieure sera vraisemblablement moins net qu’on ne l’avait prévu initialement. La cause principale en est que la conjoncture américaine ne devrait pas s’affaiblir pendant le premier semestre au point que les exportations de la Communauté en soient sensiblement affectées. En outre, la demande intérieure de la Communauté montrera sans doute plus de dynamisme qu’on ne le supposait. C’est ainsi que les dernières enquêtes sur les investissements des entreprises, ainsi que l’évolution des commandes dans les industries de biens d’investissements, permettent d’escompter un accroissement de la formation brute de capital fixe. De même, la consommation privée augmentera-t-elle vivement, étant donné l’évolution des revenus salariaux et des transferts. Le taux de croissance du produit brut de la Communauté en termes réels devrait s’établir à quelque 6 % en 1969, et celui de la production industrielle à 9 % environ. Le développement des importations sera très vigoureux, notent encore les experts de la Commission, qui estiment cependant qu’au cours du second semestre la balance des paiements courants de la CEE risque de se détériorer. De même, la hausse des prix, qui est probable, sera d’autant plus préoccupante que les États-Unis vont tout faire pour stabiliser l’augmentation du coût de la vie.

À cet égard, les experts de la Commission se demandent si l’on ne va pas assister à une guerre commerciale entre les États-Unis et la CEE. Lors de sa visite à Bruxelles, le président Nixon a entendu à ce sujet les inquiétudes de MM. Rey et Deniau (respectivement Président de la Commission européenne et en charge du Commerce extérieur), qui lui ont fait part du souci qu’éprouve la Commission devant le regain de protectionnisme constaté dans les milieux industriels américains. Peut-on envisager une négociation d’ensemble ? La liste des points de friction est déjà très longue…

Ce sont ces problèmes techniques qui dominent présentement les préoccupations des responsables européens, lesquels se rendent bien compte que les problèmes politiques sont « mis en veilleuse » jusqu’à l’automne. Il en est notamment ainsi pour celui de l’éventuelle entrée de la Grande-Bretagne dans le Marché commun, ou pour celui d’une « relance » de la communauté politique européenne. On sait que plusieurs personnalités ont émis l’idée qu’un nouveau départ politique pourrait être donné à l’organisation européenne si l’on réunissait une seconde « conférence de Messine » (la première ayant, après l’échec du projet de Communauté européenne de défense, préparé les efforts qui devaient aboutir aux Taités de Rome, donc au Marché commun et à l’Euratom).

Le vingtième anniversaire de l’Otan

Début avril, cinq des ministres qui, le 4 avril 1949, signèrent le Traité de Washington, ont assisté à la cérémonie d’anniversaire, qui coïncidait avec l’ouverture de la session ministérielle annuelle de printemps du Conseil de l’Atlantique-Nord, session qui, cette année, se tenait précisément à Washington. Ces cinq ministres étaient MM. Dean Acheson (États-Unis), Paul-Henri Spaak (Belgique), Halvard M. Langer (Norvège), Dirk Stikker (Pays-Bas) et Bjarn Benedikson (Islande). Deux autres ministres signataires vivent encore : MM. Joseph Bech (Luxembourg) et Lester Pearson (Canada), mais ils n’ont pu se rendre à cette cérémonie qui, au demeurant, a été fort discrète. Cette session restera dans l’histoire de l’Alliance pour sa signification psychologique plus que par ses résultats. Le texte du communiqué final est très prudent. On y retrouve les références habituelles aux problèmes de Berlin et de l’Allemagne (ce dernier devant être résolu sur la base de la « libre décision » du peuple allemand), à la nécessité de la cohésion de l’Alliance et d’une stratégie basée sur une « défense avancée ». En fait, c’est surtout l’appel lancé à Budapest par les pays du Pacte de Varsovie et le projet de conférence européenne de sécurité qui ont occupé l’essentiel des débats. Les pays membres de l’Alliance ont fait un geste : non seulement ils se sont gardés de refuser l’offre soviétique, mais encore, en chargeant des organes permanents de dresser une « liste des questions concrètes » à discuter « comment pourrait s’engager, le moment venu, un processus de négociations », ils ont mis en marche un mécanisme préparatoire.

