Beaucoup plus que l’extension au Laos du conflit indochinois ou que tous les problèmes mis en lumière par la présentation du neuvième plan quinquennal soviétique et par la prochaine réunion du 24^e Congrès du parti communiste, le « conflit pétrolier » a cristallisé l’attention. C’est qu’en effet les décisions prises à Téhéran, à Tripoli et à Alger en matière de prix auront des répercussions sur tous les coûts industriels, et risquent donc d’aggraver les tensions inflationnistes. Sans doute savait-on que le prix du pétrole était inférieur à ce qu’il aurait dû être, sans doute savait-on également que les pays producteurs du bassin méditerranéen veulent augmenter leurs revenus pétroliers afin d’accélérer leur industrialisation avant que le développement de l’énergie d’origine nucléaire ne crée une situation défavorable pour eux ⁽¹⁾. Mais l’on ne pensait pas que les gouvernements de ces pays producteurs agiraient unilatéralement comme ils l’ont fait. Au-delà de cet aspect du problème en apparaissent les conséquences pour l’Europe.

Le 16 février 1971, Le Monde écrivait justement : « La vieille Europe industrielle est à la merci de quelques pays neufs qui n’avaient à ses yeux guère de poids politique tant qu’ils n’étaient pas solidaires… Cette dépendance, qu’elle avait commencé de soupçonner à l’occasion des deux crises de Suez, l’Europe occidentale ne la partage qu’avec le Japon ». En effet, les États-Unis et l’Union soviétique ont dans leur sol l’essentiel de leur potentiel énergétique. Il y a là, pour l’Europe par rapport aux deux super-Grands, un élément de faiblesse auquel on ne prête généralement pas une attention suffisante. Cette dépendance constitue une hypothèque pour les nations européennes, d’autant que les compagnies pétrolières les plus puissantes sont américaines. Aussi longtemps que les pays producteurs resteront groupés, ils pourront pousser très loin leurs exigences, peut-être même aligner le prix de leur pétrole sur celui des États-Unis, très onéreux et renchéri encore par la politique américaine de conservation des réserves. Ni Washington ni Moscou n’y trouveraient à redire : les super-Grands pourraient même considérer qu’ils ont intérêt, au moins à court terme, à une hausse du coût de la production européenne, entraînant une diminution de sa compétitivité. On retrouve les oppositions que suscite le dynamisme de la Communauté européenne. Mais celle-ci ne risque-t-elle pas de subir les conséquences de l’absence d’une politique énergétique commune ?

Vers l’union économique et monétaire européenne

Le 9 février 1971, le conseil des ministres des « Six », que présidait M. Maurice Schumann, a décidé de mettre en route l’union économique et monétaire, dont la première étape ne doit normalement comporter aucune mesure vraiment contraignante. Des procédures de consultation sont prévues pour coordonner progressivement les politiques budgétaires et économiques ; les marges de fluctuation entre les monnaies des pays de la Communauté seront resserrées, selon des modalités que les gouvernements et les banques centrales doivent fixer.

S’agit-il d’une étape décisive sur la route qui doit conduire à une monnaie européenne, ou cet accord a-t-il une portée trop limitée pour que l’on puisse préjuger de son avenir ? Les deux interprétations sont possibles. Pour les uns, dont M. Maurice Schumann (ministre des Affaires étrangères), on n’arrête pas une dynamique comme celle du Marché commun. « L’union économique et monétaire se réalisera-t-elle complètement ? Les faits répondront de la même façon qu’ils ont répondu à la question du même ordre qu’on pouvait se poser en 1957, au moment de la signature du traité de Rome », a-t-il lui-même affirmé. Les pessimistes font remarquer que les « Six » ont ajourné jusqu’à la fin de la première étape, c’est-à-dire en 1973, les décisions épineuses à prendre en matière institutionnelle, qu’à cette époque-là le Royaume-Uni fera sans doute partie de la Communauté, et qu’adjoindre aux grandes monnaies continentales la devise britannique, actuellement grevée de plus de 10 milliards de dollars d’engagements à court terme (les fameuses « balances » sterling) posera des problèmes très difficiles à résoudre. Ils ajoutent que si l’inflation continue, il sera très malaisé d’ajuster durablement entre elles les politiques économiques des pays intéressés, alors qu’avec la perte de confiance dans la valeur de la monnaie reparaissent tout naturellement des dispositifs (par exemple l’échelle mobile des salaires) peu compatibles avec la souplesse qu’exigerait le fonctionnement d’une Communauté monétaire.