Il est en effet nécessaire d’être très prudent. C’est ce qu’a notamment déclaré M. Debré, ministre français des Affaires étrangères, qui a insisté sur le fait que ce « grand dialogue » n’aurait de chances de succès que s’il était très soigneusement préparé. C’est là, a-t-il ajouté, une règle de sagesse, car « si la conférence devait échouer, il faudrait des années et des années avant de pouvoir reprendre le dialogue ». Encore convient-il que ce soient les Nations elles-mêmes qui mènent ce dialogue, non des « blocs », car « la détente n’a de sens que si les nations sont capables de s’exprimer en tant que nations ». M. Debré devait préciser sa pensée dans les termes suivants : « Nous ne croyons pas que la politique de contacts entre l’Est et l’Ouest puisse être menée de bloc à bloc. La notion de bloc a d’ailleurs de moins en moins de sens – les blocs se désagrègent, hier la Chine faisait bloc avec l’URSS – et il en résulte que les relations entre l’Est et l’Ouest sont de plus en plus diverses et compliquées, mais c’est aussi ce qui peut les rendre fructueuses. Aujourd’hui, sans abandonner leur orientation économique et politique, ces pays retrouvent leurs visages distincts. C’est à partir de ce retour à leur identité nationale qu’ils pourront participer de plus en plus à la détente européenne, ce qui suppose, bien entendu, que de notre côté nous ne les considérions pas comme les parties d’un tout, mais comme autant de nations différentes ».

Désarmement, négociations nucléaires

Dans le même temps, Américains et Soviétiques poursuivaient des échanges de vues dans le domaine nucléaire.

• Les États-Unis ont présenté une nouvelle proposition pour faciliter un accord sur l’arrêt de la production de matières fissiles à des fins militaires : ils n’exigent plus, pour assurer le respect de l’accord, d’être personnellement autorisés à des inspections sur place, mais acceptent de confier cette tâche à l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) dont le siège est à Vienne. Selon eux, les Soviétiques ne peuvent plus évoquer les risques d’espionnage. Le projet américain comporte trois clauses, selon lesquelles il prévoit que :

– les puissances nucléaires mettent un terme à la production de matières fissiles (uranium enrichi et plutonium) à des fins militaires ;
– la production des matières fissiles soit autorisée à des fins autres que militaires ;
– l’AIEA soit invitée, afin de faire respecter l’accord, à s’assurer que les matériaux nucléaires destinés à des usages pacifiques ne sont pas détournés à des fins militaires, et que les installations servant à la production de matières fissiles qui ont été fermées le restent.

Cette proposition ne semble pas pouvoir permettre à la conférence des dix-huit de réaliser des progrès. En leur demandant d’accepter pour eux-mêmes un contrôle de l’AIEA, dont ils ont préconisé et obtenu l’acceptation pour les pays non nucléaires, cette proposition va embarrasser considérablement les Russes. À cet égard d’ailleurs, elle constitue une réponse aux propositions soviétiques, rejetées par les États-Unis, prévoyant une interdiction complète de la fabrication d’armes atomiques sans aucun contrôle sur place.

• Deux jours plus tard, à Vienne, les États-Unis et l’Union soviétique ont engagé des conversations sur l’utilisation des explosions nucléaires à des fins pacifiques – dans le but, selon certains, de convaincre les pays encore réticents (notamment le Brésil et la République fédérale allemande, RFA) qu’ils peuvent signer le Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires et néanmoins bénéficier des progrès réalisés dans le domaine de l’utilisation pacifique de l’énergie atomique. Le choix de Vienne pour ces négociations s’explique par la présence de l’AIEA, qui pourrait être appelée à gérer ce « service nucléaire » au bénéfice des pays non nucléaires. En juillet 1968 le chef de la délégation américaine, M. William Foster, l’avait laissé entendre, en déclarant que l’AIEA était « l’intermédiaire le mieux adapté pour faire bénéficier les non-nucléaires des ressources de l’atome », bien que le Traité de non-prolifération autorisât des accords bilatéraux avec des puissances nucléaires. Toutefois, il semble que, pour l’instant, les négociations n’aient qu’un caractère technique. Mais que signifie cet effort ? Bien que conçus pour des applications militaires, les explosifs nucléaires peuvent servir à des travaux civils, comme n’importe quel autre explosif. Les États-Unis, par exemple, disposent de tout un programme d’excavation à l’aide de bombes nucléaires : le programme Plowshare. Ils ont déjà fait exploser une bombe à hydrogène dans un terrain pétrolifère pour essayer d’en obtenir du gaz naturel – l’expérience Gasbuggy – et ils s’apprêtent à recommencer ailleurs : c’est le projet Rulison. Une société internationale, la Nob El Paso Geonuclear, a été créée il y a un an pour exploiter hors des États-Unis les explosifs nucléaires. Leur usage pacifique éventuel n’est donc plus une vue de l’esprit. On comprend donc que certains pays aient voulu en tirer argument pour critiquer le traité de non-prolifération, qui tend à interdire aux pays non nucléaires la possession et l’usage des bombes « A » et « H ». On peut d’ailleurs s’interroger sur la portée des informations techniques que Soviétiques et Américains sont prêts à se communiquer : une information complète comprendrait un exposé détaillé des caractéristiques des engins utilisés. Or ceux-ci sont identiques ou très proches des engins militaires…