Cette incertitude s’est traduite par l’insertion dans l’accord, à la demande de Bonn (RFA), d’une « clause de prudence ». Celle-ci est destinée à garantir que la coordination des politiques conjoncturelles ira de pair avec le renforcement de la coopération monétaire. Les Allemands demandaient que la validité des mesures prises en matière monétaire – réduction des marges de fluctuation entre les monnaies et intervention concertée des banques centrales, mise en œuvre d’un mécanisme de soutien financier à moyen terme – soit limitée à quatre ans et qu’elle soit annulée (donc que l’on revienne au point de départ) au cas où il se révélerait que certains États membres n’ont pas respecté les disciplines qu’implique la coordination des politiques économiques. Plusieurs partenaires de la République fédérale d’Allemagne ont mis en lumière le danger qu’il y aurait à introduire un tel élément de précarité et de réversibilité dans la vie communautaire. Aussi les précautions réclamées par les Allemands pour assurer le parallélisme entre l’économique et le monétaire ont-elles été édulcorées, de façon que la « clause de prudence » soit acceptable par tous les États membres.

Telle qu’elle a été adoptée, cette « clause de prudence » jouera de la manière suivante. Avant la fin de la première étape de trois ans, le Conseil fera le point de la situation sur la base d’un rapport de la Commission. Si les progrès de l’intégration des politiques économiques et monétaires sont jugés satisfaisants, il décidera de passer à la seconde étape et, bien entendu, les mesures de coopération monétaire appliquées depuis le début de la première continueront à jouer normalement. En revanche, si les progrès en matière d’harmonisation des politiques économiques se révélaient insuffisants, il deviendrait possible, non pas immédiatement mais après l’expiration d’un nouveau délai de deux ans – soit cinq années après le début de l’exécution du programme – de dénoncer les mesures de coopération monétaire. À la demande de la France, il a été entendu qu’il ne serait en aucun cas possible de revenir sur la décision de ne pas élargir les marges de fluctuation des changes existant entre les monnaies de la Communauté.

Cet accord résulte de discussions engagées sur le « rapport Werner » établi à la suite de la conférence de La Haye des 1^er et 2 décembre 1969. Mais le changement est considérable. Le « plan Werner » reposait sur l’idée qu’il n’y aurait pas d’union économique et monétaire sans la constitution d’une Europe fédérée, et l’on avait vu à ce propos se ranimer la vieille querelle sur la supranationalité. Le plus intéressant à noter à cet égard est sans doute qu’il n’y a pas à la longue incompatibilité entre la thèse allemande, selon laquelle les affaires monétaires de l’Europe doivent être gérées de façon aussi autonome que possible, et le souci français de préserver la souveraineté nationale. C’est que le contenu de cette souveraineté peut changer selon les époques. Déjà les « Six » ont renoncé, tout en restant politiquement intégralement souverains, à certains pouvoirs, par exemple celui d’instituer des protections aux frontières, jugées naguère comme des attributs essentiels de la souveraineté. On a vu dans le passé des Nations particulièrement jalouses de leur indépendance se plier à la discipline d’un même étalon monétaire.

En fait, la prudence française traduit un sentiment général : personne, parmi les « Six » (hormis peut-être la Belgique et le Luxembourg) n’est disposé à envisager sérieusement une construction supranationale. Si les Hollandais se déclarent toujours en faveur de cette supranationalité, c’est parce qu’ils savent que leur thèse ne sera pas acceptée : ils espèrent faire différer le renforcement de la Communauté jusqu’à l’arrivée du partenaire britannique, qui reste leur objectif n° 1. À Bonn, c’est surtout pour des raisons de politique intérieure que le chancelier Willy Brandt se fait le héraut de l’unification européenne : il doit équilibrer par des réalisations à l’Ouest ses initiatives à l’Est. Mais le ministre de l’Économie, M. Karl Schiller, qui épouse le point de vue de l’Industrie et de la Banque, est beaucoup plus distant : il craint les charges du financement de la politique agricole commune, et il redoute la contagion des sortilèges de l’inflation. À Rome, M. Emilio Colombo, président du Conseil, trouve dans l’Europe un argument pour faire pression sur un Parlement indocile et un refuge contre les éventuels débordements du parti communiste. Mais M. Guido Carli, et avec lui la Banque d’Italie, ne cachent pas leur scepticisme : ils savent qu’à l’heure des difficultés financières l’Italie trouvera toujours un soutien efficace et rapide à Washington, un concours lent et formaliste à Bruxelles. Quant aux Britanniques, s’ils s’affirment acquis aux mesures prises par les « Six », ils médisent du plan d’union monétaire. En fait, l’Europe n’est plus portée par l’enthousiasme. Le temps de Robert Schuman, d’Alcide de Gasperi, de Konrad Adenauer [NDLR 2021 : 3 des 4 Pères fondateurs de l’Europe] est terminé. En atténuant les menaces extérieures, la coexistence pacifique a privé l’idée européenne des incitations nées de la peur. L’heure du réalisme est venue.

L’Europe et l’atome

Pourtant, il fallait de l’enthousiasme pour penser que la coopération pourrait se développer dans le domaine nucléaire, tellement les déceptions avaient été nombreuses. Aussi bien est-ce avec une satisfaction unanime qu’a été enregistrée la décision de construire en Europe un accélérateur de particules géant. Le projet avait été si longtemps différé que l’on pouvait douter de sa réalisation, et craindre que le Cern – le « Centre européen de recherche nucléaire » [NDLR : à cheval sur la frontière franco-suisse] – ne sombrât. De fait, le projet a connu bien des avatars. La Grande-Bretagne avait fait savoir qu’elle n’avait pas les moyens de participer à l’entreprise. Puis l’Allemagne avait demandé que la nouvelle machine soit construite sur son territoire. Puis la France s’était interrogée sur l’opportunité d’investir 1 500 millions de francs dans un seul secteur de l’activité scientifique. Mais, au-delà de ces réticences et de ces doutes s’imposait la signification du Cern, une des grandes réussites à inscrire à l’actif de l’Europe, la base de la coopération scientifique européenne. C’est à cette atmosphère très particulière que le projet a dû de voir le jour. Mais la nature des activités du Cern et les procédures de sa gestion lui ont permis de surmonter bien des obstacles devant lesquels buttent d’autres organismes de coopération. Tout d’abord, il n’y est question que de recherche fondamentale, ce qui élimine toute discussion sur sa finalité. Les gouvernements peuvent ne pas être d’accord sur les applications pratiques : ils sont d’accord sur la recherche fondamentale. À la différence des études nucléaires, qui sont sorties du laboratoire pour intéresser l’industrie, au Cern il n’est question que de physique. Il y a plus. En matière spatiale, l’Europe est évidemment très en retard sur les États-Unis et sur l’Union soviétique, et elle ne peut raisonnablement espérer combler son retard. Mais, dans la physique des particules elle figure dans le peloton de tête, grâce à des installations tellement onéreuses qu’aucun gouvernement ne peut envisager de les réaliser pour son propre compte. Enfin, le Cern s’appuie sur un milieu homogène et cohérent, international par nécessité autant que par vocation, et qui n’entretient que des querelles intellectuelles, celles des physiciens des hautes énergies. Ce sont des physiciens qui représentent les gouvernements : aucun ministre n’a jamais participé aux travaux du conseil du Cern. Et les projets de celui-ci ont toujours été réalisés dans les délais prévus, et sans dépassement de crédits – et, qui plus est, sans que les commandes soient réparties au prorata des contributions nationales.