Le « sommet » du COMECON

La réunion « au sommet » du COMECON (le « marché commun du bloc communiste ») s’est terminée sur ce que l’on prévoyait, à savoir l’opposition de la Roumanie à une véritable intégration des économies des pays de l’Est européen. La Chine, bien entendu, ne participait pas à cette réunion. Elle l’a violemment critiquée : « Le COMECON est un instrument de la politique néo-colonialiste du révisionnisme soviétique, la spécialisation signifie dépendance, et l’URSS, en vendant à ses alliés au prix fort et en achetant à vil prix, fait des profits fabuleux ». Ce jugement est politique. Celui d’un autre récalcitrant, la Yougoslavie, est plus nuancé. La Yougoslavie n’est pas membre du COMECON. Elle n’est liée à lui que par un accord spécial de 1964. Une différence essentielle l’éloigne des autres pays socialistes : son économie ne dépend pas directement de l’État, mais des entreprises. Sur le plan purement technique, elle ne veut pas trop se lier avec ce bloc économique, car elle estime qu’il faut réviser complètement le système des paiements, qui selon elle devrait reposer sur le principe de la libre convertibilité, alors que le système restrictif de clearing lui semble périmé. Nul doute que ces idées sont partagées par bon nombre d’experts est-européens. Le rouble, employé au sein du COMECON, n’est pas convertible, mais transformable, depuis l’accord du 22 octobre 1963, mis en pratique le 1^er février 1964. Ce rouble transférable n’a pas cours en URSS ni dans les autres pays du COMECON. Il est seulement « convertible » en marchandises. C’est simplement une comptabilité qui dépasse un peu les livres de compte. Il n’est pas une fin en soi, et les experts prétendent que la multilatéralisation effective des échanges le rend de plus en plus inopérant. Mais il permet de contrôler les économies des pays membres et de limiter la tentation d’augmenter les échanges avec les pays « capitalistes ».

Le COMECON sera-t-il transformé ? La seule convertibilité nécessiterait, à l’intérieur de chaque pays, d’importantes réformes des systèmes des prix et des salaires. À l’extérieur, il faudrait harmoniser les monnaies des pays socialistes. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle certains économistes préconisent la création d’une véritable monnaie commune.

L’ensemble du COMECON est énorme : 340 millions d’habitants. Les résultats sont indéniables. Que ce soit dans le domaine énergétique, sous la « Direction centrale du dispatching » créée à Prague en 1962 (l’échange global de l’énergie dépasse 3,5 milliards de kWh), que ce soit pour le « Parc général des wagons de marchandises » (100 000 wagons), que ce soit pour l’« Organisation pour la coordination et le développement de la production et pour la coopération dans le domaine de la sidérurgie » (l’« Intermetal », qui siège à Budapest), pour l’« Organisation de coopération dans l’industrie des roulements à billes », pour l’« Institut nucléaire unifié », ou pour la « Banque internationale de coopération économique », etc., les liens sont nombreux et ils se multiplient sans cesse. C’est pourquoi le bloc économique du COMECON et le Pacte de Varsovie sont les deux principaux organismes qui « soudent » littéralement les alliés socialistes est-européens à leur puissant « protecteur », l’Union soviétique. C’est ce qui explique que les réticences de la Roumanie visent l’un et l’autre de ces deux organismes. Il est ainsi politiquement et stratégiquement logique que l’Union soviétique s’attache à les renforcer l’un et l’autre, car toute distension de l’un d’eux entraînerait celle de l’autre.

* * *

Nous commencions cette chronique en évoquant les problèmes posés à l’activité de certaines institutions internationales par le départ du général de Gaulle. Il est un domaine où ce départ pourrait être rapidement ressenti, c’est celui de la concertation des quatre « Grands » à propos du Moyen-Orient. D’« incident » en « incident » la situation se détériore sans qu’hors d’un accord des « Grands » on puisse envisager une solution. C’est là, une nouvelle fois, la preuve que le rôle des hommes est bien plus déterminant que certains ne se plaisent à l’imaginer. ♦