À ce propos, M. Louis Leprince-Ringuet [NDLR : physicien nucléaire français, commissaire à l’Énergie atomique depuis 1951] a pu écrire : « Enfin le projet du grand accélérateur… est adopté. C’est une grande date dans l’histoire de l’Europe scientifique… Il ne s’agit pas le moins du monde d’une affaire de prestige. Il s’agit de promouvoir la connaissance de la structure de la matière en groupant et en faisant travailler des équipes de physiciens européens. Nous sommes maintenant assurés de conserver dans ce domaine l’avantage considérable que le Cern nous procure depuis dix ans : un lot de savants de premier ordre, de jeunes chercheurs de haut niveau, une possibilité d’échanges en parfaite égalité avec l’Amérique et la Russie, une communauté véritablement européenne, qui permet à chacun de nos pays de développer sa science dans les conditions les plus favorables… En fait, presque tous les principaux problèmes auxquels il va falloir faire face (énergie nucléaire, protection de la biosphère, informatique…) doivent se traiter au niveau européen » ⁽²⁾.

Les investissements communautaires

Au moment même où était adopté ce projet de réalisation d’un accélérateur de particules géant, un nouveau pas était franchi en matière d’investissements : la France modifiait la législation sur les investissements des membres de la CEE afin de se conformer au traité de Rome, ce qui amena la Commission à retirer le recours qu’elle avait entamé au début de 1968 contre la réglementation française de 1967 sur les investissements étrangers. Dorénavant, plus aucun investissement direct français à l’étranger n’est soumis à une autorisation préalable, et une entreprise d’un des pays de la Communauté peut s’installer en France sans aucun préalable. Mais une société d’un pays n’appartenant pas à la CEE ayant l’intention de s’implanter en France reste soumise à la législation abolie pour les investissements européens, mais non sans qu’une autre forme de contrôle, en accord cette fois avec la législation de Bruxelles, lui ait été substituée.

Le régime de 1967 prévoyait que le ministre des Finances pouvait ajourner son autorisation pendant une durée de deux mois. S’il n’avait pas formulé d’opposition au terme de ce laps de temps, l’investissement était autorisé automatiquement. En fait, il lui suffisait de faire savoir, le cas échéant, son opposition de principe, pour que le projet soit retiré.

Bien que cette réglementation ne s’applique plus aux investissements des sociétés de la Communauté, le gouvernement français ne perd pas pour autant la connaissance préalable nécessaire des dossiers d’investissement, ce qui lui permet éventuellement, par exemple, d’encourager des contre-alliances entre sociétés françaises. En vertu d’un texte conforme à l’article 108 du traité de Rome, il est en effet prévu que les investissements seront soumis à l’approbation du contrôle des changes, ce qui donne au ministère des Finances « les moyens de la connaissance ». La Commission a donné son approbation. Il aurait été anormal que le contrôle des changes, qu’elle a autorisé après les événements de mai 1968, portât sur les seuls échanges courants en excluant les investissements directs. Cela comporte l’avantage additionnel de montrer une intention d’assouplissement ultérieur du régime des investissements communautaires en France, puisque le contrôle des changes ne sera pas éternel, pour indispensable qu’il reste encore. Ainsi seront facilitées, pour citer l’article 4-bis de la nouvelle législation, « les opérations relatives à la constitution en France d’investissements directs par des ressortissants, personnes physiques, sociétés ou établissements d’un État membre de la Communauté économique ».

Peut-on penser que se trouve ainsi en voie d’être résolue l’ambiguïté concernant l’investissement d’une filiale européenne d’une société américaine, alors qu’aux termes du traité de Rome, si une société Ford-Luxembourg par exemple (ce n’est évidemment qu’une hypothèse !) au capital nominal très bas voulait acheter la société française d’automobiles X, la firme Ford devrait être considérée comme une société communautaire ? La réponse est non. Mais l’ambiguïté demeure, à cet égard, dans tous les règlements du traité de Rome sur le plan des principes, sans exclure des accommodements sur celui des applications.

Au total, la méthode de concertation européenne choisie par Paris est plus avantageuse que ne l’auraient été des modifications successives, jamais tout à fait acceptables, des règlements français, contre lesquelles la Communauté aurait, par l’intermédiaire de la Commission, engagé des recours successifs. Trois ou quatre ans n’auraient été gagnés qu’au prix de bien des ressentiments. L’option qui a été choisie laisse plus de chances de mettre un jour en route cette grande politique industrielle européenne que souhaitent les membres de la Communauté.

Difficultés Communauté économique européenne (CEE)–Grande-Bretagne

Si cette décision française est à inscrire au compte du renforcement de la Communauté, l’élargissement de celle-ci se heurte toujours à de très sérieuses difficultés, pour l’essentiel d’ordre financier.

Le 2 février, les « Six » ont fait une première réponse commune aux propositions britanniques sur le financement de la Communauté, réponse qui ne pouvait donner satisfaction à Londres :

– Il paraît inconcevable aux « Six » que la première année suivant l’adhésion, la contribution anglaise soit limitée, comme le suggère Londres, à 3 % du budget de la Communauté.

– La quote-part acceptée par Londres pour la dernière année de la période de transition (au maximum 15,90 % du budget européen en 1980, c’est-à-dire huit ans après l’entrée en vigueur du traité d’adhésion) est trop faible pour permettre l’année suivante un passage sans heurt et sans crise au jeu normal du règlement financier.

Une participation très limitée de la Grande-Bretagne aux dépenses de la CEE durant les premières années suivant l’adhésion est peu compatible avec le droit pour les Anglais d’être intégrés sans restriction dans les institutions de la Communauté dès l’entrée en vigueur du traité d’adhésion.

– La contribution britannique durant la dernière année de la période de transition doit être fixée à un niveau suffisant pour que le Trésor anglais n’ait pas à supporter l’année suivante une trop brusque augmentation dont le caractère « intolérable » l’inciterait probablement à réclamer l’application de mesures de sauvegarde, c’est-à-dire le droit de continuer à ne pas se plier au mécanisme des ressources propres.

Le 12 février, M. Heath a rappelé les conditions que la Grande-Bretagne pose à son entrée dans la CEE – formule surprenante, puisque la Grande-Bretagne est candidate, et qu’en bonne règle ce ne sont pas les candidats qui posent des conditions. M. Heath veut des conditions « équitables ». Il a précisé : « Ces conditions doivent être tolérables à court terme et apparaître bénéfiques à long terme… Le gouvernement britannique ne pourrait soumettre à l’approbation du Parlement des conditions qui ne seraient pas conformes à ces objectifs »… Il se devait d’être prudent. M. Barber pouvait être plus précis. « À ceux de nos amis, déclara-t-il, qui nous demandent de payer un lourd prix d’entrée en nous assurant qu’en cas de difficultés la Communauté viendra à notre secours, nous répondons que nous ne voulons pas entrer dans la Communauté pour nous appauvrir ou pour être à la charge de nos partenaires… La Grande-Bretagne demande son admission ; elle ne supplie pas… Si des termes équitables ne peuvent être trouvés, les négociations échoueront, et ce ne sera pas la fin du monde ».

Le 23 février 1971, les « Six » ont rejeté plusieurs demandes présentées par la Grande-Bretagne, à propos de la libération des mouvements de capitaux, de l’octroi de contingents tarifaires pour faciliter l’approvisionnement de l’industrie anglaise en matières premières, des modalités de participation du Royaume-Uni à la Banque européenne d’investissements. Dans les trois domaines, Londres demandait à bénéficier d’un régime spécial, même au-delà de la période de transition, ce que les « Six » ne pouvaient accepter. Ils tiennent à ce que les choses soient nettes dès la signature du traité d’adhésion. Si la Grande-Bretagne devient membre de la Communauté, elle sera soumise aux règles communautaires. Cela lui paraît difficile, pour des raisons financières dont certaines cachent mal des réticences psychologiques. Après l’optimisme de la première phase des négociations, le ton s’est durci. Il ne pouvait en être autrement dès l’instant où il n’est pas question de « foi européenne », mais de chiffres et de règles. ♦

(1) Après les augmentations de prix décidées à Téhéran, le prix de la thermie s’établit à 0,7-0,8 centime pour le fuel, ce qui est exactement le tarif de la thermie d’origine nucléaire, alors que la thermie produite dans les centrales à charbon revient au double. Cette augmentation des prix du pétrole rend immédiatement compétitive l’énergie d’origine nucléaire.
(2) Le jour même où était décidée la construction de cet accélérateur de particules géant, on apprenait que le Cern venait de réaliser une « première » mondiale dans les « anneaux de stockage » : des collisions protons contre protons à la vitesse de la lumière.